｢지방세법｣ 제106조 제3항 및 실질과세 원칙에 따라 재산세는 공부상 등재현황과 관계없이 과세기준일 현재의 사실상 현황에 따라 부과하여야 한다. 쟁점㉮토지는 농지전용 허가 및 성토 등으로 사실상 야영장으로 조성되어 농지 현황이 확인되지 않으므로 종합·별도합산과세대상으로 구분한 처분은 적법하다. 쟁점㉯토지 또한 법령에 따른 용도지역별 적용배율을 적용하여 산출근거를 갖추었으므로 적법하다. 처분청이 현지조사를 통해 확인한 사실상의 현황을 바탕으로 세액을 산출한 과정에 잘못이 없으므로 이 사건 부과처분은 불합리한 행정처분에 해당하지 않는다.

심사청구를 기각한다.

1. 원 처분의 요지

 

 

청구인은 2023. 6. 1.(2023년 귀속 재산세 과세기준일, 이하 “과세기준일”이라 한다) 현재 경상남도 창원시 ㊁ 소재(19,258㎡, 이하 “쟁점㉮토지”라 한다), ㊂소재(2,548㎡, 이하 “쟁점㉯토지”라 한다), ㊃ 소재(158㎡, 이하 “쟁점㉰토지”라 한다) 등 총 18필지 토지(50,853.5㎡, 이하 “이 사건 토지”라 한다)를 소유하고 있었고,처분청은 2023. 6. 8. 과세기준일 현재 이 사건 토지 중 일부에 대한 사용현황을 조사하여 [표]와 같이 공부상 등재현황^'1)과 사실상 현황이 다른 내역을 확인한 후 사실상 현황에 따라 과세대상^'2)을 다시 구분하여 같은 해 9. 13. 재산세 등 12,576,380원^'3)을 부과·고지(이하 “이 사건 부과처분”이라 한다)하였다.

 

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주1) 전, 과수원은 분리과세, 도로는 비과세로 등재되어 있음

주2) 분리과세대상(국가의 보호ㆍ지원이 필요한 전ㆍ답ㆍ과수원 등), 별도합산과세대상(대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지 등), 종합합산과세대상(별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를제외한 토지)

주3) 처분청은 2023. 9. 13. 청구인에게 재산세 10,654,890원, 지방교육세 1,921,490원 계 12,576,380원을 부과 고지하였다가 같은 해 11. 30. 청구인의 이의제기를 받아들여 재산세 등 390,570원을 감액하여 최종 12,185,810원 부과함

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2. 심사청구의 취지와 이유

 

 

    가. 청구 취지

 

이 사건의 청구 취지는 이 사건 부과처분을 취소하여 달라는 것이다.

 

 

    나. 청구 이유

 

        1) 쟁점㉮토지는 일시적인 사정으로 휴경을 하게 되었는데 이를 고려하지 않고 잡종지로 보아 종합합산과세대상으로 구분하여 재산세를 부과한 것은 부당하며 농지로 보아 분리과세하여야 한다.

        2) 쟁점㉯토지에 대한 재산세 산출근거가 적법한지 확인이 필요하다.^'4)

 

 

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주4) 청구인은 쟁점㉯토지의 공부상 지목이 과수원으로, 처분청이 일부는 건축물의 부속토지로 별도합산과세하고일부는 잡종지로 종합합산과세하였는데 그 산출근거가 적법한지 여부에 대해 확인이 필요하다고 주장

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        3) 쟁점㉰토지를 별도합산과세대상에서 비과세로 변경한 것이 적법한지 확인이 필요하다.^'5)

        

 

        4) 처분청이 이 사건 부과처분 관련 사실상의 현황을 조사하게 된 경위가 관계 공무원의 지시로 청구인에게 세금폭탄을 받게 할 목적으로 행해진 불합리한 행정처분으로 보이는데 타당한지 검토가 필요하다.

 

 

3. 처분청의 의견

 

 

    가. 쟁점㉮토지 관련 사실관계를 종합해보면 2022년 11월 이전부터 사토가 반입되어 농지로 이용되지 않은 사실이 확인되고, 2023. 6. 8. 현지조사 시에도 사토가 쌓여 있는 상태인 것에는 청구인과 이견이 없으므로 이 사건 부과처분은 정당하다.

 

 

    나. 쟁점㉯토지의 경우 처분청이 2023. 6. 8. 현지조사를 실시하여 공부상 등재현황과 사실상 현황이 달라 구 ｢지방세법 시행령｣(2023. 6. 7. 대통령령 제33518호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제101조 제1항 및 제2항에 따라 용도지역별 적용배율(녹지지역 7배)^'6)을 적용하여 별도·종합합산과세대상으로 구분하였다가, 이후 같은 해 11. 30. 청구인의 이의신청을 수용하여 불법 성토 복구공사 편입용지 조서에 표기된 660㎡의 면적 외에 감나무가 식재되어 있는 1,144.35㎡는 과수원으로 인정하여 분리과세대상으로 변경하였다.

 

 

    다. 쟁점㉰토지는 현지조사 시 건축물인 일반음식점과 인접하여 차량이 주차되어 있어 해당 건축물의 부속토지로 보아 별도합산 과세하였으나, 2023. 11. 30. 처분청이 청구인의 이의를 수용하여 일반보행자들이 통행할 수 있는 도로로 보아 재산세 비과세 처분한 것으로 납세자에게 불이익이 있다고 보기 어렵다.

 

 

    라. 재산세는 관할 지방자치단체의 장이 세액을 산정하여 보통징수의 방법으로 부과하여야 하는바, ｢지방세기본법｣ 제17조에 따라 과세표준 또는 세액의 계산에 관한 규정은 형식에 관계없이 그 실질 내용에 따라 적용하여야 하므로, 처분청의 재산세 부과를 위한 사실상의 현황을 조사하게 된 경위는 세무공무원으로서 적법한 직무수행에 해당한다.

 

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주5) 공부상 지목이 도로인 쟁점㉰토지에 대하여 처분청이 당초 별도합산 과세하였다가 청구인의 이의제기 후 비과세로 변경하였는데, 해당 과세가 적법한지 여부에 대해 청구함

주6) 창원시 ㊄은 자연녹지지역임

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4. 우리 원의 판단

 

 

    가. 다툼

    

이 사건의 다툼은 ① 쟁점㉮토지를 잡종지 및 대지로 보아 종합·별도합산과세대상으로 구분하여 재산세를 부과한 것이 적법한지 여부, ② 쟁점㉯토지에 대한 재산세 산출근거가 적법한지 여부, ③ 쟁점㉰토지를 별도합산과세대상에서 비과세로 변경한 것이 적법한지 여부, ④ 처분청의 쟁점㉮토지, 쟁점㉯토지, 쟁점㉰토지에 대한 현황조사 경위를 볼 때 이 사건 부과처분이 불합리한 행정처분에 해당하는지 여부이다.

 

 

    나. 인정사실

 

이 사건 관련 기록 등을 검토해 보면 다음과 같은 사실이 인정된다.

 

 

        1) 청구인은 과세기준일 현재 쟁점㉮토지, 쟁점㉯토지, 쟁점㉰토지 등 이 사건 토지를 소유하고 있었다.

 

 

        2) 청구인은 처분청으로부터 2022. 2. 17. 쟁점㉮토지와 -번지에 야영장 조성 허가^'7)(쟁점㉮토지 중 농지전용허가 면적 6,101㎡ 포함)를 받았다.

 

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주7) 대지면적 9,142㎡, 건축규모 270.88㎡(5동), 캠핑면 21면

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        3) 청구인은 2022년 4월부터 2023. 3. 16. 사이에 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣을 위반하여 관할관청의 허가를 넘어서 영리를 목적으로 [사진 1]과 같이 쟁점㉮토지 등 6필지 면적 합계 18,445㎡에서 굴삭기를 이용하여 토지를 절토·성토하는 등 형질변경을 하였고, ｢농지법｣을 위반하여 관할관청의 허가를 넘어서 쟁점㉮토지 내 12,505㎡, 쟁점㉯토지 내 660㎡, 총 2필지 면적 합계 13,165㎡에서 농지전용을 하였다.^'8)

 

 

 

 

        4) 처분청()은 2023. 5. 17. 관계부서인 세무과 등에 쟁점㉮토지 일원에 불법 성토 사면에 대한 원상복구 공사가 진행 중이라는 내용의 “- 야영장 인근 불법 성토 현장 접근 금지 요청”(-9209) 공문을 아래 [사진 2]을 첨부하여 발송하였다.

 

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주8) 창원지방법원은 2025. 6. 13. 청구인의 농지법위반 등에 대해 징역 1년 2개월에 집행유예 3년 및 벌금 200만원을 선고(2023고단994 판결)

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        5) 이에 처분청()은 2023. 6. 8. 현지출장을 통해 이 사건 토지의 사용현황을 조사하여 쟁점㉮토지 등이 과세기준일 현재 공부상 등재현황과 사실상 현황이 다른 내역을 확인하고 같은 해 9. 13. ｢지방세법｣ 제106조 및 구 ｢지방세법 시행령｣ 제101조와 제102조에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 다시 구분하여 이 사건 부과처분을 하였다.

 

 

        6) 처분청은 2023. 6. 8. 현지출장 시 청구인 소유의 ㊄ 소재 건축물(바닥면적 119.41㎡)은 휴게음식점으로, 그 소재지와 더불어 인접 토지인 쟁점㉯토지와 ㊅을 부속토지로 사용하고 있음을 확인한 후, 구 ｢지방세법 시행령｣ 제101조 제1항 및 제2항에 따라 녹지지역 7배(용도지역별 적용배율)를 적용하여 그 부속토지 면적을 산정하고 쟁점㉯토지 중 305.87㎡를 그 부속토지에 포함하였다.

 

 

        7) 쟁점㉮토지의 경우 [사진 3]과 같이 2022. 4. 10. 자 항공사진에서는 농지로 이용되고 있는 현황이 확인되었으나, 2023. 2. 28. 및 2024. 5. 4. 자 항공사진에 서는 야영지로 조성되고 있는 것으로 보이고 농지로 이용되는 현황이 확인되지 않았다.

 

 

        8) 청구인은 2023. 11. 30. 이 사건 부과처분과 관련해서 처분청을 직접 방문하여 쟁점㉯토지 내 불법 성토 복구공사 편입용지 조서에 표기된 660㎡를 제외한 면적인 1,144.35㎡는 감나무가 식재되어 있는 실제 과수원이므로 종합합산과세대상에서 분리과세대상으로 변경하고, 지목이 도로인 쟁점㉰토지는 일반보행자들이 통행할 수 있는 도로로 158㎡를 비과세로 변경해달라고 이의를 제기하였고, 처분청은 같은 날 청구인의 이의를 수용하여 과세대상의 구분을 변경하는 등 조치를 하고 재산세 등 390,570원을 감액처분하였다.

 

 

    다. 관계 법령 등 이 사건과 관계되는 법령은 ｢지방세법｣ 제106조 등 [별지] 기재와 같다.

 

 

    라. 판단

 

｢지방세법｣ 제106조 제1항에 따르면 토지에 대한 재산세 과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 전ㆍ답ㆍ과수원 등은 분리과세대상으로, 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지 등은 별도합산과세대상으로, 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지를 종합합산과세대상으로 구분한다고 되어 있다.

 

 

        1) 쟁점㉮토지를 잡종지 또는 대지로 보아 종합·별도합산과세대상으로 구분하여 재산세를 부과한 것이 적법한지 여부 위 관계 법령 및 인정사실 등에 비추어 쟁점㉮토지를 잡종지 등으로 보아 종합·별도합산과세대상으로 구분하여 재산세를 부과한 것이 적법한지 여부를 살펴보면 ① 청구인은 쟁점㉮토지 내 6,101㎡를 야영장으로 조성하기 위해 2022.2. 16. 처분청으로부터 농지전용 허가를 받았고 2022년 4월부터 2023. 3. 16. 사이에 추가로 쟁점㉮토지 내 12,505㎡를 불법 성토하여 쟁점㉮토지 전체 면적(19,258㎡)의 96.6%에 이르는 면적(18,606㎡)이 농지로 사용되지 않은 점, ②처분청이 2023. 6. 8. 현지출장으로 쟁점㉮토지의 사용현황을 조사한 결과 공부상등재현황인 ‘전’과 사실상 다른 현황으로 사용되고 있는 사실을 확인한 점, ③쟁점㉮토지의 현장사진과 항공사진에 따르면 과세기준일 현재 쟁점㉮토지에 야영장이 조성되고 있었던 것으로 보이고 ‘전’으로 이용되는 현황이 확인되지 않는 점 등을 종합적으로 고려할 때 쟁점㉮토지가 과세기준일 현재 분리과세대상인 농지로 사용되지 않았으므로 잡종지 등으로 보아 종합·별도합산과세대상으로 구분하여 재산세를 부과한 것이 적법하다고 할 것이다.

 

 

        2) 쟁점㉯토지에 대한 재산세 산출근거가 적법한지 여부

 

｢지방세법｣ 제106조 제1항 및 구 ｢지방세법 시행령｣ 제101조 제1항 및 제2항에 따르면 건축물의 부속토지는 별도합산과세대상이고, 건축물의 부속토지 면적은 녹지지역의 경우 건축물의 바닥면적에 용도지역별 적용배율인 7배를 곱하여 산정하도록 되어 있다.

위 관계 법령 및 인정사실 등에 비추어 쟁점㉯토지에 대한 재산세 산출근거가 적법한지 여부를 살펴보면 ① 이 사건 휴게음식점의 부속토지 면적은 구 ｢지방세법 시행령｣ 제101조 제1항 및 제2항에 따라 위 건축물 바닥면적에 해당 건축물의 소재지인 ㊄의 용도지역인 자연녹지지역 적용배율 7배를 적용하여 산출한 점, ② 이에 따르면 위 건축물의 부속토지는 건축물 소재지인 ㊄(면적: 330㎡)과 더불어 인접토지인 ㊅(면적: 330㎡) 및 쟁점㉯토지 일부(면적: 305.87㎡)로 구성되고 별도합산과세대상으로 구분되는 점, ③ 처분청은 2023. 11. 30. 청구인의 이의 제기에 따라 쟁점㉯토지 중 감나무가 식재된 1,144.35㎡을 과수원으로 보아 종합합산과세대상에서 분리과세대상으로 변경한 점 등을 고려하면 쟁점㉯토지에 대한 재산세 산출근거는 적법하다고 할 것이다.

 

 

        3) 처분청의 쟁점㉮토지, 쟁점㉯토지, 쟁점㉰토지에 대한 현황 조사 경위를 볼 때 이 사건 부과처분이 불합리한 행정처분에 해당하는지 여부 ｢지방세법｣ 제106조 제3항에 따르면 공부상 등재현황과 사실상 현황이 다른 경우에는 사실상의 현황에 따라 재산세를 부과하도록 되어 있다. 그리고 ｢지방세기본법｣ 제17조에 따르면 과세표준 또는 세액의 계산에 관한 규정은 소득ㆍ수익ㆍ재산ㆍ행위 또는 거래의 명칭이나 형식에 관계없이 그 실질내용에 따라 적용한다고 되어 있다.

 

위 관계 법령 및 인정사실 등에 비추어 처분청의 쟁점㉮토지, 쟁점㉯토지, 쟁점㉰토지에 대한 현황조사 경위를 볼 때 이 사건 부과처분이 불합리한 행정처분에 해당하는지 여부를 살펴보면, ① 처분청 세무과는 2023. 5. 17. 관계부서인 처분청 건축허가과로부터 쟁점㉮토지 일원에 불법 성토 사면에 대한 원상복구 공사가 진행중이라는 내용의 공문을 받게 되어 위 토지가 야영지 조성으로 공부상 등재현황과 사실상 현황이 다른 정황을 확인한 점, ② 처분청은 2023. 6. 8. 현지출장으로 이 사건 토지의 사용현황을 조사하여 쟁점㉮토지 등이 공부상 등재현황과 사실상 현황이 다른 내역을 조사한 것을 바탕으로 이 사건 부과처분을 한 점, ③ ｢지방세법｣ 제106조 제3항에 따라 공부상 현황과 사실상 현황이 다른 경우에는 사실상의 현황에 따라 재산세를 과세하는 것이 타당한 점 등을 고려하면 처분청의 쟁점㉮토지 등에 대한 현황 조사가 잘못 되었다거나 이를 근거로 한 이 사건 부과처분이 불합리하다고 보기 어렵다고 할 것이다. 한편, 청구인은 처분청이 쟁점㉰토지를 재산세 비과세 대상으로 판단한 것이 적법한지 여부를 확인할 필요가 있다고 주장하나 ｢감사원심사규칙｣ 제12조 제2항에 따르면 감사원은 심사청구의 대상인 처분 기타 행위보다 청구인에게 불이익한 결정은 하지 못한다고 되어 있으므로 쟁점㉰토지를 당초 별도합산과세대상으로 구분하였다가 비과세 대상으로 변경한 것이 적법한지 여부를 확인할 실익이 없다고 할 것이다.

 

 

5. 결론

 

그렇다면 이 사건 심사청구는 이유 없다고 인정되므로 ｢감사원법｣ 제46조 제2항에 따라 주문과 같이 결정한다.

 

 

 

[별지]

 

관계 법령

 

□ ｢지방세법｣

 

○ 제106조(정의) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지

중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지

2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지

중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

가. 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지나.~다. 생략

3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

가. 공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지

나.~아. 생략

② (생략)

③ 재산세의 과세대상 물건이 토지대장, 건축물대장 등 공부상 등재되지 아니하였거나 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상의 현황에 따라 재산세를 부과한다. 다만, 재산세의 과세대상 물건을 공부상 등재현황과 달리 이용함으로써 재산세 부담이 낮아지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 공부상 등재현황에 따라 재산세를 부과한다.

 

○ 제111조(세율) ① 재산세는 제110조의 과세표준에 다음 각 호의 표준세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액으로 한다.

1. 토지

가. 종합합산과세대상

나. 별도합산과세대상

다. 분리과세대상

1) 제106조제1항제3호가목에 해당하는 전ㆍ답ㆍ과수원ㆍ목장용지 및 같은

호 나목에 해당하는 임야: 과세표준의 1천분의 0.7

 

□ 구 ｢지방세법 시행령｣(2023. 6. 7. 대통령령 제33518호로 개정되기 전의 것)

 

○ 제101조(별도합산과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제2호 가목에서 “공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 「건축법」 등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용 중인 건축물의 부속토지는 제외한다.

1. 생략

2. 건축물(제1호에 따른 공장용 건축물은 제외한다)의 부속토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지

가.~나. 생략

② 제1항에 적용할 용도지역별 적용배율은 다음과 같다.

(이하 생략)

 

○ 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제3호 가목에서

“대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 것을 말한다.

1. 생략

2. 전ㆍ답ㆍ과수원

가. 전ㆍ답ㆍ과수원(이하 이 조에서 “농지”라 한다)으로서 과세기준일 현재 실제 영농에 사용되고 있는 개인이 소유하는 농지. 다만, 특별시ㆍ광역시(군 지역은 제외한다)ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 및 시지역(읍ㆍ면 지역은 제외한다)의 도시지역의 농지는 개발제한구역과 녹지지역(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조 제1호에 따른 도시지역 중 같은 법 제36조 제1항제1호 각 목의 구분에 따른 세부 용도지역이 지정되지 않은 지역을 포함한다.

이하 이 항에서 같다)에 있는 것으로 한정한다.

(이하 생략)

 

□ ｢지방세기본법｣

○ 제17조(실질과세) ① 과세의 대상이 되는 소득ㆍ수익ㆍ재산ㆍ행위 또는 거래가 서류상 귀속되는 자는 명의(名義)만 있을 뿐 사실상 귀속되는 자가 따로 있을 때에는 사실상 귀속되는 자를 납세의무자로 하여 이 법 또는 지방세관계법을 적용한다.

② 이 법 또는 지방세관계법 중 과세표준 또는 세액의 계산에 관한 규정은 소득ㆍ수익ㆍ재산ㆍ행위 또는 거래의 명칭이나 형식에 관계없이 그 실질내용에 따라 적용한다.