1. 원 처분의 요지

  처분청은 ㅇㅇ공항 내에서 구내도로로 사용되고 있는 ㅇㅇ도 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 1462-4 외 13필지 면적 16,311㎡(이하「이 사건 도로」라 한다)를 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것, 이하 같다.) 제234조의12 제6호에 규정한 종합토지세 비과세대상 토지로 보지 아니하고 별도합산과세대상이면서 사권제한토지(감면 50%)로 보아 종합소득세 과세대상에 포함하여 청구인이 2003년도 종합토지세 과세기준일(2003. 6. 1.) 현재 소유하고 있는 토지 100필지 83,298㎡에 대하여 2003. 10. 1. 종합토지세 57,745,670원, 도시계획세 881,440원, 지방교육세 11,549,130원, 농어촌특별세 8,640,050원, 합계 78,816,290원을 부과·고지하였다.(이하「이 사건 부과 처분」이라 한다)

2. 심사청구의 취지와 이유

  가. 청구 취지

    이 사건 도로에 대한 종합토지세 등의 부과처분을 취소하게 하여 달라는 취지의 청구

  나. 청구 이유

    이 사건 도로는 ㅇㅇㅇ도(공항로, 용문로)와 연결되어 일반인이 상시 이용하는 공공도로이기 때문에 도로법에 의하여 준용도로로 공고되었고 ㅇㅇ도지방경찰청이 속도제한과 일방통행 구간을 지정·관리하는 도로이며 노선버스 및 택시 등이 빈번하게 운행되고 있어 공항이용객은 물론 일반인이 자유롭게 이용하는 개방된 도로인데도 종합토지세 등을 부과 처분한 것은 부당하다.

3. 우리 원의 판단

  가. 다툼

    이 사건 도로를 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도로 볼 것인지 여부

  나. 인정 사실

    이 사건 일건 기록에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다.

    (1) 청구인인 ㅇㅇㅇㅇ공사는 2002. 1. 14. 한국공항공사법이 제정됨에 따라 같은 해 3. 2. 구 한국공항공단에서 정부출자법인으로 변경되었고, 2002. 3. 2. 및 2003. 5. 9. 2회에 걸쳐 국가로부터 ㅇㅇ공항 등 15개 공항에 대한 공항시설(토지, 건물, 공작물, 입목)과 공항시설관리권을 현물출자 받았다. 위 공사는 한국공항공사법 및 공기업의 구조개선 및 민영화에 관한 법률에 규정된 것을 제외하고는 상법 중 주식회사에 관한 규정(상법 제292조는 적용 제외)을 적용하도록 되어 있고, 주식은 100% 국가소유로 되어 있다.

    (2) 위 공사는 ㅇㅇ공항의 여객청사와 화물청사 연면적 65,299.72㎡ 중 22,377.56㎡를 면세매점 등으로 임대하였다.

    (3) 처분청은 2003. 5. 9. 국가에서 위 공사로의 현물출자가 완료됨에 따라 2003. 10. 1. 이 사건 도로를 지방세법 제234조의12에서 규정한 비과세 대상토지에 해당되지 아니한다는 이유로 2003년도 귀속분 종합토지세 등을 부과하였고 청구인은 2003. 10. 31. 우리 원에 심사청구를 청구하였다.

    (4) 이 사건 도로는 ㅇㅇ시도와 연결된 도로로서 처분청에서 1996. 9. 12. 이 사건 도로가 공용시설로서 정규노선버스(6개노선, 1일 약 700대)등 1일 평균 5,000내지 10,000대의 차량이 이용하는 도로이므로 차량의 원활한 소통과 교통질서 확립을 기하기 위하여 도로법시행령 제10조 제1항의 규정에 의한 준용도로로 공고하는 동시에 처분청과 청구인(제주지사장) 사이에 이 사건 도로시설의 유지·보수·관리에 관한 부담 등에 관한 도로관리협정을 체결하였으며 같은 해 10. 31. ㅇㅇ지방경찰청에서는 일방통행 구간과 속도를 제한하는 도로교통 고시(ㅇㅇ도지방경찰청장 고시 제1996-2호)를 하고 주·정차 금지표지 등 교통안전시설을 설치·운용하도록 하였다.

  다. 관계 법령의 규정

    (1) 구 지방세법 제234조의12 제6호에는「대통령령이 정하는 도로에 대하여 종합토지세를 부과하지 아니 한다」라고 규정하면서「다만, 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우, 당해 토지가 유료로 사용되는 경우 및 당해 토지의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우에 그 일부 토지에 대하여는 그러하지 아니하다」고 규정하고 있다.

    (2) 구 지방세법시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것, 이하 같다.) 제194조의7에는「법 제234조의12 제6호에서 대통령령으로 정하는 도로라 함은 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도」라고 규정하고 있다.

    (3) 도로법 제2조에서「도로라 함은 일반의 교통에 공용되는 도로로서 제11조에 열거한 것을 말한다」라고 규정하고, 제11조에서「도로의 종류는 고속국도, 일반국도, 특별시도·광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도를 말한다」라고 규정하고 있다.

    (4) 도로법 제10조에는「이 법의 규정은 대통령령이 정하는 바에 의하여 제2조의 규정에 의한 도로 이외의 도로에 준용할 수 있다」라고 규정하고, 같은 법 시행령 제10조 제1항에는「법 제2조의 규정에 의한 도로 이외의 도로(도시계획사업으로 설치된 도로를 제외한다)에 대하여 도로법을 준용하고자 할 때에는 당해 도로의 소재지를 관할하는 특별시장·광역시장·도지사·시장·군수 또는 구청장은 건설교통부장관이 정하는 바에 의하여 이를 공고하여야 한다」라고 규정하고 있다.

    (5) 사도법 제2조에는「사도라 함은 도로법 제2조 제1항의 규정에 의한 도로나 도로법의 준용을 받는 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길을 말한다」라고 규정하고, 제3조에는「공원, 광구, 공장 기타 동일한 시설내에 설치한 도로와 5호 이내의 사용에 공하는 도로 및 법률에 의하여 설치하는 도로에 대하여는 사도법을 적용하지 아니한다」라고 규정하고 있다.

    (6) 도로교통법 제1조에는「이 법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지·제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함을 목적으로 한다」라고 규정하고, 제2조에는「도로라 함은 도로법에 의한 도로, 유료도로법에 의한 유료도로, 그 밖의 일반교통에 사용되는 모든 곳을 말한다」고 규정하고 있다.

  라. 판단

    살피건대 구 지방세법 제234조의12 제6호, 구 지방세법시행령 제194조의7 제1호에서 종합토지세를 부과하지 않는 것으로 규정된「일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도」는 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것은 아니고, 또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 이에 포함된다고 할 것이다.

    그런데 이 사건 도로는 그 소유자인 청구인이 이 도로를 사용하고자 하는 일반인의 통행에 아무런 제약을 가하지 않고 있을 뿐 아니라 인정사실 (4)와 같이 노선버스, 영업용 택시, 항공기 탑승객 및 그 송영객, 기타 공항시설 이용객 등이 사용하고 있어 널리 불특정 다수인의 통행에 실제 자유롭게 이용되고 있다고 볼 만한 여지가 있다 할 것이다.

    그런데도 처분청이 이 사건 도로가 공항시설 관리 및 이용을 위해 개설된 도로이므로 「일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도」에 해당되지 않는다는 이유로 이 사건 도로 전부에 대해 과세한 것은 잘못이다 할 것이다.

    따라서 이 사건 도로 중 널리 불특정 다수인이 아무런 제약 없이 이용하는 부분이 있는지 여부를 재조사하여 그 결과에 따라 이 사건 부과처분을 경정하여야 할 것이다.

4. 결론

  그렇다면 처분청이 청구인에 대하여 한 이 사건 도로에 대한 종합토지세 등 부과 처분은 불특정 다수인이 자유롭게 이용하는지 여부에 대한 조사의 미진함이 있고, 이 사건 심사청구는 이유 있다고 인정되므로 감사원법 제46조 제2항의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.