KILF 한국지방세연구원-지방세 법령정보시스템

조심2025지0148(20250501)

쟁점토지의 지목이 변경되지 않았고 택지공사가 준공된 토지가 아니므로, 지목변경 취득세 납세의무가 성립하지 않는다는 청구주장의 당부

답변요지

「지방세법」 제7조 제14항의 개정 취지는 토지를 분양받아 건축물을 신축하는 경우에 지목변경 간주취득세를 부과할 수 있도록 한 것으로 쟁점토지에서 건축물이 완공된 시점을 지목변경 취득세 납세의무 성립시기로 적용하도록 보고 있음

본문

1. 처분개요

가. 청구법인은 한국토지주택공사로부터 행복중심복합도시 사업지구에 있는 세종특별자치시 OOO 대지 OOO(이하 “쟁점토지”라 한다)를 매입한 뒤, 2016.12.16. 쟁점토지 지상에 연면적 OOO의 건축물을 신축하기로 하는 건축허가를 받고, 2017.1.16. 착공을 시작하여 2019.6.17. 사용승인을 받았으며, 2019.7.19. 사용승인일을 취득일로 하여 쟁점토지에 대한 지목변경 취득세 OOO원을 신고·납부하였다.

나. 청구법인은 2024.6.11. 「지방세법」(2019.12.31. 법률 제16855호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제7조 제14항은 종전 토지의 지목이 사실상 변경될 것을 납세의무 성립요건으로 하고 있고, 「지방세법」 제10조 제3항에서 토지의 지목을 사실상 변경한 경우의 과세표준만을 정하고 있으며, 청구법인의 경우 지목변경 사실이 없으므로 취득세 등을 환급해야 한다는 취지로 경정청구를 제기하였으나, 처분청은 쟁점토지에 건축물을 신축하여 해당 건축물의 부지로 사실상 변경되어 그 가액이 증가하였으므로 지목변경 취득세는 정당하다고 하여 2024.7.29. 이를 거부하였다.

다. 청구법인은 이에 불복하여 2024.10.24. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

(1) 관련 법령과 판례 등에 따르면 쟁점토지에 대한 취득세 과세는 다음과 같은 점에서 부당하다.

(가) 「지방세법」 제10조 제3항에서 “토지의 지목을 사실상 변경한 경우”의 과세표준만을 정하고 있을 뿐 토지의 지목이 변경되지는 않았으나, 그 용도가 변경됨으로써 토지의 실질적 가액이 상승한 경우의 과세표준에 대하여는 정하고 있지 아니하다.

(나) 춘천지방법원 강릉지원은 “이 사건 대지가 원고의 이 사건 사업시행 전후 그 지목이 ‘대(岱)’로 동일하므로 구「지방세법」제7조 제14항이 2019.12.31. ‘택지공사가 준공된 토지에 정원 또는 부속시설물 등을 조성·설치하는 경우에는 그 정원 또는 부속시설물등은 토지에 포함되는 것으로서 토지의 지목을 사실상 변경하는 것으로 보아 토지의 소유자가 취득한 것으로 본다’로 개정된 점을 들어 구 「지방세법」 제7조 제14항은 사실상 지목이 변경됨을 납세의무 성립요건으로 하고 있고, 이후 해당 문구를 변경한 점 등으로 볼 때 변경 전 법령에 따라 간주취득세를 과세하는 것은 조세법률주의에서 파생하는 엄격해석의 원칙에 반하고, 취득세 납세의무가 성립하지 아니함은 명백하다. 가사 피고의 주장과 같이 사업시행 전후로 지목이 변경되지는 않았으나, 그 용도가 건축물 등의 부지 등으로 변경됨으로써 토지의 가액이 상승한 경우 구「지방세법」 제7조 제14항에 따른 납세의무가 성립한다고 보더라도 「지방세법」은 제10조 제3항에서 ‘토지의 지목을 사실상 변경한 경우’의 과세표준만을 정하고 있을 뿐, 토지의 지목이 변경되지는 않았으나 그 용도가 변경됨으로써 토지의 실질적 가액이 상승한 경우의 과세표준에 대해서는 정하고 있지 않는바, 이 사건 처분은 「지방세법」 제10조 제3항을 과세표준으로 한 점에서도 조세법률주의에 반한다”고 판시하였고, 해당 판결은 대법원에서 심리불속행으로 확정되었다[춘천지방법원(강릉) 2020.9.10. 선고 2020구합30031 판결, 서울고등법원 2023.10.18. 선고 2020누959 판결, 대법원 2024.2.15. 선고 2023두59636 판결 등].

(다) 헌법은 조세법률주의를 선언하고 있고, 조세법률주의 중 과세요건법정주의는 납세자, 과세물건과 귀속, 과세표준, 세율 등 납세의무를 성립·변경·소멸시키는 조세실체법적 사항과 조세의 부과와 징수 절차에 관한 조세절차법적 사항, 조세환급, 불복, 벌칙 등에 관련된 조세구제와 처벌에 관한 사항은 모두 국회가 제정한 법률에 규정되어야 한다는 원칙이다.

(2) 쟁점토지는 그 지목이 사실상 변경되었다고 보기 어려우므로 이에 대하여 취득세를 부과한 처분은 부당하다.

(가) 쟁점토지는 취득 당시에도 그 지목이 대지였고, 쟁점토지에 건축물을 건축한 시점에도 지목은 대지로서, 그 지목이 변경된 사실이 없고, 단지 나대지 상태의 쟁점토지에 건축물을 건축함으로써 건축물과 건축물에 접속된 정원 및 부속시설의 부지로 그 용도가 변경되었을 뿐이다.

(나) 「지방세법」 제7조 제14항은 종전 토지의 지목이 사실상 변경될 것임을 납세의무의 성립요건으로 하고 있고, 같은 법 제10조 제3항에서도 “토지의 지목을 사실상 변경한 경우”의 과세표준만을 정하고 있을 뿐이므로 청구법인의 경우와 같이 쟁점토지를 취득할 당시와 건축물을 사용승인 받은 시점에서의 지목이 변경되지 아니하고 단지 용도가 변경된 경우는 납세의무가 성립한다고 볼 수 없으며, 「지방세법」 제10조 제3항에서도 청구법인의 경우와 같이 토지의 지목이 사실상 변경되지 않고, 그 용도가 변경되어 토지의 실질적 가액이 상승한 경우의 과세표준에 대해 규정하고 있지 않으므로 처분청의 경정청구 거부처분은 위법하다.

(3) 처분청 의견에 대한 청구법인의 추가 항변은 다음과 같다.

(가) 처분청이 제시한 판례(수원지방법원 2021.12.16. 선고 2020구합70220 판결)는 원고가 공사에 착공하고 분양계획을 체결하는 등 신뢰의 대상이 되는 원인행위를 하였음에도 피고가 취득세 등을 부과하는 것은 신뢰보호원칙에 위반되고, 취득세 등의 납부의 전제가 되는 과세표준, 취득일, 세율에 관한 구체적인 규정이 없으므로 조세법률주의에 위반되며, 이 사건 공사를 통해 아파트의 가액이 증가하였을 뿐 토지의 가액이 증가하였다고 볼 수 없으므로 원고에게 취득세 등을 부과할 수 없다는 취지의 주장에 대한 판결로서, 청구법인의 경우 쟁점토지는 지목이 사실상 변경되지 않았고, 설사 그 용도가 변경된 경우라고 하더라도 그 과세표준을 산출할 근거가 없다는 취지로 이 건 취득세 등의 부과처분이 부당하다고 주장하고 있는 사실을 감안할 때 판례와 다른 사안이므로 이를 원용하기 어렵다고 할 것이다.

(나) 대법원은 지목변경이 없는 토지의 실질적 가액 상승에 대하여 조세법률주의, 엄격해석의 원칙 등을 고려할 때 취득세 부과처분은 조세법률주의에 반한다고 판시하고 있다(대법원 2024.2.15. 선고 2023두59636 판결, 대법원 2024.2.15. 선고 2023두59643 판결).

(다) 「지방세법」 제7조 제14항은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계법령에 따른 택지공사가 준공된 토지를 요건으로 하고 있는 반면, 청구법인이 취득한 쟁점토지는 2030년까지 준공을 목표로 한 행정중심복합도시 건설사업지구내에 있는 2-4 생활권 OOO 토지로서 행정중심복합도시건설사업 공사가 2020.12.31. 부분 준공되어 2021.4.5. 공고된 사실을 볼 때, 청구법인이 쟁점토지에 건축허가를 받아 건축물 사용검사 받은 2019.6.17.에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계법령에 따른 택지공사가 준공되지 아니한 사실을 확인할 수 있다.

따라서 쟁점토지는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계법령에 따른 택지공사가 준공된 토지에 해당되지 않아 「지방세법」 제7조 제14항에 따른 취득세 등의 납세의무가 없다고 할 것이다.

나. 처분청 의견

(1) 「지방세법」제7조 제14항의 입법취지와 관련 판례 등은 다음과 같다.

(가) 「지방세법」제7조 제14항은 “「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조에 따른 대(岱) 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법령에 따른 택지공사가 준공된 토지의 지목을 건축물과 그 건축물에 접속된 정원 및 부속시설물의 부지로 사실상 변경함으로써 그 가액이 증가한 경우에는 취득으로 본다”라고 규정하고 있고, 해당 조항은 2015.12.29. 신설되었는데, 행정자치부가 지방자치단체로 발송한 공문에서 그 입법 취지를 명확히 확인할 수 있다.

해당 내용은 종전에는 대지 이외의 토지(전·잡종지 등)에 신축 공동주택 단지 등을 조성할 경우에는 조경 및 도로포장 공사로 토지의 실질 가액이 상승한 것으로 보아 지목변경 간주취득세를 과세할 수 있었으나, 택지를 분양받아 그 지상에 공동주택 단지를 조성하기 위한 조경 및 도로포장 공사 등을 할 경우에는 「지적법」상 지목변경이 수반되지 않아 지목변경 간주취득세가 미과세되는 것을 보완하기 위하여 제14항을 신설하여 택지 위에 조경 및 도로포장 공사 등을 하는 경우에도 지목변경 간주취득세를 부과할 수 있도록 하고, 기존에 형식상 지목변경을 수반하지 않아 간주취득세를 과세하지 못해 야기되었던 납세자 간의 과세불형평을 개선하고자 한다는 내용을 개정사유로 명시하고 있다.

따라서 「지방세법」 제7조 제14항은 사실상의 지목변경만을 납세의무 성립요건으로 하는 조항이 아니라 오히려 기존에 사실상 지목이 변경됨을 납세의무 성립요건으로 하는 규정을 보완하여 사실상 지목이 변경되지 않더라도 택지 위에 조경 및 도로포장 공사 등을 하는 경우에도 간주취득세를 부과할 수 있도록 개정된 조항이라고 할 것이다.

(나) 법원은 “구「지방세법」제7조 제14항은 단순히 지목변경을 의제하고 취득까지 간주하겠다는 것이 아니라 택지이든 전·잡종지이든 건축물이 없는 토지에 건축물을 신축하면서 비용을 투입하여 조경 및 도로포장 공사등을 할 경우에 건축물의 부지로 사실상 토지의 주된 용도가 변경되고 조경 및 도로포장 시설물 등이 해당 토지에 부합하여 전체 토지의 실질적 효용가치가 높아졌음은 동일함에도 불구하고, 기존 토지가 택지에 해당하면 지목을 사실상 변경한 경우에 해당하지 않아서 비과세되고 기존 토지가 전·잡종지에 해당하면 지목을 사실상 변경한 경우에 해당하여 과세되는 조세불공평을 해소하기 위하여 신설되었다고 이해된다”라고 판시한 바 있다(수원지방법원 2021.12.16. 선고 2020구합70220 판결, 수원고등법원 2023.1.20. 선고 2022누11237 판결, 대법원 2023.5.18. 선고 2023두35982 판결).

(2) 청구법인의 주장은 다음과 같은 점에서 이유없다.

(가) 청구법인은 「지방세법」제7조 제14항이 2019.12.31. “택지공사가 준공된 토지에 정원 또는 부속시설물 등을 조성·설치하는 경우에는 그 정원 또는 부속시설물등은 토지에 포함되는 것으로서 토지의 지목을 사실상 변경하는 것으로 보아 토지의 소유자가 취득한 것으로 본다”로 개정된 점을 들어 사실상 지목이 변경됨을 납세의무 성립요건으로 하고 있고, 이후 변경 전 법령에 따라 간주취득세를 과세하는 것은 조세법률주의에서 파생하는 엄격해석의 원칙에 반한다고 주장하나, 해당 규정이 개정된 것은 기존에 건축물 신축시 토지 지목변경 간주취득세로만 부과하던 것을 공사목적에 따라 세분화하여 지목변경에 수반되는 것은 종전과 동일하게 지목변경 취득세로 2% 세율을 적용하고, 건축물 건축에 수반되는 비용은 건축물 원시취득 비용에 포함하여 원시취득 세율 2.8%를 적용하기 위하여 개정된 것으로, 그 입법취지 등에 비추어 단지 건축물 신축시 조경 및 도로포장 공사 등의 비용을 공사 목적에 따라 토지 지목변경과 건축물 원시취득 비용과 구분하여 과세하기 위한 것이라 할 수 있다.

(나) 청구법인은 「지방세법」에서 쟁점토지의 지목이 사실상 변경되지 않고, 그 용도가 변경되어 토지의 실질가액이 증가한 경우의 과세표준은 정하지 않고 있다고 주장하나, 「지방세법」 제7조 제14항을 취득으로 보는 경우 즉, 택지공사로 준공된 토지의 지목을 건축물과 그 건축물에 접속된 정원 및 부속시설물의 부지로 사실상 변경한 경우에도 토지의 지목을 사실상 변경한 경우에 해당한다고 해석할 수 있으므로 「지방세법」 제10조 제3항의 과세표준은 같은 법 제7조 제14항에 따라 취득세를 부과하는 경우에도 적용된다고 봄이 타당하다.

(다) 또한 청구법인은 쟁점토지에 건축물을 신축함으로써 그 용도가 변경되었을 뿐이므로 「지방세법」제7조 제14항에 따라 지목변경 간주취득세를 부과하는 것은 부당하다고 주장하나, 지목변경 간주취득세의 대상이 되기 위해서는 그 토지의 주된 사용목적 또는 용도에 따라 구분되는 지목이 사실상 변경되었을 뿐만 아니라 그로 인하여 가액이 증가되어야 하므로, ‘공부상의 변경’ 뿐만 아니라 사실상의 변경을 과세대상으로 하고 있다.

그러므로 공부상의 지목변경이 수반되지 않은 경우라 하더라도 취득세 납세의무가 있다고 해석함이 상당하다(대법원 1997.12.12. 선고 97누15807 판결, 행정안전부 부동산세제과-872, 2021.3.26. 유권해석 참조).

(3) 쟁점토지는 「지방세법」제7조 제14항에 따라 택지공사가 준공된 토지의 지목을 건축물과 그 건축물에 접속된 정원 및 부속시설물의 부지로 사실상 변경한 경우에도 비록 공부상 지목변경이 수반되지는 않았지만 토지의 지목변경에 따른 취득에 해당한다고 볼 수 있고, 「지방세법 시행령」제20조 제10항에 따라 쟁점토지 지상의 건축물의 사용승인일인 2019.6.17. 토지의 주된 용도가 변경되어 지목변경으로 인한 간주취득세의 납세의무는 적법하게 성립되었다고 볼 수 있다. 따라서 처분청이 청구법인의 지목변경 간주취득세 경정청구를 거부한 처분은 달리 잘못이 없다고 할 것이다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

쟁점토지의 지목이 변경되지 않았고, 택지공사가 준공된 토지가 아니므로, 지목변경 취득세 납세의무가 성립하지 않는다는 청구주장의 당부

나. 관련 법령 : <별지>

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인 및 처분청이 제출한 심리자료에 따르면, 다음과 같은 사실이 나타난다.

(가) 청구법인은 쟁점토지를 취득한 후 지상에 연면적 OOO 건축물에 대한 건축허가(2016.12.16.)를 받고 2017.1.16. 착공하여 2019.6.17. 사용승인을 받았다.

(나) 청구법인은 2019.7.19. 쟁점토지에 대한 지목변경 취득세 OOO원을 신고·납부 하였으나, 「지방세법」 제7조 제14항은 종전 토지의 지목이 사실상 변경될 것임을 납세의무 성립요건으로 하고 있고, 「지방세법」 제10조 제3항은 토지의 지목을 사실상 변경한 경우의 과세표준만을 정하고 있으며, 쟁점토지와 같이 그 용도가 변경된 경우의 과세표준에 대해서는 정하고 있지 않아 신고·납부한 지목변경 취득세를 환급해야 한다는 취지로 2024.6.11. 처분청에 경정청구를 제기하였다.

(다) 처분청은 「지방세법」 제7조 제14항에 따라 택지공사가 준공된 토지의 지목을 건축물과 그 건축물에 접속된 정원 및 부속시설물의 부지로 사실상 변경함으로써 그 가액이 증가된 경우 취득으로 규정하고 있고, 청구법인은 쟁점토지에 건축물을 준공하여 해당 건축물 부지로 사실상 변경함으로써 그 가액이 증가하였으므로 지목변경 취득세 환급이 불가하다는 내용으로 경정청구에 대하여 2024.7.29. 거부통지하였다.

(라) 2016년 행정자치부에서 발간한 ‘지방세법령 적용요령’에서 「지방세법」 제7조 제14항의 개정 취지 등을 서술한 내용은 다음과 같다.

□ 택지(대지)에 건축물 신축시 간주취득세 과세(법 제7조 제14항)

개정 전

개 정 후

제7조(납세의무자 등)

제7조(납세의무자 등) ⑭ 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조에 따른 대(垈) 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 택지공사가 준공된 토지의 지목을 건축물과 그 건축물에 접속된 정원 및 부속시설물의 부지로 사실상 변경함으로써 그 가액이 증가한 경우에는 취득으로 본다.

<개정내용>

ㅇ(종전) 대지 이외의 토지(전, 잡종지 등)에 신축 공동주택 단지 등을 조성할 경우에는, 그 토지에 조경 및 도로포장 공사 등에 따라 토지의 실질적 가액이 상승한 것으로 보아 지목변경 간주 취득세를 과세

- 택지(대)를 분양받아 그 지상에 공동주택 단지를 조성하기 위한 조경 및 도로포장 공사 등을 할 경우에는, 「지적법」 상 지목변경이 수반되지 않는 것(대→대*)으로 보아 지목변경에 따른 간주취득세 미과세(지방세법 제7조 ④)

* 「지적법」 제58조에서 건축물이 있는 토지 뿐만 아니라 건축물이 없는 택지조성공사가 준공된 토지도 동일하게 “대”로 구분하고 있기 때문

- 택지(대)위에 조경 및 도로포장 공사 등을 하는 경우에는 토지의 실질적 가액이 상승함에도, 형식상 지목변경을 수반하지 않아 간주취득세를 과세하지 못해 납세자간 조세 불형평 발생되어 개선 필요

ㅇ(개선) 택지조성공사가 준공된 토지(택지)를 분양받아 건축물을 신축하는 경우에도 지목변경 간주취득세를 부과할 수 있도록 개선

- 택지 지목변경시 수반되는 조경공사비, 도로공사비 등을 간주 취득세 과세대상에 포함

<적용요령>

ㅇ(적용시기) 이 법 시행 후 납세의무가 성립되는 분부터 적용

ㅇ(적용방법)

- (지목변경 납세의무 성립시기) 토지 상에 주택등 건축물이 완공된 시점을 지목변경 취득세 납세의무 성립시기로 적용

※ 참고판례(대법 2005두12756, 2006.7.13.)

- 토지 위에 주택을 완공함으로 인하여 비로소 사실상 대지로 지목변경이 이루어졌다고 봄이 상당함

- (과표산정 방법) 과표의 산정은 「지방세법」 제10조 제3항 및 같은 법 시행령 제17조 토지의 지목변경에 따른 과표산정 기준에 따라 계산

· 대(택지) → 대(건축물 등 부속토지)로의 지목변경에 따른 사실상의 취득가격이 법인장부등에 의하여 입증되는 경우는 그 사실상의 취득가격을 지목변경 취득세 과표로 적용

(마) 청구법인은 쟁점토지에서의 준공일과 관련하여 다음과 같은 자료를 추가제출하였고, 이에 대하여 처분청은 쟁점토지의 지번(세종특별자치시 OOO)에 대해 매도자인 한국토지주택공사가 청구법인 등 매수자에게 토지사용을 승낙하였다는 이유로 취득원인을 원시지목변경, 취득일을 2016.11.10.로 보아 2016.12.14. 지목변경 취득세 등을 납부했다는 의견이다.

○○○

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살피건대, 청구법인은 「지방세법」 제7조 제14항은 종전 토지의 지목이 사실상 변경될 것을 납세의무 성립요건으로 하고 있고, 같은 법 제10조 제3항에서 토지의 지목을 사실상 변경한 경우의 과세표준만을 정하고 있으므로 취득 당시 지목이 사실상 대지였던 쟁점토지는 지목변경에 따른 취득세 납세의무가 없다고 주장하나, 「지방세법」제7조 제14항에서 토지의 지목을 사실상 변경함으로써 그 가액이 증가한 경우에는 취득으로 본다고 규정하고, 같은 법 제10조 제3항에서 토지의 지목을 사실상 변경한 경우에는 그로 인하여 증가한 가액을 취득세 과세표준으로 한다고 규정하며, 같은 법 시행령 제17조에서 지목변경 전의 공사착공일 현재 시가표준액과 지목변경 이후 시가표준액의 차액을 과세표준으로 하도록 하고, 같은 영 제20조 제10항에서 토지의 지목이 사실상 변경된 날과 공부상 변경된 날 중 빠른 날을 취득시기로 본다고 규정하고 있는바, 「지방세법」상 지목변경 행위에 대하여 별도의 취득세 과세대상으로 규정한 취지가 토지를 취득한 후 일정한 목적에 사용할 목적으로 재화와 용역을 투입하여 지목변경 행위를 하는 경우에 지목변경 후의 경제적 가치가 지목변경 전보다 증가하는 것에 담세력을 부여하고자 한 것으로서, 쟁점토지는 「지방세법」 제7조 제14항에 따라 건축물이 없는 토지에 건축물을 신축하면서 비용을 투입하여 건축물의 부지로 사실상 토지의 주된 용도가 변경되고,조경 및 도로포장 시설물 등이 해당 토지에 부합하여 전체 토지의 실질적 효용가치가 높아진 것에 대하여 간주취득세 납세의무가 성립하는 것으로 보이는 점, 행정안전부에서 발간한 ‘법령적용 요령’에 따르면 「지방세법」 제7조 제14항의 개정 취지는 토지를 분양받아 건축물을 신축하는 경우에 지목변경 간주취득세를 부과할 수 있도록 한 것으로 쟁점토지에서 건축물이 완공된 시점을 지목변경 취득세 납세의무 성립시기로 적용하도록 보고 있는 점 등에 비추어, 처분청이 쟁점토지 상의 건축물 사용승인일을 취득일로 하여 지목변경에 따른 취득세 납세의무가 성립한 것으로 보아 청구법인의 경정청구를 거부한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.

4. 결론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「지방세기본법」 제96조 제7항, 「국세기본법」 제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.

＜별지＞