1. 원처분의 요지

청구인이 별지 부동산 목록 기재와 같이 ㅇㅇ광역시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 산 81-20 외 7필지의 토지 계 1,404㎡(이하 이 사건 토지라 한다)를 1990. 11. 15. 및 1991. 4. 30.의 두차례에 걸쳐 당시 건설 중이던 아파트 신축사업장 진입도로용 부지로 취득한 후 그 위에 도로를 개설하여 1991. 5.경부터 1993. 9. 3.까지 아파트 건설공사 현장진입 도로로 사용한 다음 그 공지상태로 보유한 데 대하여 처분청은 이 사건 토지가 주택의 건설 등을 목적사업으로 하는 법인인 청구인이 취득한 날로부터 4년이 경과되도록 고유업무에 직접 사용하지 아니한 토지이어서 구 지방세법시행령 제84조의4 제4항 제10호(1996. 12. 31. 대통령령 제16211호로 개정되기 전의 것)의 규정에 의한 법인의 비업무용 토지로 보지 아니하는 토지에 해당하지 아니한다고 인정하고 「지방세법」제112조 제2항의 규정에 의한 중과세율을 적용하여 산출한 세액에서 이미 자진 신고납부한 세액을 차감한 후 1995. 11. 25.자로 청구인에 대하여 취득세 100,446,840원(가산세 16,741,140원 포함)을 추가로 부과고지하는 처분(이하 이 사건 부과처분이라 한다)을 하였다.

2. 청구의 취지 및 이유

청구인은 처분청이 한 이 사건 부과처분을 취소하게 하여 달라고 청구하면서 그 이유로서 청구인은 이 사건 토지와 연접한 ㅇㅇ광역시 ㅇㅇ구(1995. 3. 1.자로 분구되기 전에는 ㅇ구에 속하였다) ㅇㅇ동 산 61-1 외 8필지의 토지 계 44,368㎡ 위에 ㅇㅇㅇㅇㅇ타운아파트 977세대(이하 이 사건 아파트라 한다)를 짓기 위한 건축공사를 하는 과정에서 인근지역인 위 ㅇㅇ동 537 소재 ㅇㅇ초등학교 옆에 있는 폭 8m의 기존 도로를 공사장 진입도로로 이용하여 화물자동차로 건축자재 등을 운반하던 중 위 기존도로 주변의 주민들에 의한 이 사건 아파트 건축공사용 차량통행으로 인하여 소음, 분진 발생 및 안전사고 위험 등이 있다는 이유를 내세운 위 도로점거, 통행거부 등의 집단민원이 제기되어 ㅇㅇ광역시 ㅇ구청장으로부터 1990. 8. 3. 이 사건 아파트 건축공사 중지지시를 받고 이 사건 아파트 건축공사 진행이 불가능하게 된 상황에 이르러 이미 분양계약이 완료된 아파트 건축공사를 계속하기 위하여 부득이 이 사건 아파트 건축공사장전용 진입도로 부지용으로 이 사건 토지를 매입하여 새로 진입도로를 개설하고 이를 사용하여 1993. 9. 3.까지 이 사건 아파트 건축공사를 완료한 다음 매각하고자 하였으나 매각되지도 아니하여 1994. 11. 15.부터 같은 달 19.까지 사이에 이 사건 토지에 주택건설을 위한 건축허가를 받았던 것인 데 건물부지로서 부적합한 이 사건 토지의 위치, 형상과 자체자금난 등의 사정 때문에 이 사건 부과처분일까지 착공을 못한 것뿐이어서 이 사건 토지는 청구인이 취득한 날로부터 1993. 9. 3.까지 법인의 고유업무에 직접 사용한 것으로서 법인의 비업무용 토지로 볼 수 없는 것인데다가 이 사건 토지는 청구인이 당초 주택건설을 목적으로 취득한 토지가 아니어서 위 유예기간을 적용할 대상 토지가 아닐 뿐더러 가사 그렇지 않다고 하더라도 위와 같이 고유업무에 직접 사용한 기간을 제외하고 보면 1993. 9. 4.부터 기산하여 그 유예기간 4년이 경과되지도 아니한 시점에서 처분청이 이 사건 토지를 법인의 비업무용 토지로 보지 아니하는 토지에 해당하지 아니한다고 인정하고 중과세율을 적용하여 이 사건 부과처분을 한 것은 위법 내지 부당한 처분이라고 주장한다.

3. 당원의 판단

이 사건 심사청구의 다툼은 주택의 건설 등을 목적사업으로 하는 법인이 당국으로부터 이미 사업계획승인을 받고 착공한 아파트건설공사장에 통하는 진입도로가 있음에도 불구하고 그 도로주변 주민들의 통행방해 등 집단민원 때문에 그 아파트 건설공사가 중단된 상황 아래에서 불가피하게 예정에 없던 토지를 마련하여 새로운 진입도로를 개설하고 그 이래 약 2년 4개월 동안 이 도로를 이용하여 아파트건설공사를 마친 경우 위와 같이 진입도로부지로 그 토지를 사용한 것을 가리켜 법인의 고유업무에 직접 사용한 것이라고 볼 수 있는 것인지 여부와 이를 법인의 고유업무에 직접 사용한 것으로 볼 수 있는 경우에도 위 진입도로 부지를 아파트현장 진입도로로 하는 사용을 끝낸 다음 공지상태로 보유한 데 대하여 위 토지가 위 법인이 주택건설을 목적으로 취득한 토지라고 보아 그 취득일로부터 4년이 경과 되도록 주택건설에 사용되지 아니 하였다 하여 이를 위 지방세법시행령 제84조의4 제4항 제10호 소정의 비업무용 토지로 보지 아니하는 토지에 해당하지 아니한다고 볼 수 있는 것인지의 여부에 있다.

가. 먼저 청구인이 이 사건 토지를 취득, 사용하고 보유한 경위와 처분청이 이 사건 부과처분을 한 경위 등 사실 관계를 본다.

청구인은 1983. 3. 17. 주택건설사업, 대지조성사업, 부동산 매매 및 매매알선업, 건축자재판매업, 부동산임대업, 호텔업, 오락서비스업, 각 항에 부대하는 일체의 사업을 목적사업으로 하여 설립된 법인으로서 이 사건 아파트를 건축하기 위하여 1990. 5. 12. ㅇㅇ직할시장으로부터 주택건설사업계획승인을 받고 같은 해 6. 11. 착공신고를 한 다음 ㅇㅇ광역시 ㅇ구(ㅇㅇㅇ로 분구되기 전 당시의 소속구이었다) ㅇㅇ동 소재 ㅇㅇ초등학교옆 기존도로(폭 8m)를 위 공사장 진입도로로 사용하여 같은 달 30.부터 이 사건 아파트 건축공사를 진행한 사실, 위 기존 도로주변의 주민들은 이 사건 아파트 건축공사가 진행되던 중인 1990. 7.경부터 위 공사용 차량통행으로 인한 소음과 분진의 발생, 안전사고 위험 등을 이유로 청구인에게는 작업중단을, 관계행정기관에 대하여는 위 공사현장에 통하는 새로운 진입도로를 개설할 때까지 위 기존 진입도로의 사용을 금지하고 이 사건 아파트 공사를 중단시켜 줄 것을 각 요구하며 도로를 점거하는 등 집단민원을 일으킨 사실,

위와 같은 사태가 계속되고 그 당사자 간의 해결이 어렵게 되자 ㅇㅇ광역시 ㅇ구청장은 1990. 8. 3. 청구인에게 민원인 측과 협의성립시까지 이 사건 아파트 건축공사를 중단하고, 토사반출에 따른 소음, 분진 등 주변민원이 없도록 안전대책 등을 강구하고 주민요구사항에 대한 항목별 조치계획서를 작성하여 제출할 것이며, 집단민원이 원만히 해결될 수 있도록 주민요구사항을 긍정적인 방향으로 검토하고 성의있는 대화를 계속하면서 그 추진사항을 알리라는 등 내용의 공사중지 지시를 하였고 이에 따라 청구인은 그 무렵 이 사건 아파트 건축공사를 중단하게 되었던 사실, 청구인은 이리하여 위 주민들 측과 손실보상 등 조건을 제시하고 위 진입도로의 계속 사용을 위한 협상을 계속하였으나 새로운 진입도로를 개설한 후 이 사건 아파트 건축공사를 하라는 위 주민들 측의 완강한 주장에 부딪혀 불가피하게 이 사건 아파트 건축공사를 재개하기 위하여 이 사건 아파트 건축공사장 서쪽으로 공사용 차량진입도로를 새로이 개설하여 주 작업도로로 사용할 계획을 세우고 1990. 8. 11. 위 새로운 차량진입도로 예정지의 일부인 위 ㅇㅇ동 544 대지 134㎡를 우선 그 소유자인 청구 외 ㅇㅇㅇ으로부터 임차하기로 하는 임대차계약을 체결한 다음 같은 해 9. 3. 위와 같은 계획을 제시하면서 위 ㅇ구청장에게 위 공사중지의 해제요청을 한 사실,

위 ㅇ구청장은 같은 해 10. 10. 이 사건 아파트 건축공사 중지를 해제하면서 공사용 차량통행을 위한 위 대체도로 개설예정지역 주변에도 가옥이 있으므로 민원이 발생되지 않도록 하라는 등의 내용을 청구인에게 통보하므로 청구인은 이 사건 아파트 건축공사를 위한 위 새로운 진입도로를 개설하는 데 필요한 이 사건 토지 중 같은 동 산 81-20 외 6필지의 토지 계 1,271㎡는 ㅇㅇㅇ 외 4인의 공동소유, 나머지 토지인 같은 동 544-10 대지 133㎡는 ㅇㅇㅇ 외 6인의 공동소유로 각 되어 있는 것을 확인하고 위 각 공동소유자들에게 각 그 토지임대차계약체결을 요청하였다가 그들로부터 각 그 임대거부를 당하여 불가피하게 예정에 없던 이 사건 토지를 각 위 공동소유자들로부터 위와 같이 매수한 다음 1991. 5.경 그 위에 새로운 진입도로를 개설하고 그때부터 그 도로를 사용하여 이 사건 아파트 건축공사를 완료하고 1993. 9. 3. 위 ㅇ구청장으로부터 그 사용검사를 받은 사실,

청구인은 위 공사가 끝난 다음 당초 주택건설용지로 취득한 것이 아니고 진입도로 부지용으로 위와 같이 불가피하게 취득한 이 사건 토지를 부동산중개업자들에 의뢰하여 매각하려 하였으나 그 위치와 띠모양의 형상 등 때문에 그 처분이 여의하지 아니하므로 부득이 그 위에 직접 주택을 건설하기로 계획을 세우고 1994. 11. 15.부터 같은 달 19.까지 사이에 5건으로 나누어 위 ㅇ구청장으로부터 이 사건 토지 위에 다가구용 단독주택 계 5동의 주택건설을 위한 건축허가를 받았으나 건물부지로서 부적합한 이 사건 토지의 위치, 형상과 경영수지 악화로 인한 자체 자금난 등의 사정 때문에 이 사건 부과처분일 현재까지 착공을 하지 못하였던 사실 그리고 처분청은 청구인이 이 사건 토지를 주택건설을 목적으로 취득하여 4년이 경과되도록 그 위에 주택건설을 하지 아니하였으니 이 사건 토지는 위에서 본 지방세법령의 규정에 의한 법인의 비업무용 토지로 보지 아니하는 토지에 해당하지 아니하여 중과세율 적용대상이 된다고 보고서 1995. 11. 25.자로 이 사건 부과처분을 하게된 사실을 일건 기록에 의하여 인정할 수 있다.

나. 나아가 법령의 규정을 살펴본다.

「지방세법」제112조 제1항 및 제2항의 규정에 의하면 취득세의 세율은 취득물건의 가액의 1000분의 20으로 하고 대통령령으로 정하는 법인의 비업무용 토지를 취득한 경우의 취득세율은 위의 세율의 100분의 750으로 하게 되어 있고 「지방세법」제112조의3은 법인이 토지를 취득한 후 5년 이내에 당해 토지가 그 법인의 비업무용 토지가 된 경우에는 제112조 제2항의 규정에 의한 세율을 적용하여 취득세를 추징하도록 규정하고 있는 데 구 지방세법시행령(1994. 12. 31. 대통령령 제14481호로 개정되기 전의 것) 제84조의4 제1항 제1호는 법 제112조 제2항의 규정에 의한 법인의 비업무용 토지는 법인이 토지를 취득한 날로부터 1년 이내에 정당한 사유 없이 그 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 토지를 말한다고 규정(이 사건 토지가 법인의 비업무용 토지인지 여부를 판단할 각 그 취득한 날로부터 위 1년의 기간이 넘게 유효한 규정이었다)하고, 같은 조 제2항(1996. 12. 31. 대통령령 제16211호로 개정되기 전의 것)은 제1항에서 법인의 고유업무라 함은 법령에서 개별적으로 규정한 업무, 법인등기부상 목적사업으로 정하여진 업무, 행정관청으로부터 인ㆍ허가를 받은 업무를 말한다고 규정하고 있으며 같은 조 제4항 제10호에 의하면 위 제1항의 규정에 불구하고 주택의 건설·공급 또는 임대를 목적사업으로 하는 법인이 주택건설을 목적으로 취득한 토지로서 취득한 날로부터 4년이 경과되지 아니한 토지는 법인의 비업무용 토지로 보지 아니하도록 규정되어 있어

위 각 규정을 종합하여 보면 법인이 토지를 취득한 날로부터 1년 이내에 그 법인의 고유업무에 직접 사용하기만 하면 그 토지는 법인의 비업무용 토지가 아닌 것이 되고 위와 같이 1년 이내에 고유업무에 직접 사용하지 아니하였더라도 주택의 건설 등을 목적사업으로 하는 법인이 주택건설을 목적으로 취득한 토지의 경우에는 그 취득한 날로부터 4년의 유예기간을 주고 이때까지는 법인의 비업무용 토지로 보지 아니하도록 되어 있는바, 위 규정들의 입법 취지는 법인이 고유목적 이외의 토지를 취득 보유함으로 인한 비생산적인 투기의 조장을 방지하고 토지의 효율적 이용을 기하고자 하면서 이와 같이 주택건설을 목적으로 취득한 토지에 대하여 여타의 경우보다 긴 유예기간을 부여함으로써 주택건설을 촉진하려는데에 있다고 보아야 할 것이다.

다. 이제 이 사건의 경우를 살펴본다.

위 인정의 사실에 의할 때에 청구인은 주택건설사업 및 이에 부대되는 일체의 사업 등을 목적사업으로 하는 법인으로서 이 사건 아파트 공사장으로 통하는 기존 도로를 진입도로로 사용하여 그 건축공사를 하는 과정에서 위 도로주변의 주민들에 의한 예상하지 못했던 그 도로사용 방해 등의 집단민원을 당하여 그 건축공사가 중단된 상황에서 불가피하게 새로운 진입도로부지로 쓰기 위하여 예정에 없던 이 사건 토지를 취득하고 1991. 5.경 그 위에 진입도로를 개설하여 그 건축공사를 재개하고 그 뒤 약 2년 4개월에 걸쳐 이 새 진입도로를 사용하는 이 사건 아파트 건축공사를 완성한 다음 위 건축공사를 위한 진입도로로서의 용도가 끝난 이 사건 토지를 이 사건 부과처분일 현재까지 공지상태로 보유하고 있었던 것임을 알 수 있어 이는 주택의 건설 등을 목적사업으로 하는 법인인 청구인이 이 사건 토지를 취득한 날로부터 1년 이내에 자기 법인의 고유업무에 관련하여 직접 사용하기 시작하여 그 후 2년이 넘도록 계속 사용함으로써 이 사건 토지는 법인의 비업무용 토지가 아닌 것으로 확정된 경우라고 보는 것이 상당한 것인데다가 아파트건축공사가 완성되어 그 용도가 끝난 후 이를 공지상태로 보유하였다고 하여 달리 볼 것이 아니라고 할 것이다(이러한 해석이 옳은 것은 그 뒤인 1994. 12. 31. 대통령령 제14481호로 개정된 지방세법시행령에서 신설된 그 제84조의4 제1항 제3호가 제1호의 규정에 의한 기간 내에 고유업무에 직접 사용하는 토지로서 취득한 날로부터 5년이 경과하기 전에 정당한 사유 없이 고유업무에 직접 사용하지 아니한 기간의 합계가 1년을 초과하는 토지를 법인의 비업무용 토지로 본다. 다만, 당해 법인의 고유업무에 직접 사용한 날을 합한 기간이 2년을 초과하는 토지는 그러하지 아니하다라고 규정하고 있는바, 이 단서의 규정에 비추어 본다면 더욱 확실해 진다고 할 것이다).

따라서 이 사건 토지가 청구인 법인의 비업무용 토지인지 여부를 가리는 데 위에서 본 구 지방세법시행령 제84조의4 제4항 제10호의 규정을 적용할 여지가 없다(위에서 본 사실 관계에 의하면 이 사건 토지는 청구인 법인이 불가피하게 취득할 당시 주택건설용지 용도로 취득한 것이 아니어서 주택건설을 목적으로 취득한 토지라고 보기가 어려운 사정도 있다)고 할 것임에도 불구하고 처분청이 이 사건 토지를 위 시행령 규정 소정의 비업무용 토지로 보지 아니하는 토지에 해당하지 아니한다고 본 것은 잘못이라고 할 것이다.

4. 결론

그렇다면 처분청이 이 사건 토지를 위 구 지방세법시행령 제84조의4 제4항 제10호가 규정하는 법인의 비업무용 토지로 보지 아니하는 토지에 해당하지 않는다고 보고서 청구인에 대하여 한 이 사건 부과처분은 법인의 비업무용 토지에 관한 법리를 오해하고 법령적용의 착오에 기인하여서 한 위법한 처분이라는 비난을 면할 수 없다고 할 것이고 이 사건 심사청구는 이유 있다고 인정되므로 감사원법 제46조 제2항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

【참조조문】

지방세법 제112조 제1항 및 제2항, 구 지방세법시행령(1994. 12. 31. 대통령령 제14481호로 개정되기 전의 것) 제84조의4 제1항 제1호,