im-수원지법_2021구합71909_판결서.pdf

1. 처분의 경위

가. 원고는 2016. 10. 4. ○○시 B 지상에 주차장, 자동차관련시설(정비공장, 정비시

설, 검사장) 용도의 지하 1층, 지상 7층 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하

여 사용승인을 받았다.

나. C 주식회사(이하 ‘C’라 한다)는 2016. 10. 18.부터 원고로부터 이 사건 건물 중

지상 1층부터 7층까지를 임차하여 ‘D 서비스센터’라는 상호로 위 건물을 사용하고 있

고, E는 이 사건 건물 중 지하 1층을 임차하여 자동차 정비․수리업에 사용하고 있다.

다. 피고는 2020. 7. 6. 이 사건 건물이 과밀억제권역에서 신설된 ‘공장’에 해당하는

것으로 보아 원고에게 지방세법 제111조 제2항에 따라 5배의 중과세율을 적용하여 별

지1 목록 기재와 같이 재산세 등 합계 93,630,100원의 부과처분을 하였다(이하 ‘이 사

건 처분’이라 한다).

라. 원고는 이에 불복하여 2020. 8. 12. 조세심판청구를 제기하였으나, 조세심판원은

2021. 6. 7. 원고의 청구를 기각하는 결정을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 7호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이

하 같다), 을 제1, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 한국표준산업분류에 따른 자동차수리 및 세차업(분류코드 9521)이 자동차 및 자

 동차부품 판매업체에서 부수적으로 수행하는 활동에 해당할 경우 이는 도매 및 소매업

인 자동차판매업(분류코드 451)으로 분류하여야 하는데, 자동차 판매업자인 C는 이 사

건 건물에서 △△△ 자동차 판매 및 부품 판매활동에 부수하여 자동차 수리활동을 수행

하고 있으므로 자동차판매업을 영위하고 있다고 보아야 한다. 따라서 C가 이 사건 건

물에서 자동차수리업을 영위하는 것을 전제로 한 이 사건 처분 중 정당한 세액을 초과

하는 부분은 과세요건을 충족하지 못하여 위법하다(이하 ‘제1 주장’이라 한다).

2) 지방세법 시행규칙 [별표 2] 제28호는 상위법률인 지방세법 제111조 제2항에서

중과세율 대상을 제조활동이 이루어지는 장소를 의미하는 ‘공장’으로 한정하여 위임하

였음에도 그 위임의 범위를 벗어나 자동차 정비․수리업을 영위하는 장소를 재산세 중

과세 적용대상으로 규정하였는바 이는 조세법률주의와 위임의 한계를 일탈하여 무효이

고, 이를 근거로 한 이 사건 처분 중 정당한 세액을 초과하는 부분은 위법하다(이하

‘제2 주장’이라 한다).

3) 이 사건 건물의 임차인들이 영위하고 있는 자동차 정비․수리업은 산업집적활성

화 및 공장설립에 관한 법률(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제28조에 따른 ‘도시형 공장’

에 해당하여 중과세율 대상이 아니므로, 이 사건 처분 중 정당한 세액을 초과하는 부

분은 위법하다(이하 ‘제3 주장’이라 한다).

4) 이 사건 건물이 ‘공장’에 해당한다고 하더라도, 이 사건 건물 중 주차장으로 사용

되고 있는 부분(전체 면적의 70%)까지도 ‘공장’으로 보아 중과세율을 적용한 것은 위법

하다(이하 ‘제4 주장’이라 한다).

나. 관계 법령

별지2 기재와 같다.

  다. 판단

1) 제1 주장에 관한 판단

갑 제7호증, 을 제5, 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다

음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 건물이 지방세법 제111조 제2항의 중과세 대상이 되는

업종의 공장에 해당하는지 여부는 지방세법 시행규칙 [별표 2]에서 정하고 있는 업종

의 의미와 범위에 따라 정해지는 것이지, 그 건물을 사용하는 자의 자격에 따라 정해

지는 것이 아니므로, 원고가 자동차 판매업자에 해당한다고 하더라도 이 사건 건물에

서 영위하고 있는 업종이 곧바로 자동차판매업에 해당한다고 볼 수는 없는 점, ② C는

이 사건 건물에서 자동차관리법령에 따른 ‘자동차종합정비업’ 등록을 하고 ‘D 서비스센

터’라는 상호로 영업을 하고 있는 점 등에 비추어 보면, C가 이 사건 건물에서 영위하

는 업종은 자동차수리업이라고 봄이 타당하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 제2 주장에 관한 판단

가) 특정 사안과 관련하여 법률에서 하위 법령에 위임을 한 경우에 모법의 위임범

위를 확정하거나 하위 법령이 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때에는,

하위 법령이 규정한 내용이 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 본질적

사항으로서 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역인지와 함께, 당해 법률 규정의 입법

목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여야 하

고, 위임 규정 자체에서 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한

계를 분명히 하고 있는데도 문언적 의미의 한계를 벗어났는지 여부나 하위 법령의 내

용이 모법 자체로부터 위임된 내용의 대강을 예측할 수 있는 범위 내에 속한 것인지,

수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 범위를 확장하거나 축소하여서 위임

내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 평가할 수 있는지 등을 구

체적으로 따져 보아야 한다(대법원 2015. 8. 20. 선고 2012두23808 전원합의체 판결

참조).

구체적인 위임의 범위는 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것

이어서 일률적 기준을 정할 수는 없지만, 적어도 위임명령에 규정될 내용과 범위의 기

본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 해당 법률이나 상위법령으로부터 위임

명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다. 이 경우 예측가능성의 유무는

위임조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 위임조항이 속한 법률의 전반적인 체

계, 취지와 목적, 위임조항의 규정형식과 내용, 관련 법규를 유기적·체계적으로 종합하

여 판단하여야 하며, 나아가 규제 대상의 성질에 따라 구체적․개별적으로 검토할 필

요가 있다(대법원 2017. 1. 12. 선고 2016두35199 판결, 대법원 2020. 2. 27. 선고

2017두37215 판결 참조).

한편, 국가의 법체계는 그 자체로 통일체를 이루고 있으므로 상․하규범 사이의

충돌은 최대한 배제하여야 하고, 또한 규범이 무효라고 선언될 경우에 생길 수 있는

법적 혼란과 불안정 및 새로운 규범이 제정될 때까지의 법적 공백 등으로 인한 폐해를

피하여야 할 필요성에 비추어 보면, 하위법령의 규정이 상위법령의 규정에 저촉되는지

여부가 명백하지 않은 경우에, 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으

로 살펴 하위법령의 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해석하는 것이 가능한 경우라

면, 하위법령이 상위법령에 위반된다는 이유로 쉽게 무효를 선언할 것은 아니다(대법원

2019. 7. 10. 선고 2016두61051 판결 등 참조).

나) 위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거 및 변론 전체

 의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분의

근거가 된 지방세법 시행규칙 [별표 2] 제28호에서 정한 ‘자동차 정비․수리업’을 영위

하는 장소는 상위법률인 지방세법 제111조 제2항에서 정한 ‘공장’에 포함된다고 봄이

타당하고, 상위법령에서 위임받은 범위를 넘어 과세대상을 확대하였다고 볼 수 없다.

① 지방세법 제111조 제2항은 수도권정비계획법 제6조에 따른 과밀억제권역에서

행정안전부령으로 정하는 공장을 신설ㆍ증설한 경우 그 건축물에 대한 재산세의 세율

을 최초의 과세기준일부터 5년간 일반세율의 5배를 적용하도록 규정하고 있고, 위 규

정의 위임에 따른 지방세법 시행규칙 제56조, 제7조는 공장의 범위를 ‘[별표 2]에 규정

된 업종의 공장으로서 생산설비를 갖춘 건축물의 연면적이 500㎡ 이상인 것’으로 규정

하고 있는바, 이는 인구와 경제력의 대도시 집중을 억제함으로써 대도시 주민의 생활

환경을 보존․개선하고 지역간의 균형발전 내지는 지역경제를 활성화하려는 데 그 입

법취지가 있다. 한편 산업집적법은 산업의 집적을 활성화하고 공장의 원활한 설립을

지원하며 산업입지 및 산업단지를 체계적으로 관리하는 것을 목적으로 하는바, 입법취

지와 적용대상을 달리하는 산업집적법상 공장의 정의가 지방세법상 공장에 그대로 적

용된다고 볼 수 없다.

② 지방세법, 지방세법 시행령, 지방세법 시행규칙의 각 관계 및 법령 입법체계를

살펴보면, 지방세법 제106조 제1항은 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대

상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하면서 별도합산과세대상으로 ‘공장용

건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지’를 규정하고 있고, 지방

세법 시행령 제101조, 제102조에서 별도합산과세대상 토지 및 분리과세대상 토지의 범

위를 정하면서 제103조 제2항에서 ‘제101조 및 제102조에 따른 공장용 건축물의 범위

에 관한 사항은 행정안전부령으로 정한다’고 규정하고 있으며, 위 위임에 따른 지방세

법 시행규칙 제52조는 ‘공장용 건축물’의 범위에 관하여 ‘영업을 목적으로 물품의 제조

ㆍ가공ㆍ수선이나 인쇄 등의 목적에 사용할 수 있도록 생산설비를 갖춘 제조시설용 건

축물’이라고 규정하고 있다.

한편 지방세법 제111조 제1항 제2호 나목은 주거지역 등에서의 대통령령으로 정

하는 공장용 건축물에 대하여 ‘그 밖의 건축물’의 2배의 중과세율을 규정하고 있고, 지

방세법 시행령 제110조는 ‘대통령령으로 정하는 공장용 건축물이란 제조ㆍ가공ㆍ수선

이나 인쇄 등의 목적에 사용하도록 생산설비를 갖춘 것으로서 행정안전부령으로 정하

는 공장용 건축물’이라고 규정하고 있으며, 지방세법 시행규칙 제55조에서 ‘공장용 건

축물’의 범위에 관하여 ‘[별표 2]에 규정된 업종의 공장으로서 생산설비를 갖춘 건축물

의 연면적이 500㎡ 이상인 것’이라고 규정하고 있다.

위와 같이 재산세 과세대상 토지에 관한 규정과 재산세 중과세 대상 건축물에 관

한 규정에서 ‘공장용 건축물’의 범위를 시행규칙에 위임하면서도 이를 별도의 조항으로

규정한 점, 재산세 중과세 대상 건축물에 관하여는 재산세 과세대상 토지에 관한 규정

과 달리 ‘제조시설용’이라는 점을 명시하지 않고, 그 위임을 받은 [별표 2]에서 자동차

종합 수리업을 하는 건축물이 포함되도록 한 점, 그 밖에 위 규정들의 내용과 형식, 입

법 취지를 종합적으로 고려하면, 재산세 중과세 대상 공장용 건축물에는 ‘수선 등의 목

적에 사용하도록 생산설비를 갖춘 것’을 포함하고자 하는 입법자의 의도가 반영된 것

으로 해석할 수 있고, 이 사건 처분의 근거가 된 지방세법 시행규칙 [별표 2] 제28호가

지방세법의 규율 범위를 벗어났다거나 위임의 한계를 넘어 과세대상을 확대한 것이라

고 볼 수는 없다.

    ③ ‘공장’의 사전적 의미는 ‘원료나 재료를 가공하여 물건을 만들어 내는 설비를

갖춘 곳’이고, ‘수리’는 ‘고장 나거나 허름한 데를 손보아 고침’, ‘정비’는 ‘기계나 설비가

제대로 작동하도록 보살피고 손질함’의 의미로서, 자동차 정비․수리업이 ‘기계설비 등

을 이용하여 자동차의 기능을 정상적으로 만드는 활동’임을 고려할 때 자동차 정비소

내지 자동차 수리소가 공장에 포함된다고 해석하는 것이 용어의 사전적 의미에 크게

어긋난다고 보기도 어려워 과세대상 건축물 소유자에게 지나치게 가혹한 입법이라고

볼 수도 없다.

3) 제3 주장에 관한 판단

가) 지방세법 제111조 제2항, 지방세법 시행규칙 제56조, 제7조는 과밀억제권역에

서 공장을 신설ㆍ증설한 경우 재산세를 중과세하되, 산업집적법 제28조에 따른 도시형

공장은 공장의 범위에서 제외한다고 규정하고 있다.

한편 산업집적법 제2조 제1호는 ‘공장이란 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형

성하는 기계․장치 등 제조시설과 그 부대시설을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업

을 하기 위한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다’고 규정하고 있고, 같은

법 시행령 제2조에 의하면 ‘법 제2조 제1호에 따른 제조업의 범위는 통계법 제22조에

따라 통계청장이 고시하는 표준산업분류에 따른 제조업’으로 하고(제1항), ‘제조업을 하

기 위하여 필요한 제조시설(물품의 가공․조립․수리시설을 포함한다. 이하 같다) 및

시험생산시설, 제조업을 하는 경우 그 제조시설의 관리․지원, 종업원의 복지후생을 위

하여 해당 공장부지 안에 설치하는 부대시설로서 산업통상자원부령으로 정하는 것, 제

조업을 하는 경우 관계 법령에 따라 설치가 의무화된 시설, 제1호부터 제3호까지의 시

설이 설치된 공장부지’가 공장의 범위에 포함된다(제2항).

     나) 원고의 이 부분 주장은 이 사건 건물이 지방세법상 ‘공장’에 해당한다면 산업집

적법상 ‘공장’에도 당연히 해당한다는 것을 전제로 ‘도시형 공장’의 요건을 충족하여 재

산세 중과세 대상에서 제외되어야 한다는 것이다.

그런데 앞서 든 증거, 을 제2호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는

다음과 같은 사정, 즉 ① 산업집적법은 산업의 집적을 활성화하고 공장의 원활한 설립

을 지원하며 산업입지 및 산업단지를 체계적으로 관리하는 것을 목적으로 제정되어,

제조시설 등을 갖추고 한국표준산업분류에 따른 제조업을 하기 위한 사업장을 위 법의

적용대상인 ‘공장’으로 정의하고 있는 점, ② 앞서 본 바와 같이 입법취지와 적용대상

을 달리하는 산업집적법상 공장의 정의가 지방세법상 공장에 그대로 적용된다고 볼 수

없는 점, ③ 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류에서 자동차 종합수리업은 제조업

이 아니라 ‘협회 및 단체, 수리 및 기타 개인서비스업’으로 분류되어 있는 점을 종합하

여 보면, 자동차 정비․수리업을 영위하고 있는 이 사건 건물은 산업집적법에서 정한

‘공장’에 해당하지 않으므로, ‘도시형 공장’의 요건에 관하여 나아가 살필 필요 없이 위

주장을 받아들일 수 없다.

4) 제4 주장에 관한 판단

지방세법 시행규칙 제7조에 의하면, ‘공장’의 연면적에는 ‘해당 공장의 제조시설을

지원하기 위하여 공장 경계 구역 안에 설치되는 부대시설(식당, 휴게실, 목욕실, 세탁

장, 의료실, 옥외 체육시설 및 기숙사 등 종업원의 후생복지증진에 제공되는 시설과 대

피소, 무기고, 탄약고 및 교육시설은 제외한다)의 연면적을 포함한다’고 규정하고 있다.

원고는, 이 사건 건물이 주차장법상 노외주차장이고, 주된 시설인 주차장으로 사용

되는 부분이 전체 건축물의 연면적 중 70% 이상이고 그 외 부수시설이 나머지 30%

이하로 사용이 제한된 주차전용건축물로, 주된 시설인 주차장을 부속 시설인 자동차관

련시설의 부대시설로 볼 수 없다고 주장한다.

살피건대, 을 제3호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 주차장법상 노외주차

장은 ‘도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일반의 이용에 제공

되는 것’인데, 이 사건 건물은 주차장과 정비공장으로 사용되고 있고, 그 중 주차장 부

분은 정비할 예정이거나 정비를 완료한 차량의 대기장소 및 직원들의 주차공간으로 사

용되고 있는 사실이 인정되고, 달리 정비소의 고객이나 직원이 아닌 불특정 다수의 주

차장으로 사용되어 ‘일반의 이용에 제공’되고 있다는 점을 인정할 증거가 없다. 위 인

정사실에다가 자동차 정비소는 수리를 하였거나 할 예정인 자동차를 놓아 둘 장소가

필수적이라는 점을 더하여 보면, 이 사건 건물의 주차장 부분은 자동차 정비소의 부대

시설로서 전체적으로 하나의 용도로 제공되고 있다고 봄이 타당하다(한편 이 사건 건

물의 연면적 중 식당, 휴게실 등 종업원의 후생복지증진에 제공되는 시설에 해당하는

면적은 중과세 대상에서 제외되었다).

따라서 이 사건 건물 중 주차장으로 사용되고 있는 부분은 중과세 대상에 해당하지

아니한다는 원고의 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한

다.