행정청의 거부행위가 항고소송의 대상이 되기 위하여는, 우선 그 거부행위가 신청인의 권리․의무에 직접 영향을 미치는 공권력 행사의 거부이어야 하고, 더 나아가 국민에게 그러한 신청을 할 법규상 또는 조리상 권리가 있어야 한다. 따라서 건물들의 준공 이후에 건축물이 종전 용도대로 전혀 사용된바 없이 짧은 기간 내에 새롭게 용도변경되어 오수량 배출예정량이 현저히 감소하는 사정이 인정된다고 할지라도, 이미 납부한 하수도원인자부담금의 환급을 구할 법령상 또는 조리상 신청권은 인정되지 않으므로, 환급은 거부되어야 한다.

. 처분의 경위

가. 원고는 수원시 영통구

매탄동 154-1외 1필지 지상에 건물 2개동(이하 ‘이 사건 건물들’이라 한다)을 신축하여 2008. 2. 26. 제1동은 1층 의원, 사무소, 금융업소, 2층 음식점, 3층 운동시설 용도로, 제2동은 1층 경비실, 2층 음식점, 3층 미용실 용도로 하여 준공검사를 받았다.

나. 피고는 준공검사를 받기 전인 2008. 2. 25. 원고에게 이 사건 건물들에 대한 오수발생량을 226.13톤으로 계산하여 하수도원인자부담금 175,889,000원을 부과하였고, 원고는 같은 날 이를 납부하였다.

다. 원고는 2008. 3. 24. 이 사건 건물들 중 제1동 3층 운동시설을 음식점으로 용도변경 신청을 하였고(이하 ‘제1차 용도변경’이라 한다), 피고는 같은 날 원고에게 위 용도변경으로 인해 증가된 오수발생량 67.62톤에 대한 하수도원인자부담금 59,106,000원을 부과하였으며, 원고는 2008. 4. 3. 이를 납부하였다.

라. 한편, 원고는 2008. 7. 7. 이 사건 건물들 중 제1동 1층 의원, 사무소, 금융업소, 2, 3층 각 음식점을 1, 2, 3층 전부 병원(149병상)으로 각 용도변경 신청을 하였다(이하 ‘제2차 용도변경’이라 한다). 제2차 용도변경으로 인해서는 오수발생량이 종전에 비해 감소되는 계산이 나오자 피고는 용도변경으로 인한 하수도원인자부담금을 부과하지 아니하였다. 반면에 원고는 2010. 11. 16. 제2차 용도변경으로 오수발생량이 121.84톤이 감소되었다며 이미 납부한 하수도원인자부담금액에서 감소된 오수발생량에 상응하는 84,790,000원의 환급을 신청하는 민원을 제기하였다. 그러나 피고는 2010. 11. 22. 환급할 법적 규정이 없다며 위 환급신청에 응하지 아니하였다(이하 이를 ‘이 사건 환급거부’라 한다)

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 당사자의 주장

원고는, 원고가 이 사건 건물 제1동을 음식점 용도로 사용한 적이 없고, 제2차 용도변경 이후에야 비로소 병원으로 사용하였으므로 피고는 하수도원인자부담금도 이 사건 건물 제1동이 병원 용도임을 전제로 하여 부과해야 할 것이어서 피고의 이 사건 환급거부는 위법한 처분이라고 주장한다.

이에 대하여 피고는, 원고에게 법규상 또는 조리상 하수도원인자부담금액의 감액경정을 구할 신청권이 존재하지 아니하여 이 사건 환급거부는 항고소송의 대상이 되는 거부처분이 될 수 없으므로 이 사건 소는 부적법하다고 항변한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건의 쟁점

행정청의 거부행위가 항고소송의 대상이 되기 위하여는, 우선 그 거부행위가 신청인의 권리의무에 직접 영향을 미치는 공권력 행사의 거부이어야 하고, 더 나아가 국민에게 그러한 신청을 할 법규상 또는 조리상 권리가 있어야 한다.

이 사건에서는 피고가 주장하는 바와 같이 원고가 이미 납부한 하수도원인자부담금액에서 제2차 용도변경으로 감소된 오수발생량에 상응하는 84,790,000원의 환급을 신청할 법규상 또는 조리상 권리가 인정될 수 있는가가 쟁점인바, 이하에서 이에 관하여 살펴본다.

2) 원고에게 법령상 또는 조리상 신청권이 있는지 여부

가) 하수도원인자부담금에 관한 법령 규정

하수도법 제34조에 의하여 오수를 배출하는 건축물을 설치하는 자는 개인하수처리시설을 설치하여야 할 것이나, 이와 같은 개인하수처리시설을 설치하지 않고 공공하수처리시설을 이용하여 하수를 처리하는 건축물의 소유자에게는 원인자로서

하수도법 제61조 제1항에 의하여 공공하수처리시설의 개축비용 등을 분담시킨다. 그리고

하수도법 시행령 제35조 제1항은 하수로 인한 공공하수처리시설의 개축비용 등의 부담금을 분담해야 할 자로서 건축물 등을 신축ㆍ증축 또는 용도변경하여 오수를 하루에 10세제곱미터 이상 새로이 배출하거나 증가시키려는 자로 규정하고 있다.

나아가 원인자부담금의 산정기준·징수방법 그 밖의 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 한

하수도법 제61조 제2항 규정에 따른 수원시 하수도 사용조례 원인자부담금의 산정기준은 당해 건축물의 오수발생량이고(제21조 제1항), 부과시기는 신축, 증축, 개축, 재축 및 건축물의 용도변경 등에 대한 인·허가시에 부과하는 것을 원칙으로 하고, 징수(납부)시기는 건축물에 대하여는 준공검사 전, 건축물의 용도변경 등의 경우에는 인·허가 또는 승인 전으로 하도록 규정하고 있다(제21조 제1항 제6호).

위 각 규정을 종합하면, 건축물의 신축ㆍ증축 또는 용도변경에 관한 인허가 또는 승인 전에 신축ㆍ증축 또는 용도변경으로 오수를 새로이 배출하거나 증가시킬 것이 예정된 경우에는 원인제공자인 건축물의 소유자 등은 공공하수처리시설의 설치 및 개축에 따른 비용인 부담금을 분담하도록 규정하고 있으나, 오수를 감소시킬 것이 예정된 용도변경의 경우에는 분담한 부담금을 환급하도록 하는 규정을 두고 있지 않다.

나) 법령상 신청권의 인정 여부

앞서 본 바와 같이 오수를 감소시킬 것이 예정된 용도변경의 경우에 납부한 부담금을 환급하도록 하고 있는 규정이 없고, 이는 원고가 이 사건 건물들의 준공 이후에 위 건물들을 종전 용도대로 전혀 사용하지 아니한 채 짧은 기간 내에 새롭게 용도변경하여 오수 배출예정량이 현저히 감소된 사정이 인정되는 경우에도 마찬가지라고 할 것이므로 원고가 이미 납부한 하수도원인자부담금의 환급을 구할 법령상 신청권은 인정되지 아니한다.

다) 조리상 신청권의 인정 여부

나아가 원고가 이 사건 건물들의 준공 이후에 위 건물들을 종전 용도대로 전혀 사용하지 아니한 채 짧은 기간 내에 새롭게 용도변경하여 오수 배출예정량이 현저히 감소된 사정이 인정되는 경우에 특별히 원고가 이미 납부한 하수도원인자부담금에서 감소될 오수량에 상응하는 부담금의 환급을 구할 조리상 신청권이 인정되는가 보건대, 원인자부담금 제도의 규정 및 취지, 구조, 운영실태 등을 고려한 다음과 같은 이유에서 원고에게 이미 납부한 원인자부담금의 환급을 구할 조리상 신청권이 있다고 볼 수 없다.

(1)

하수도법 제61조 제1항,

하수도법 시행령 제35조 제1항, 수원시 하수도 사용조례의 관련 규정은 이른바 공공하수처리시설의 개축비용 등에 관하여 원인자부담금 제도를 채택하고 있는 것인데, 이는 건축물 등을 신축ㆍ증축 또는 용도변경하여 오수를 일정량 이상을 새로 배출하거나 증가시키는 경우에 실제 건물의 이용 여부와 관계없이 향후 해당 건축물의 신축ㆍ증축 또는 용도변경으로 인하여 추상적으로 발생할 공공하수처리시설의 개축비용 등의 부담금을 건축주 또는 소유자에게 분담하게 하도록 하는 것으로, 이를 분담한 경우에만 그 건축물의 준공검사 및 용도변경 등을 인·허가 또는 승인하도록 함으로써 그 제도의 실효성을 확보하고 있다.

(2) 만약 오수를 새로이 배출하거나 또는 오수량을 증가시키는 건축물의 신축ㆍ증축 또는 용도변경 행위를 함으로써 건축주 또는 건축물의 소유자가 개인하수처리시설을 설치해야 할 경우에 새로 배출 또는 증가된 오수량에 맞추어 그 시설을 설치해야 할 것이고, 그러한 배출 또는 증가된 오수량에 적합한 하수처리시설이 설치된 때에만 건축물의 준공검사 또는 용도변경에 관한 승인이 이루어지며, 이미 허가나 승인이 난 후에 원래의 용도대로 사용하지 않고 다시 용도변경을 함으로써 예상된 오수량이 감소된다고 할지라도 이미 설치된 개인하수처리시설에 든 비용을 감소시킬 수는 없고, 나중에 건축물의 용도를 원래의 용도와 같게 또는 그 이하로 오수가 발생하는 용도로 재변경한 경우에는 개인하수처리시설을 추가로 설치할 필요가 없을 것이다. 마찬가지로 오수를 배출하기 위하여 개인하수처리시설을 설치하지 않으면서 공공하수처리시설을 이용하는 건축물의 소유자에게 공공하수처리시설의 개축비용 등을 분담시키는 원인자부담금제도는 오수를 새로이 배출하거나 또는 오수량을 증가시키는 건축물의 신축ㆍ증축 또는 용도변경의 행위를 함으로써 발생하는 공공하수처리시설의 개축비용 등을 분담시키는 것이므로, 원인자부담금을 산정할 때에는 건축물의 신축ㆍ증축 또는 용도변경 허가승인 전에 새로이 배출되거나 증가할 것으로 예상된 경우에 부과하는 것이 타당하고, 후에 건축물의 멸실, 용도변경 등으로 오수량의 감소가 예상된다고 하여 이미 원인자부담금을 환급해 주지 않는 것이 부당하다고 볼 수는 없다.

(3) 원인자부담금제도는 오수를 새로이 배출하거나 또는 오수량을 증가시키는 건축물의 신축ㆍ증축 또는 용도변경 행위에 대하여 부과하는 것이고, 그 이후에 이미 납부된 원인자부담금에 상응하는 오수량에 미치지 않는 용도로 건축물의 용도가 수차례 변경된다고 할지라도 예상된 오수량의 증가에 따른 추가부담금을 부과하지 않도록 하고 있다.

그런데 부담금이 납부된 이후에 건축물 소유자가 실제 예정된 용도로 건축물을 사용하지 않은 채 오수를 감소시키는 용도변경을 한 경우에 특별히 부담금을 환급할 수 있도록 한다면, 오수를 새로 배출하거나 증가시키는, 건축물의 신축ㆍ증축 또는 용도변경 행위를 기준으로 부담금을 산정납부하도록 한 현 제도 아래에서 변경된 용도로 사용하지 않다가 다시 오수가, 기준이 된 건축물의 신축ㆍ증축 또는 용도변경과 비교하여 그 이하의 범위에서 배출되는 용도변경을 할 경우에 다시 오수를 증가시킨 용도변경시에 추가로 부담금을 부과할 수 없는 문제도 발생한다.

(4) 피고는 건축주가 납부한 원인자부담금을 수원시의 하수도특별회계에 편입하여 하수처리시설공사비와 그 운영비로 사용하고 있기 때문에 실제 원인자부담금이 예정된 건물용도를 전제로 실제로 하수처리시설비용을 증가시키는 행위를 하였는지 여부와 관계 없이 그 반환을 구하는 것은 허용될 수 없다고 할 것이다. 왜냐하면 원인자부담금 제도 자체가 앞서 본 바와 같이 구체적으로 건물용도에 따른 하수처리시설비용을 지출하였는지 여부를 구분하여 마련된 것이 아니고, 또한 이를 구분하여 부담금 환급 여부를 결정한다면, 하수처리시설을 관리하는 피고의 우연적인 하수처리시설 설치 및 관리상황에 따라 환급 여부가 결정되게 되어 원인자부담금에 관한 행정의 일관성 및 예측가능성이 무너지게 될 위험이 있기 때문이다.

(5) 따라서 위와 같은 이유에서 입법자는 원인자부담금을 납부한 이후에는 그 부담금의 환급을 구할 수 있는 권리를 법령 규정으로 인정하지 아니하였는바, 비록 건축물의 준공 이후에 건축물이 종전 용도대로 전혀 사용된 바 없이 단기간 내에 새롭게 용도변경이 되어 오수배출예정량이 현저히 감소한다고 할지라도, 나중에 이미 납부한 부담금에 상응하는 오수량 이상으로 증가시키는 용도변경을 하지 않은 경우에는 오수량을 증가시키는 용도변경에 대하여도 부담금을 추가로 부과하지 않도록 만들어진 하수도원인자부담금 제도의 내용에 비추어 감소된 오수량에 해당하는 부담금을 환급하지 않는다고 하여 형평의 원칙에 어긋난다고 할 수도 없다.

3) 소결

따라서 원고가 이 사건 건물들의 준공 이후에 건축물이 종전 용도대로 전혀 사용된바 없이 짧은 기간 내에 새롭게 용도변경되어 오수량 배출예정량이 현저히 감소하는 사정이 인정된다고 할지라도, 원고가 이미 납부한 하수도원인자부담금의 환급을 구할 법령상 또는 조리상 신청권은 인정되지 않으므로, 피고가 한 이 사건 환급거부를 항고소송의 대상이 되는 거부처분으로 볼 수 없다.

3. 결 론

따라서 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고 이 사건 소를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.