도로구역인 이 건 토지는「도로법」에 따라「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 공공시설로서 도시관리계획의 결정이 있었던 것으로 의제되고, 이후 국토해양부장관이 이 건 토지를 포함하여 경부고속국도 등 25개 노선에 대한 도면고시까지 완료하였으므로 이 건 토지는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 공공시설을 위한 토지로서 도시관리계획의 결정 및 지형도면의 고시가 완료된 감면대상 토지에 해당한다고 보는 것이 타당하다.

지방세특례제한법 제84조 제2항

조심2011지0453 / 조심2015지0064

위 처분청이 2015.9.11. 청구법인에게 한 재산세 등의 각 부과처분(아래 <표1>의 부과내역)은 청구법인 소유의 고속도로 휴게소 부지(아래 <표2>의 “쟁점토지”)에 대하여 “도로구역”으로 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지에 대하여는 제2항에 따라 재산세의 100분의 50을 경감하는 것으로 하여 그 과세표준 및 세액을 각 경정한다.

1. 처분개요

가. 처분청은 아래 <표1>과 같이 청구법인이 2015년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 토지(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 2015.9.11. 재산세 등 합계OOO을 부과·고지하였다.

나. 청구법인은 이에 불복하여 2015.12.10. 이의신청을 거쳐 2016.5.13. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

(1) 이 건 토지 중 고속도로의 휴게소 부지(아래 <표2> 참조, 이하 “쟁점토지”라 한다)는 그 전체가 도로의 부속물로서「도로법」에 의한 “도로”에 해당하므로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 약칭으로 “국토계획법”이라 한다) 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지인 “도로”에 해당한다.

(2) 쟁점토지는「도로법」에 따른 도로구역으로 결정·고시된 토지로서 국토계획법 제30조에 따른 도시관리계획의 결정·고시된 토지로 의제되는 토지에 해당(조심 2011지453, 2011.8.25., 같은 뜻임)하고, “도로”는「도로법」에 의한 결정·고시가 있는 때에 비로소 「도로법」의 적용을 받는 “도로”가 되는 것이므로 쟁점토지를 「지방세특례제한법」제84조 제2항에 따른 공공시설을 위한 토지로 보아 재산세를 경감(100분의 50)하여야 한다.

(3) 「지방세특례제한법」제84조 제2항에서 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지의 경우에 대하여 재산세 경감대상으로 규정하고 있을 뿐, 사권의 행사가 실질적으로 제한되는 경우에만 한정하여 감면혜택을 주겠다는 아무런 근거가 없으므로 “도로구역”으로 결정·고시되어 고속도로 휴게소로 이용됨으로써 사권을 이미 제한받고 있는 공공시설용 토지인 쟁점토지에 대하여 재산세를 경감하여야 한다.

나. 처분청 의견

(1) 고속도로 휴게소 부속토지에 해당되는지의 여부는 그 지상 건축물의 용도에 따라 판단하여야 하는 것인바, 토지의 지상에 휴게시설이 있는 경우 그 부속토지는 “도로”가 아닌 휴게시설의 부속 사업용 토지라고 봄이 타당하고, 당해 토지의 대부분이 휴게소를 이용하는 차량들의 주차장으로 이용되고 있는 이상 도로의 본래의 기능인 차량의 통행과는 그 이용상 차이가 있으므로 고속도로의 휴게소 부지를 “도로”로 볼 수는 없다.

(2) 고속도로의 휴게소 부지인 쟁점토지는 도시관리계획상 “도로”로 결정되거나 지형도면이 “도로”로 고시되지 아니하였으므로 「지방세특례제한법」제84조 제2항에 따른 재산세 경감 대상으로 보기는 어렵다.

(3) 쟁점토지가 도로의 부속물로서 “도로”의 범위에 포함된다 하더라도 사권제한 토지는 그 해당 토지를 종래의 목적대로 사용할 수 없고 실질적으로 토지를 사용·수익할 수 없는 토지 중 제한의 정도가 극히 큰 일부의 토지에 대하여만 재산세가 경감되는 것이므로 쟁점토지는 휴게소 임대 및 운영을 통해 수익을 이루는 휴게소 부지 내지는 주차장 부지로 사용되고 있으므로 이는 실질적으로 당해 목적사업을 수행함에 있어 재산권 행사에 제약이 있다고 보기는 어려우므로 재산세가 경감되는 공공시설용 토지로 볼 수는 없다.

(4) 2015.11.10. 조세심판원 결정(조심 2015지64～74, 2015.11.10.) 내용은 처분청에서도 인정하는 사실인 고속도로 휴게소 부지가 도로에 포함되는지 여부, 고속도로 휴게소 부지가 국토계획법 제30조에 의한 도시관리계획의 결정이 이루어진 토지에 해당하는지 여부 및 고속도로 휴게소 부지가 국토계획법 제32조에 따라 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 되었는지 여부에 대한 판단으로 이 건 쟁점사안인 「지방세특례제한법」제84조 제2항의「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지에 이미 준공된 공공시설이 포함되는지에 대하여는 심리를 다하지 않았으며, 조세심판원 판결이후 행정자치부에서는 「지방세특례제한법」제84조 제2항 본문 “공공시설을 위한 토지”를 공공시설로 예정되었으나 미집행된 경우로 한정하는 것이 타당하다(지방세특례제도과-797, 2016.4.19.)고 유권해석을 하여 이미 소정의 절차를 거쳐 공공시설로서 공용개시행위가 있은 도로는 단지 “공공시설“인 도로일 뿐이지 “공공시설을 위한 토지“가 아니므로 「지방세특례제한법」제84조에 따른 재산세의 감면 대상에 해당하지 아니하는 것이다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁 점

「도로법」에 의하여 도로구역으로 결정·고시되어 고속도로 휴게소로 사용되고 있는 쟁점토지를「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 공공시설을 위한 토지(도로)로서 도시관리계획의 결정 및 지형도면이 고시된 토지로 보아 재산세를 경감(100분의 50)할 수 있는지 여부

나. 관련 법령 등 : <별지> 기재

다. 사실관계 및 판단

(1) 처분청과 청구법인이 제출한 자료에 의하면 다음과 같은 내용이 확인된다.

(가) 쟁점토지는 고속국도의 휴게소 부지로 이용되는 토지로서 공부상 지목은 대부분 “도로”로 되어 있으나, 전, 답, 구거, 과수원, 임야 등으로 혼재되어 있고, 토지이용계획확인서 등에 의하면, 쟁점토지는「도로법」에 의한 “도로구역”으로 결정되어 지형도면이 고시되어 있는 사실이 확인된다.

(나) 고속도로 휴게소로 이용되고 있는 쟁점토지에는 휴게소 진입도로, 주유소, 충전소, 교통·관광안내소, 졸음쉼터 및 대기소, 음식점, 식품 및 잡화 판매점, 환승시설 등이 서로 구획됨이 없이 혼재되어 있으며, 이들 시설을 포함하여 쟁점토지 전체가 “도로구역”으로 결정·고시되어 있는 것으로 나타난다.

(다) 국토해양부장관은 2008.12.12. OOO 등 공용중인 고속국도 25개 노선의 도로부지 및 접도구역에 대하여 국토계획법 제32조 및「토지이용규제 기본법」제8조 등의 규정에 의하여 아래 <고시문>과 같이 지형도면을 고시하였으며, 쟁점토지는 이 고시에 포함되어 도로구역으로 지형도면이 고시된 것으로 나타난다.

(라) 국토계획법 제32조에 따른 지형도면고시 절차 등은 2005.12.7. 법률 제7715호로 제정되어 2006.6.8. 시행된 「토지이용규제 기본법」제8조 등에 따르지만, 쟁점토지는 OOO토지 일대의 고속도로 건설 당시에는 지형도면 고시 절차 등에 대한 세부기준이 없었던 것으로 보이나, 2006.6.8.「토지이용규제 기본법」이 시행됨에 따라 지형도면 고시 절차 등에 대한 기준이 마련되었고, 이 법 시행 전에 국토계획법 제30조에 따라 이미 “도로구역”으로 도시·군관리계획의 결정이 이루어진 쟁점토지의 경우,「토지이용규제 기본법」부칙 제4조 제2항에 따라 2008.12.31. 이전인 2008.12.12. 국토해양부장관이 위 <고시문>과 같이 OOO등 25개 노선 도로부지 및 접도구역 지형도면”을 고시함으로써 국토계획법 제32조에 따른 지형도면고시 절차를 마무리한 것으로 확인된다.

(마) 토지이용계획확인서에 의한 지역·지구 등의 지정여부 및 확인도면 등에 의하면(아래 <표3>의 예시 참조), 고속도로의 도로본선부분은 국토계획법에 의한 OOO「도로법」에 의한 “도로구역”으로 지역·지구 등이 기재되어 있는 반면, 고속도로 휴게소 부지인 쟁점토지는「도로법」에 의한 “도로구역”으로만 기재되어 있는 것으로 나타나며, 확인도면에서는 도로본선 뿐만 아니라 고속도로 휴게소 부지 전체가 “도로구역”에 포함되어 지형도면이 고시되어 있는 것으로 나타난다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다.

(가) 이 건은 고속도로 휴게소 부지인 쟁점토지를 「지방세특례제한법」제84조 제2항의 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지에 해당하는지 여부를 가리는데 있다.

(나) 먼저, 쟁점토지가 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지인 “도로”에 해당하는지의 여부에 대하여 살피건대,

①「도로법」제108조에서 “도로”는 같은 법 제10조에 열거된 도로(고속도로, 일반도로 등) 외에 국토계획법 제2조 제10호에 따른 도로(즉, 「도로법」제2조 제2호를 준용한 고속도로 휴게시설 등 도로의 부속물)를 준용하도록 규정하고 있으므로 고속도로 휴게소 부지인 쟁점토지는 「도로법」에 의한 “도로”이자 국토계획법에 따른 “도로”에 해당하는 점, ② 「도로법」제2조 및 같은 법 시행령 제2조·제3조에서는 “도로”란 차도, 보도, 자전거도로, 측도, 터널, 교량, 육교 등의 시설과 도로의 이용증진을 위하여 설치한 주유소, 충전소, 교통·관광안내소, 졸음쉼터 및 대기소, 휴게시설 등 도로의 부속시설을 포함하도록 규정하고 있으므로 고속도로의 휴게소 부속토지인 쟁점토지는 도로의 부속물로서「도로법」에 의한 “도로”에 해당하는 점 ③「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」제58조(지목의 구분) 제14호 다목에서 고속도로의 휴게소 부지는 지적공부에 토지의 종류(지목)를 “도로”로 등록하도록 규정하고 있는 점, ④「도로법」에 따른 “도로”는 실제 도로로 사용되는 부분뿐만 아니라 옹벽, 지하도, 주유소, 방음시설 등과 같이 도로의 기능을 원활히 수행하기 위한 시설물이나 주변지역을 포함하는 넓은 개념이라 하겠고, “도로구역”이란 도로를 구성하는 일단의 토지를 말하므로 도로의 근간을 이루는 토지나 구역을 나타내는 개념이라 할 것이므로 「도로법」에 따른 도로의 경계는 도로구역으로 결정ㆍ고시된 구역의 경계를 의미하는 점 등에 비추어 쟁점토지는 국토계획법에 의한 공공시설을 위한 토지인 “도로”에 해당하는 것으로 판단된다.

(다) 다음으로, 쟁점토지가 국토계획법 제30조에 의한 도시관리계획의 결정이 이루어진 토지에 해당하는지 여부 및 도시관리계획을 결정함에 있어 관계 행정기관의 장과 협의를 한 것으로 볼 수 있는지 여부에 대하여 살펴본다.

1)「도로법」제29조 제1항 및 제2항에서 도로관리청이「도로법」제25조에 따라 “도로구역”으로 결정하거나 변경하면, 국토계획법 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정(「도로법」제10조에 따른 고속국도 등)에 관하여 인·허가를 받은 것으로 의제하도록 규정하고 있으므로「도로법」에 따라 “도로구역”으로 결정·고시된 쟁점토지는 국토계획법 제30조에 따라 도시관리계획의 결정이 이루어진 토지에 해당한다(조심 2011지453, 2011.8.25., 같은 뜻임)할 것이며,「도로법」에 의한 “도로”는「도로법」에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 “도로구역”의 결정·고시를 한 때에는「도로법」의 적용을 받는 “도로”가 되는 것(로서 「도로법」제25조에 따라 결정된 구역을 말하는 것이므로「도로법」에 따라 “도로구역”으로 결정·고시되어 “도로”로 이용되고 있는 쟁점토지는「국토계획법」에 따라 도시관리계획이 결정된 토지에 해당한다 할 것이다.

2) 한편, 「도로법」제29조 제2항에서 도로관리청은「도로법」에 따라 도로구역을 결정하는 경우 미리 관계 행정기관의 장과 협의하도록 하면서, 협의를 요청받은 관계 행정기관의 장은 요청받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하고, 그 기간 이내에 관계 행정기관의 장이 의견을 제출하지 아니하면 의견이 없는 것으로 본다고 규정하고 있는바, 도로관리청이 도로구역을 결정·고시함에 있어 관계 행정기관과의 협의절차는 외부에 공시되지 않는 행정기관 내부절차에 불과한 것으로서 쟁점토지가 도로구역으로 이미 결정·고시되었다는 사실에 비추어 쟁점토지는 “도로구역” 결정·고시 당시 이미 관계행정기관과 협의가 이루어졌거나 행정기관이 의견을 제출하지 아니한 경우로 보는 것이 타당한 것으로 판단된다.

(다) 마지막으로, 쟁점토지가 국토계획법 제32조에 따라 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 되었는지 여부에 대하여 살피건대,

국토계획법 제32조에서 같은 법 제30조에 따른 도시·군관리계획 결정이 고시되면 지적이 표시된 지형도에 도시·군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을「토지이용규제 기본법」(2005.12.7. 법률 제7715호로 제정된 것) 제8조에 따라 작성하도록 규정하고 있고,「토지이용규제 기본법」부칙 제4조 제2항에서는「토지이용규제 기본법」공포(2005.12.7.) 전에 이미 지정된 지역·지구등 중 국토계획법 제32조에 따른 지형도면 등을 고시하지 아니한 지역·지구등은 제8조 제2항을 준용하여 2008년 12월 31일까지 지형도면등을 고시하도록 규정하고 있는바,

국토해양부장관이 2008.12.12. 쟁점토지를 포함한 고속국도의 도로부지 및 접도구역에 대하여 지형도면을 고시한 사실이 있으므로 처분청이 쟁점토지를 국토계획법 제32조에 따라 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 되지 아니한 것으로 본 처분은 잘못으로 판단된다.

(라) 따라서, 쟁점토지는 국토계획법에 따른 공공시설을 위한 토지(“도로”)로서 국토계획법에 따라 “도로구역”으로 도시관리계획 결정 및 지형도면이 고시된 토지에 해당하는 이상 「지방세특례제한법」제84조 제2항에 따라 재산세를 경감(100분의 50)하는 것이 타당한 것으로 판단된다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 「지방세기본법」제123조 제4항과 「국세기본법」제81조 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.