제2조 (임대보증금 및 월임대료)

1. 월임대료: 보증금 없이 이십만(200,000) 원으로 한다.

제3조 (임대차 계약기간)

1. 임대차 계약기간은 2년(2009. 3. 21. - 2011. 3. 20.)으로 한다.

2. “갑(양윤석을 의미한다)”이 계약을 해지할 경우 “을(원고 회사를 의미한다)”의 가식된 조경식물의 이식 기간을 고려하여 계약기간 만료 3개월 이전까지 통보하고 통보가 없을 시에는 자동으로 계약기간을 연장한다.

제7조 (원상회복의무)

1. “을”은 임대일 현재 공시지가가 1,125,539,500원인 토지 7,020평을 월 20만 원의 현저히 저렴한 임대료에 제공받는 만큼 임대차 종료시 자비부담을 이유로 “갑”에게 그에 대한 유익비, 필요비, 수선비, 권리금 등을 주장하지 않기로 함은 물론 조건없이 “을”의 비용으로 지상 가식 조경수를 이식하고 즉시 임차물을 원상회복한 후 “갑”에게 인도하기로 한다.

제8조 (불법거주에 의한 손해금)

“을”은 본 계약이 종료되고도 즉시 “갑”에게 명도하지 않고 명도지연을 하는 동안 매월 200만 원의 손해금을 “갑”에게 지급하기로 한다.

4) 원고 회사는 양윤석에게 이 사건 임대차계약에 따른 차임을 전혀 지급하지 않았고, 이에 양윤석은 이 사건 임대차계약을 해지하였다.

나. 관련 민사소송의 경과

양윤석은 이 사건 임대차계약의 종료를 이유로 원고 회사와 그 연대보증인들을 상대로 서울중앙지방법원 2009가합147016호로 토지인도 등 청구의 소를 제기하였고, 위 법원은 2010. 6. 4. “1. 원고 회사와 그 연대보증인들은 각자 양윤석에게 이 사건 임야 내에 식재된 수목 전부를 수거하고, 이 사건 임야 내의 지상물 전부를 철거하고, 이 사건 임야를 인도하라, 2. 원고 회사와 연대보증인들은 연대하여 양윤석에게, 가. 2010. 3. 21.부터 이 사건 임야 내에 식재된 수목의 수거 및 지상물의 철거와 이 사건 임야의 인도 완료일까지 월 20만 원의 비율로 계산한 돈을, 나. 2009. 11. 11.부터 이 사건 임야 내에 식재된 수목의 수거 및 지상물의 철거와 이 사건 임야의 인도 완료일까지 월 200만 원의 비율로 계산한 돈을 각 지급하라”는 판결을 선고하였으며, 원고 회사가 항소하였으나 기각되어 위 판결은 2010. 10. 2. 그대로 확정(이하 ‘이 사건 판결’이라 한다)되었다.

다. 이 사건 처분의 경위

1) 원고 회사는 2010. 8. 18. 및 2012. 4. 18. 피고에게 3,000 내지 5,000주의 수목의 벌채 및 굴취허가 신청을 하였으나, 피고는 “개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한법’이라 한다) 제12조 및 같은 법 시행령 제14조 규정에 의거 개발제한구역 내 임야에서 죽목의 굴취를 위한 형질변경은 허용되지 않는 행위이며, 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제36조 및 같은 법 시행령 제41조 규정에 의거 입목벌채 등을 제한하기 위해 고시된 지역으로 수목굴취행위는 할 수 없다”는 이유로 2010. 8. 24. 및 2012. 5. 4. 각 불허가 처분을 하였다.

2) 원고 회사의 지배인이자 실질적인 사주인 원고 임광복은 2011. 12. 중순경 이 사건 임야에 식재되어 있는 느티나무, 잣나무, 은행나무 등 폭 10~60cm의 나무 약 34주의 죽목을 벌채하고, 6~26cm의 나무 약 130주를 굴취하였다(이하 위 나무들을 통틀어 ‘이 사건 수목’이라 한다).

3) 피고는 원고 회사가 “이 사건 임야에 식재되어 있는 죽목을 벌채 및 굴취하였고, 죽목을 굴취하면서 이 사건 임야 중 약 130㎡의 형질을 변경하였다“는 이유로 개발제한법 제30조 제1항 제1호, 제12조 제1항에 근거하여 2012. 3. 5. 원고 회사의 대표이사 강채규와 양윤석에게, 2012. 3. 19.까지 이 사건 임야를 원상복구할 것을 명하였다.

4) 피고는 2012. 4. 3. 원고들과 양윤석에게 2012. 4. 17.까지 이 사건 임야를 원상복구할 것을 재촉구하였다.

5) 원고들이 원상복구명령을 이행하지 않자, 피고는 2012. 5. 16. 원고들에게 2012. 5. 30.까지 위법행위가 시정되지 않을 경우 이행강제금을 부과하겠다는 계고통지를 하였고, 2012. 6. 4. 원고들에게 각 이행강제금 1,891,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3 내지 5호증, 을 제2, 5호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고들의 주장

1) 판결에 따른 행위에 이행강제금 부과하여 위법하다.

원고들은 이 사건 판결의 효력에 따라 이 사건 임야에서 수목을 수거하지 않으면 양윤석에게 매월 220만 원을 지급해야 했고, 이 사건 수목의 수거를 지체하여 원고 회사의 대표이사 강채규 소유 부동산이 강제경매 되었으며, 이 사건 수목의 벌채 등에 관하여 피고에게 허가신청을 하였으나 불허가 처분을 받게 되자 불가피하게 이 사건 수목을 벌채 및 굴취하게 된 것이다. 위와 같이 원고들이 이 사건 수목을 벌채 및 굴취한 것은 이 사건 판결에 따른 의무를 이행한 것에 불과하므로, 이 사건 판결과 배치되는 이 사건 처분은 위법하다.

2) 처분의 상대방을 잘못 지정하여 위법하다.

위와 같이 원고들의 행위는 이 사건 임야 소유자인 양윤석이 제기한 소송의 결과에 따라 이 사건 판결상의 의무를 이행한 것이므로, 이 사건 임야를 원상회복해야 할 사람은 원고들이 아니라 양윤석이다. 따라서 이 사건 처분은 처분의 상대방이 잘못되어 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 판결에 따른 행위에 이행강제금을 부과하여 위법하다는 주장에 관하여

가) 선행행위와 후행행위가 서로 독립하여 각각 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행행위의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 선행행위의 하자를 이유로 후행행위의 효력을 다툴 수 없다(대법원 1998. 9. 8. 선고 97누20502 판결 등 참조). 원상복구명령은 공법상 의무를 발생시키는 법률효과를 목적으로 함에 비하여 이행강제금 부과처분은 공법상 의무의 불이행에 대한 강제집행의 법률효과를 목적으로 하므로 두 처분은 서로 별개의 법률효과를 목적으로 하는 독립한 처분에 해당한다. 따라서 원상복구명령이 당연무효가 아닌 이상 행정심판이나 소송을 제기하여 그 위법함을 소구하는 절차를 거치지 아니하였다면 선행행위인 원상복구명령은 적법한 것으로 확정되고, 후행행위인 이행강제금 부과처분에서는 원상복구명령의 이유가 된 수목의 벌채나 굴취가 판결에 따른 것이어서 적법하다는 주장이나 그러한 사실인정을 하지 못한다.

한편, 원상복구명령이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지의 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 2004. 6. 10. 선고 2002두12618 판결 등 참조).

나) 이러한 법리에 따라 피고의 원상복구명령이 당연무효인지 본다.

개발제한법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보함을 목적으로 하여 제정된 법률이고, 위 법 제12조는 개발제한구역에서의 ‘토지의 형질변경, 죽목의 벌채 등의 행위’를 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 ‘영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경’, ‘벌채 면적 및 수량, 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목 벌채’ 등에 관하여 구청장 등의 허가를 받아 할 수 있다고 규정하고 있는데, 그 위임을 받아 허가가능한 토지형질변경행위를 규정하고 있는 위 법 시행령 제14조에는 ‘죽목을 굴취하면서 수반되는 토지의 형질변경행위’가 포함되어 있지 않고, 허가가능한 죽목의 벌채 규모를 규정한 위 법 시행령 제15조는 ‘벌채 면적 500㎡ 또는 벌채 수량 5㎥를 말한다.”고 하여 벌채 수량이 5㎥가 넘으면 허가를 받아야 한다고 규정하고 있다. 나아가 위 법 제30조는 허가를 받지 아니하고 토지의 형질변경, 죽목 벌채 등을 한 경우 구청장은 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다.

이 사건에서 원고들이 피고의 허가를 받지 아니하고 토지의 형질을 변경하고 160주의 수목을 벌채 및 굴취한 사실, 이에 피고는 원고들에게 개발제한법 제30조에 따라 원상복구명령을 한 사실은 앞서 본 바와 같고, 이러한 사실을 위 법률규정에 비추어 살펴보면, 원고들의 위 행위는 위법한 행위이고 이를 시정하기 위하여 필요한 조치로서 피고가 명한 원상복구명령에는 어떠한 위법이 있다고 보기 어렵다.

원고들이 이 사건 판결에 따른 의무를 이행하기 위해 위 행위를 하였다고 하더라도, 다음과 같은 이유에서 그로 인하여 위 행위가 적법해지고 피고의 원상복구명령이 위법해지는 것은 아니다. 즉 당사자 간의 계약이 관할당국의 규제로 인하여 이행할 수 없게 되었다는 사정은 계약의 이행을 불능으로 만드는 사유에 해당하므로 당사자 간의 법률관계는 원칙적으로 이행불능의 법리에 의하여 규율되어야 하고(대법원 1993. 11. 9. 선고 92다43128 판결 참조), 당사자 일방의 채무가 당사자 쌍방의 책임 없는 사유로 이행할 수 없게 된 때에는 상대방의 이행을 청구하지 못한다는 것이 이행불능의 법리이므로(민법 제537조), 원고들로서는 이 사건 판결이 선고되기 전이나 그 후에라도 피고의 불허가로 이 사건 수목의 수거가 이행불능으로 되었음을 주장, 입증하여 그 책임을 면할 수 있었다. 그럼에도 원고들은 그렇게 하지 아니하고 이 사건 판결에 따라 이 사건 수목의 수거행위에 나아갔으므로 원고들의 위 행위는 위법하고, 이를 시정하기 위해 피고가 내린 피고의 원상복구명령은 적법하다.

가사 원고들의 이 사건 수목 수거행위가 판결에 따른 행위이어서 적법하다고 본다 하더라도, 피고의 원상복구명령은 개발제한법 등 관계법령이 정하는 요건에 따른 행위이어서 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 수 없으므로 이를 당연무효라고 보기는 어렵다.

다) 그렇다면 선행행위인 원상복구명령을 당연무효라고 볼 수 없고 원고들이 이를 다투지 아니하여 적법한 것으로 확정된 이상, 후행행위인 이 사건 이행강제금 부과처분에서는 원상복구명령의 이유가 된 수목의 벌채나 굴이가 판결에 따른 것이어서 적법하다는 주장이나 그러한 사실인정을 하지 못한다. 원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

2) 처분의 상대방을 잘못 지정하여 위법하다는 주장에 관하여

개발제한법 제30조는 관할 행정청은 위반 행위자(위반행위에 이용된 건축물공작물토지의 소유자관리자 또는 점유자를 포함한다)에게 시정명령을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조의2 제1항은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다.

이 사건에서 원고들이 위반행위자로서 이 사건 임야의 점유자들에 해당하고, 피고가 원고들에게 원상복구명령을 내린 후 원고들에게 이 사건 이행강제금 부과처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같다.

이러한 사실을 위 관계법령에 비추어 살펴보면, 원고들은 원상복구명령 및 이행강제금 부과처분의 적법한 상대방에 해당한다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결론

따라서 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.