1. 원 처분의 요지

가. 처분청은 청구인이 소유하고 있는 인천광역시 ○군 ○면 ○리 1079-1번지 임야 6,514m2(이하 "이 사건 제1토지"라 한다)와 같은 리 1081번지 잡종지 1,587m2 (○○, 이하 "이 사건 제2토지"라 하고, 제1토지 및 제2토지를 "이 사건 토지"라 한다)에 대하여 2015. 9. 8. 397,872,580원을 과세표준으로 하여 재산세 등 계 2,087,230원 (재산세 1,739,360원, 지방교육세 347,870원)을 부과(이하 "이 사건 부과처분"이라 한다)하였다.

2. 심사청구의 취지와 이유

가. 청구 취지

이 사건의 청구 취지는 이 사건 부과처분을 취소해 달라는 것이다.

나. 청구 이유

이 사건 토지는 사권이 제한된 문화재 및 그 보호구역 내에 있는 임야로서 재산세 감면 대상 토지임에도 불구하고 미지정 문화재라는 사유로 재산세를 종합합산 과세한 것은 「지방세법」상 실질과세 원칙에 위배된 것으로 부당하다.

3. 우리 원의 판단

가. 다툼

이 사건의 다툼은 사권이 제한된 미지정 문화재 지역의 토지에 대하여 「지방 세법」제106조 제1항 제1호의 규정에 따라 종합합산과세대상으로 보아 이 사건 부과처분을 한 것이 적정한지 여부이다.

나. 인정사실

이 사건 관련 기록을 검토해 보면, 다음과 같은 사실이 인정된다.

(1) 이 사건 제1토지 및 제2토지는 매장문화재유존지역으로 관리되고 있는 ○○(국방유적) 부지로서 토지이용계획상 보전관리지역이며, 「군사기지 및 군사 시설 보호법」상 제한보호구역이다.

(2) 청구인은 이 사건 제1토지를 1997. 6. 12. 개인으로부터 취득하였고, 제2토지를 2012. 6. 21. ○○부로부터 취득하였다.

(3) 청구인은 2008년도에 처분청에 이 사건 제1토지에 대해 ○○○○센터 건립 신청을 하였다. 이에 문화재청에서 2008. 5. 16.부터 같은 해 5. 21.까지 문화재지표조사를 실시하여 그 결과를 처분청에 통보하였고, 처분청에서는 문화재 청의 통보내용에 따라 같은 해 7. 8. 청구인에게 사업시행 불가(불허가 사유: ○○의 유적과 경관이 훼손되고 국민의 일반적 접근을 어렵게 하는 등 공공성이 훼손됨) 통보를 하였다.

다. 관계 법령

이 사건과 관계되는 법령은 구 「지방세법」제106조 제1항(2015. 7. 24. 법률 제13427호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제119조 등 [별지] 기재와 같다.

라. 판단

구 「지방세법」제106조 제1항 및 구 「지방세법 시행령」(2015. 6. 1. 대통령령 제26290호로 개정되기 전의 것) 제102조 제2항과 제6항의 규정에 따르면 토지에 대한 재산세 종합합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지로 되 어 있고, 분리과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야로서 「문화재보호법」 제2조 제2항에 따른 지정문화재 및 같은 조 제4항에 따른 보호구역 안의 임야와 「군사기지 및 군사 시설 보호법」에 따른 군사기지 및 군사시설 보호구역 중 제한보호구역의 임야로 되어 있으며, 위 제한보호구역의 임야는 1989. 12. 31. 이전부터 소유하는 것으로 한정한다고 되어 있다.

그리고 구 「지방세특례제한법」(2015. 12. 29. 법률 제13637호로 개정되기 전의 것) 제55조 제2항의 규정에 따르면 「문화재보호법」 제2조 제2항에 따른 문화재 로 지정된 문화재에 대해서는 재산세를 면제하고, 같은 법 제27조에 따라 지정 된 보호구역에 있는 부동산에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감한다고 되어 있다.

한편, 조세의 과세요건이나 비과세요건 또는 감면 요건을 막론하고 조세법률의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석할 수 없다 할 것이다. (대법원 2009.12.24. 선고 2008두15350 판결 참조)

살피건대, 구 「지방세법」제106조는 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상, 분리과세대상으로 구분하면서 별도합산과세대상 과 분리과세대상에 대해 열거주의를 취하고 있고, 종합합산과세대상은 별도합산 과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지로 되어 있는 바, ① 이 사건 토지는 문화재로 지정되었거나 문화재 보호구역으로 지정되어 있는 토지가 아닌 점, ② 이 사건 토지 중 제2토지는 구 「지방세법」제106조에 따른 재산세 분리과세대상 및 별도합산과세대상 토지에 해당되지 아니하며, 제1토지는 「군사 기지 및 군사시설 보호법」에 의한 제한보호구역 내에 있는 임야에는 해당되나 1997. 6. 12. 취득하여 1989. 12. 31. 이 전부터 소유한 토지에 해당되지 아니 하므로 처분청이 이 사건 토지를 종합합산과세대상 토지로 보아 이 사건 부과처분을 한 것이 부당하다고 할 수 없다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 부과처분에 잘못이 없다고 인정되므로 「감사원법」 제46조 제2항의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.

[관계 법령 ]

□ 『지방세법』(2015. 7. 24. 법률 제13427호로 개정되기 전의 것)

○ 제106조(과세대상의 구분 둥) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세 대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.

가. 이 법 또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지

나. 이 법 또는 다른 법령에 따라 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지. 다만, 제1호가목 및 나목에 따른 토지는 별도합산과세대상으로 보지 아니한다.

가. 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지

나. 차고용 토지, 보세창고용 토지, 시험·연구·검사용 토지, 물류단지시설용 토지 등 공지 상태(空地狀態)나 해당 토지의 이용에 필요한 시설 등을 설치하여 업무 또는 경제 활동에 활용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

가. 공장용지·진답·과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지

나. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중 소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야

다. 제13조제5항에 따른 골프장(같은 항 각 호 외의 부분 후단은 적용하지 아니한다)용 토지와 같은 항에 따른 고급오락장용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

라.「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제2조제1호에 따른 공장의 부속토지로서 개발제한구역의 지정이 있기 이전에 그 부지취득이 완료된 곳으로서 대통령령으로 정하는 토지

마. 가목부터 라목까지의 토지와 유사한 토지 중 분리과세하여야 할 타당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지

② 주거용과 주거 외의 용도를 겸하는 건물에서 주택의 범위를 구분하는 방법, 주택 부속토지의 범위 산정은 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다.

1. 1동(棟)의 건물이 주거와 주거 외의 용도로 사용되고 있는 경우에는 주거용으로 사용되는 부분만을 주택으로 본다. 이 경우 건물의 부속토지는 주거와 주거 외의 용도로 사용되는 건물의 면적비율에 따라 각각 안분하여 주택의 부속토지와 건축물의 부속토지로 구분한다.

2. 1구(構)의 건물이 주거와 주거 외의 용도로 사용되고 있는 경우에는 주거용으로 사용되는 면적이 전체의 100분의 50 이상인 경우에는 주택으로 본다.

3. 주택 부속토지의 경계가 명백하지 아니한 경우 주택 부속토지의 범위 산정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

③「신탁법」에 따른 신탁재산에 속하는 종합합산과세대상 토지 및 별도합산과세대상 토지의 합산 방법은 다음 각 호에 따른다.

1. 신탁재산에 속하는 토지는 수탁자의 고유재산에 속하는 토지와 서로 합산하지 아니 한다.

2. 위탁자별로 구분되는 신탁재산에 속하는 토지의 경우 위탁자별로 각각 합산하여야 한다.

○제111l조(세율) ① 재산세는 제110조의 과세표준에 다음 각 호의 표준세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액으로 한다.

1. 토지

가. 종합합산과세대상

나. 이하 생략

② 이하 생략

□ 『지방세법 시행령』(2015. 6. 1. 대통령령 제26290호로 개정되기 전의 것)

○ 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ① 생략

② 법 제106조 제1항 제3호 나목에서 "대통령령으로 정하는 임야’’란 다음 각 호에서 정하는 임야를 말한다.

1. 생략

2. 「문화재보호법』 제2조제2항에 따른 지정문화재 및 같은 조 제4항에 따른 보호구역 안의 임야

3. ~ 4. 생략

5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 임야

가. 생략

나.「군사기지 및 군사시설 보호법」에 따른 군사기지 및 군사시설 보호구역 중 제한 보호구역의 임야 및 그 제한보호구역에서 해제된 날부터 2년이 지나지 아니한 임야

다. 이하 생략

③~⑤ 생략

⑥ 제1항 제2호 라목·바목 및 제2항 제4호·제6호에 따른 농지와 임야는 1990년 5월 31일 이전부터 소유(1990년 6월 1일 이후에 해당 농지 또는 임야를 상속받아 소유하는 경우와 법인합병으로 인하여 취득하여 소유하는 경우를 포함한다)하는 것으로 한정하고, 제1항 제3호에 따른 목장용지 중 도시지역의 목장용지 및 제2항 제5호 각 목에서 규정하는 임야는 1989년 12월 31일 이전부터 소유(1990년 1월 1일 이후에 해당 목장용지 및 임야를 상속받아 소유하는 경우와 법인합병으로 인하여 취득하여 소유하는 경우를 포함한다)하는 것으로 한정한다

□ 지방세기본법(2015.12.29. 법률 제13635호로 개정되기 전의 것)

○ 제17조(신진과세) ① 과세의 대상이 되는 소득·수익·재산·행위 또는 거래의 귀속이 명의(名義)일 뿐이고 사실상 귀속되는 자가 따로 있을 때에는 사실상 귀속되는 자를 납세의무자로 하여 이 법 또는 지방세관계법을 적용한다.

② 이 법 또는 지방세관계법 중 과세표준 또는 세액의 계산에 관한 규정은 소득·수익· 재산·행위 또는 거래의 명칭이나 형식에 관계없이 그 실질내용에 따라 적용한다.

○제20조(해석의 기준 등) ① 이 법 또는 지방세관계법을 해석·적용할 때에는 과세의 형평과 해당 조항의 합목적성에 비추어 납세자의 재산권이 부당하게 침해되지 아니 하도록 하여야 한다.

② 지방세를 납부할 의무(이 법 또는 지방세관계법에 징수의무자가 따로 규정되어 있는 지방 세의 경우에는 이를 징수하여 납부할 의무를 말한다. 이하 같다)가· 성립된 소득·수익·재산· 행위 또는 거래에 대하여는 그 성립 후의 새로운 법에 따라 소급하여 과세하지 아니한다.

③ 이 법 및 지방세관계법의 해석 또는 지방세 행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 따른 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 과세되지 아니한다.

□ 지방세특례제한법(2015. 12. 29. 법률 제13637호로 개정되기 전의 것)

○제55조(문화재에 대한 감면) ①「문화재보호법」에 따라 사적지로 지정된 토지(소유 자가 사용·수익하는 사적지는 제외한다)에 대해서는 재산세(「지방세법」제112조에 따른 부과액을 포함한다)를 면제한다.(이하 생략)

②「문화재보호법」에 따른 문화재에 대해서는 다음 각 호에 따라 재산세를 감면한다.

1. 「문화재보호법」 제2조 제2항에 따른 문화재(중요무형문화재는 제외한다)로 지정된 부동산에 대해서는 재산세(「지방세법」제112조에 따른 부과액을 포함한다. 이하 이 항에서 같다)를 면제하고, 같은 법 제27조에 따라 지정된 보호구역에 있는 부동산에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감한다. 이 경우 지방자치단체의 장이 해당 보호구역의 재정여건 등을 고려하여 100분의 50의 범위에서 조례로 정하는 율을 추가로 경감할 수 있다.

2. 「문화재보호법」제53조 제1항에 따라 등록한 문화재와 그 부속토지에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감한다.

□ 문화재보호법(2015. 3. 27. 법률 제13249호로 개정되기 전의 것)

○제2조(정의) ① 이 법에서 "문화재’’란 인위적이거나 자연적으로 형성된 국가적 · 민족적 또는 세계적 유산으로서 역사적 · 예술적 · 학술적 또는 경관적 가치가 큰 다음 각 호의 것을 말한다.

②이 법에서 "지정문화재’’란 다음 각 호의 것을 말한다.

1. 국가지정문화재: 문화재청장이 제23조부터 제26조까지의 규정에 따라 지정한 문화재

2. 시 · 도지정문화재: 특별시장 · 광역시장 · 특별자치시장 · 도지사 또는 특별자치도지사 (이하 "시 · 도지사"라 한다)가 제70조제1항에 따라 지정한 문화재

3. 문화재자료: 제1호나 제2호에 따라 지정되지 아니한 문화재 중 시 · 도지사가 제70조 제2항에 따라 지정한 문화재

③ 생략.

④ 이 법에서 "보호구역’’이란 지상에 고정되어 있는 유형물이나 일정한 지역이 문화재로 지정된 경우에 해당 지정문화재의 점유 면적을 제외한 지역으로서 그 지정문화재를 보호하기 위하여 지정된 구역을 말한다.

⑤ 이하 생략

○ 제27조(보호물 또는 보호구역의 지정) ① 문화재청장은 제23조 · 제25조 또는 제26조에 따른 지정을 할 때 문화재 보호를 위하여 특히 필요하면 이를 위한 보호물 또는 보호 구역을 지정할 수 있다.

② 이하생략

□ 매장문화재보호 및 조사에 관한 법률(2017. 3. 21. 법률 제14639호로 개정되기 전의 것)

○ 제2조(정의) 이 법에서 "매장문화재’’란 다음 각 호의 것을 말한다.

1. 토지 또는 수중에 매장되거나 분포되어 있는 유형의 문화재

2. 건조물 등에 포장(包藏)되 어 있는 유형 의 문화재

3. 지표·지중·수중(바다 · 호수 · 하천을 포함한다) 등에 생성 · 퇴적되어 있는 천연동굴 · 화석, 그 밖에 대통령령으로 정하는 지질학적인 가치가 큰 것

○ 제4조(매장문화재 유존지역의 보호) 대통령령으로 정하는 바에 따라 매장문화재가 존재하는 것으로 인정되는 지역(이하 "매장문화재 유존지역"이라 한다)은 원형이 훼손되지 아니하도록 보호되어야 하며, 누구든지 이 법에서 정하는 바에 따르지 아니하고는 매장 문화재 유존지역을 조사 · 발굴하여서는 아니 된다.

□ ○○군 군세 감면 조례(2015. 5. 27. 시행)

○ 제4조(문화재에 대한 감면) ①「인천광역시 문화재보호 조례」에 따라 문화재로 지정된 부동산 및 문화재 보호구역 안의 부동산에 대해서는 재산세(「지방세법」제112조에 따른 부과액을 포함한다)를 면제한다.

(2)「문화재보호법」제,27조에 따라 지정된 보호구역에 있는 부동산에 대하여 재산세(「지방세법」제112조에 따른 부과액을 포함한다)를 추가로 경감하는 비율은 100분의 50으로 한다.