1. 원 처분의 요지

  처분청은 ㅇㅇ공항 단지 안에서 구내도로로 사용되고 있는 ㅇㅇㅇㅇ시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 61-281외 120필지 231,585㎡(이하「이 사건 도로」라 한다)를 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것, 이하 같다.) 제234조의12 제6호에 규정한 종합토지세 비과세대상 토지로 보지 아니하고 종합토지세 별도합산과세대상이면서 사권제한토지(감면 50%)로 보아 과세대상에 포함하여 청구인이 2003년도 종합토지세 과세기준일(2003. 6. 1.) 현재 소유하고 있는 토지 270필지 1,185,891㎡에 대하여 2003. 10. 22. 종합토지세 2,072,797,040원, 지방교육세 414,559,400원, 농어촌특별세 310,121,570원, 계 2,797,478,010원을 부과·고지하였다.(이하 이 사건「부과 처분」이라 한다)

2. 심사청구의 취지와 이유

  가. 청구 취지

    이 사건 도로에 대한 종합토지세 등의 부과처분을 취소하게 하여 달라는 취지의 청구

  나. 청구 이유

    이 사건 도로는 공항이용객에 한정된 특정인만이 아니라 일반인이 자유롭게 이용할 수 있도록 개방된 도로이고 도로교통법상의 도로로서 교통안전시설을 설치·관리하고 있으며 노선버스 및 택시 등이 빈번하게 운행하는 공공도로인데도 종합토지세 등을 부과 처분한 것은 부당하다.

3. 우리 원의 판단

  가. 다툼

    이 사건 도로를 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도로 볼 것인지 여부

  나. 인정 사실

    이 사건 일건 기록에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다.

    (1) 청구인인 ㅇㅇㅇㅇ공사는 2002. 1. 14. 한국공항공사법이 제정됨에 따라 같은 해 3. 2. 구 한국공항공단에서 정부출자법인으로 변경되었고, 2002. 3. 2. 및 2003. 5. 9. 2회에 걸쳐 국가로부터 공항시설(토지, 건물, 공작물, 입목) 및 공항시설관리권을 현물출자 받았다. 위 공사는 한국공항공사법 및 공기업의 구조개선 및 민영화에 관한 법률에 규정된 것을 제외하고는 상법 중 주식회사에 관한 규정(상법 제292조는 적용 제외)을 적용하도록 되어 있고 주식은 100% 국가소유로 되어 있다.

    (2) 위 공사는 한국공항공사법 및 정관에 따라 공항(ㅇㅇㅇㅇ공항을 제외함) 및 공항시설의 관리·운영 및 이에 필요한 주변지역의 개발사업, 공항의 건설 및 관리·운영과 관련하여 국가 또는 지방자치단체가 위탁하는 사업 등을 주요사업으로 하고 있다. 2001년부터 ㅇㅇㅇㅇ공항의 국제항공노선이 ㅇㅇㅇㅇ공항으로 옮겨감에 따라 위 공사는 ㅇㅇ공항시설 중 기존 국제선1청사를 국내선청사로 전환하고, 기존의 국내선청사는 ㅇ-마트 할인매장으로, 국제선 2청사 일부는 영화관(9개관, 1,849석), 전자통신, 패션업종 및 예식장 등이 입주한 쇼핑·문화시설(상호 : ㅇㅇㅇㅇㅇ ㅇ)로, 서측 구내도로 옆 일부 부지는 골프연습장 등으로 추가 임대하는 등 청사 전체 건축면적 325,347.68㎡ 중 101,340.97㎡를 상업용으로, 78,962.84㎡를 사무실로 임대하고 있다.

    (3) 처분청은 ㅇㅇ공항의 토지소유자가 국가에서 위 공사로 전환됨에 따라 위 공사가 ㅇㅇ공항 종합개발계획을 수립하여 공항 안에 대형할인매장, 영화관, 음식점, 골프연습장 등을 유치하는 등 임대수익사업을 강화하고 복합문화위락단지 개발을 추진하고 있다는 사유 등으로 이 사건 도로를 구 지방세법 제234조의12에 규정한 비과세 대상 토지에 해당되지 않는 것으로 보아 종합토지세 등을 부과하였고 청구인은 2003. 11. 7. 우리 원에 심사청구를 청구하였다.

    (4) 이 사건 도로는 ㅇㅇ공항 단지 안에 있는 구내도로로서 정문 및 후문 2개소가 공항로(폭 40ｍ)와 남부순환도로(폭 40ｍ)에 연결되고 ㅇㅇ국제공항 고속도로 진입로에 접하고 있고, 1996. 2. 6. 일반교통에 이용되는 도로교통법상 도로에 해당된다는 경찰청장의 질의회신이 있었으며 서울지방경찰청장의 지도·감독에 따라 보행자 신호등·차량신호등·횡단보도 등 교통안전시설을 설치·관리하고 있다. 또한 2001. 10. 6.부터 보호구역을 제외한 녹지, 휴식공간 및 상업시설 등을 24시간 개방하여 일반인의 출입을 제한하지 않고 있다.

    (5) 이 사건 도로 중 남부순환로와 평행하게 설치된 부분은 남부순환로가 정체될 경우에 공항시설을 이용하지 아니하는 자도 우회도로로 사용할 수 있는 구조이다.

    (6) 이 사건 도로는 좌석버스 11개 노선, 일반시내버스 5개 노선, 리무진버스 32개 노선(지방노선 28개 포함)이 해당 시·도지사의 허가를 받아 운행되고 있으며 지하철 5호선(ㅇㅇ공항역)이 연계되고 기타 택시 등이 자유롭게 운행을 하고 있다.

  다. 관계 법령의 규정

    (1) 구 지방세법 제234조의12에는「대통령령이 정하는 도로」에 대하여 종합토지세를 부과하지 아니한다고 규정하면서「다만, 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우, 당해 토지가 유료로 사용되는 경우 및 당해 토지의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 토지에 대하여는 그러하지 아니하다」라고 규정하고 있다.

    (2) 구 지방세법시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것, 이하 같다.) 제194조의7 제1호에는「대통령령으로 정하는 도로라 함은 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행을 목적으로 개설한 사도」라고 규정하고 있다.

    (3) 도로법 제2조에서「도로라 함은 일반의 교통에 공용되는 도로로서 제11조에 열거한 것을 말한다」라고 하고, 제11조에서「도로의 종류는 고속국도, 일반국도, 특별시도·광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도를 말한다」라고 규정하고 있다.

    (4) 사도법 제2조에서「사도라 함은 도로법 제2조 제1항의 규정에 의한 도로나 도로법의 준용을 받는 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길을 말한다」라고 하고 제4조에서「사도를 개설하고자 하는 자는 미리 관할시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다」라고 규정하고 있다.

    (5) 도로교통법 제1조에는「이 법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지·제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함을 목적으로 한다」라 하고, 제2조에서「도로라 함은 도로법에 의한 도로, 유료도로법에 의한 유료도로 그 밖의 일반 교통에 사용되는 모든 곳을 말한다」라고 규정하고 있다.

  라. 판단

    살피건대 구 지방세법 제234조의12 제6호, 구 지방세법시행령 제194조의7 제1호에서 종합토지세를 부과하지 않는 것으로 규정된「일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도」는 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것은 아니고, 또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 이에 포함된다고 할 것이다.

    그런데 이 사건 도로는 그 소유자인 청구인이 이 도로를 사용하고자 하는 일반인의 통행에 아무런 제약을 가하지 않고 있을 뿐 아니라 인정사실 (5) 및 (6)과 같이 노선버스, 영업용 택시, 항공기 탑승객 및 그 송영객, 기타 공항시설 이용객과 우회도로로 사용하고자 하는 자 등이 사용하고 있어 널리 불특정 다수인의 통행에 실제 자유롭게 이용되고 있다고 볼 만한 여지가 있다 할 것이다.

    그런데도 처분청이 이 사건 도로가 일반인의 자유로운 통행에 목적을 두고 있는 것이 아니라 청구인의 수익성을 올리기 위하여 다목적으로 이용하는 사도이므로「일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도」에 해당되지 않는다는 이유로 이 사건 도로 전부에 대해 과세한 것은 잘못이다 할 것이다.

    따라서 이 사건 도로 중 널리 불특정 다수인이 아무런 제약없이 이용하는 부분이 있는지 여부를 재조사하여 그 결과에 따라 이 사건 부과처분을 경정하여야 할 것이다.

4. 결론

  그렇다면 처분청이 청구인에 대하여 한 이 사건 도로에 대한 종합토지세 등 부과 처분은 불특정 다수인이 자유롭게 이용하는 지 여부에 대한 조사의 미진함이 있고, 이 사건 심사청구는 이유 있다고 인정되므로 감사원법 제46조 제2항의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.