1. 원 처분의 요지

  청구인은 2004년 종합토지세 과세기준일(매년 6. 1.) 현재 ㅇㅇ광역시 ㅇㅇ ㅇㅇ동 ㅇㅇ지구 토지구획정리사업(이하 「이 사건 토지구획정리사업」이라 한다)지구 안의 토지 1블럭 1롯트(387.4㎡, 이하 「제1블럭」이라 한다), 같은 지구의 토지 3블럭 1롯트(2,217.2㎡, 이하 「제3블럭」이라 한다)와 같은 지구의 토지 9블럭 2롯트(1,274.2㎡, 이하 「제9블럭」이라 하며, 위 제1·제3블럭과 합하여 이하 「이 사건 환지예정지」라고 한다)가 포함된 16필지의 토지(22,992.3㎡)를 소유하고 있어, 이에 처분청은 [별표1] “이 사건 종합토지세 등 과세내역”과 같이 청구인이 소유하고 있는 각 토지의 개별공시지가에 과세표준액 적용비율을 곱하여 산출한 금액을 과세표준으로 하여 2004년도 종합토지세 2,417,380원, 도시계획세 441,510원, 지방교육세 483,470원, 합계 3,342,360원을 2004. 10. 11. 청구인에게 부과·고지(이하 「이 사건 부과처분」이라 한다)하였다.

2. 심사청구의 취지와 이유

  가. 청구 취지

    이 사건 부과처분의 과세표준을 이 사건 환지예정지가 지정되기 전 토지의 2001년도 개별공시지가를 기준으로 바꾸어 산출한 후 세액을 감액·경정하게 하여 달라는 취지의 청구.

  나. 청구 이유

    청구인이 소유하고 있던 ㅇㅇ광역시 ㅇ구 ㅇㅇ동 656-19, ㅇㅇ 동 647, ㅇㅇ 동 656-17, ㅇㅇ 동 656-23, 같은 동 657-1, ㅇㅇ 동 657-5, ㅇㅇ 동 676, ㅇㅇ 동 677 등 8필지의 토지(이하 「종전 토지」라 한다)는 이 사건 토지구획정리사업에 포함되어 그 사업이 2000. 12.부터 시행됨에 따라 [별표2] “종전 토지와 이 사건 환지예정지의 현황”과 같이 종전 토지의 환지예정지로 이 사건 환지예정지가 지정되는 등 2004년 종합토지세 과세기준일 현재 토지구획정리사업이 진행 중이었으므로 이 사건 부과처분에는 다음과 같은 문제가 있다.

    (1) 도시개발법(토지구획정리사업법은 2000. 7. 1.자로 폐지되었으므로 이 사건에는 도시개발법이 적용된다할 것이다) 제41조, 지적법 제26조에 따르면 환지처분의 공고가 있은 날 또는 준공 전까지는 청구인과 같은 토지소유자는 종전 토지를 소유하고 있는 것으로 보아야 하며, 도시개발법 제35조 제2항과 제52조에 의하면 체비지와는 달리 일반 환지예정지는 환지예정지 지정이 있다고 하여 곧 종전 토지소유자가 그에 대한 사용수익권을 취득하는 것이 아니므로 청구인이 과세기준일 현재 이 사건 환지예정지를 소유하고 있다고 볼 수 없는데도, 청구인을 종합토지세의 납세의무자인 이 사건 환지예정지의 사실상 소유자로 보아 이 사건 부과처분을 한 것은 잘못이라 할 것이다.

    (2) 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률 제10조의2의 개별 토지는 종전 토지를 일컫는 것이고, 지적법상 개별토지로서 법적 효력이 없는 환지예정지에는 개별공시지가를 공시할 수 없으므로 종전 토지에 개별공시지가를 공시하여야 하는데도 처분청이 이 사건 환지예정지에 2003년도 개별공시지가를 공시한 것은 잘못이라 할 것이다.

      따라서, 환지처분의 공고가 있기 전에는 종전 토지를 대상으로 개별공시지가를 공시하여야 하고, 종전 토지의 시가표준액이 과세대상이므로 이 사건 부과처분은 잘못이다.

3. 우리 원의 판단

  가. 다툼

    토지구획정리사업에 따른 환지예정지가 종합토지세 등의 과세대상인지 여부

  나. 인정 사실

    이 사건 일건 기록에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다.

    (1) 청구인은 이 사건 토지구획정리사업 시행이전부터 위 [별표2]와 같이 종전 토지를 소유하고 있었다.

    (2) 이 사건 토지구획정리사업의 추진경위는 다음과 같다.

      (가) 1998. 6. 12. ㅇㅇ광역시 ㅇ구 ㅇ당·ㅇㅇ동 일원이 이 사건 토지구획정리사업의 사업지구로 지정되었다.

      (나) 1999. 6. 17. 도시계획결정 및 지적승인이 고시(인천광역시 고시 제1999-80호) 되었다.

      (다) 2001. 5. 2. 이 사건 환지예정지를 포함하여 환지계획인가 및 예정지지정이 있었다(당시 시행자가 이 사건 환지예정지의 사용 또는 수익을 개시할 날을 별도로 정한 사실은 없다).

      (라) 2005년 12월 경 준공될 예정으로 이 건 심사청구일 현재까지 사업이 진행 중에 있다.

    (3) 처분청 직원이 현지출장하여 작성한 출장복명서에 따르면 제3블럭은 청구외 주식회사 ㅇㅇㅇㅇㅇ에서 건축자재(붙박이장) 제조공장의 부속토지로 사용하고 있는 것으로 확인된다.

    (4) 이 사건 환지예정지의 면적, 2003년도 개별공시지가 등은 위 [별표2]와 같다.

    (5) 종전토지에 관한 개별공시지가는 2001년도까지만 결정·공시 되었고, 2002년부터는 이 사건 환지예정지를 대상으로 하여 개별공시지가가 결정·공시되었다.

    (6) 처분청은 청구인이 소유한 토지들에 관하여 2004년도 종합토지세 과세기준일 현재(6. 1.) 청구인이 종전 토지가 아닌 이 사건 환지예정지를 소유하고 있는 것으로 보아 이 사건 환지예정지를 과세대상으로 하여 2004. 10. 11. 이 사건 부과처분을 하였다.

  다. 관계 법령의 규정

    (1) 구「지방세법」(2003. 12. 30. 법률 제7013호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제234조의8에는 종합토지세 과세대상은 모든 토지로 하는 것으로 규정하고 있다.

    (2) 구「지방세법」제234조의9 제1항에는 종합토지세 납세기준일 현재 제234조의8의 규정에 의한 토지를 사실상으로 소유하고 있는 자는 종합토지세를 납부할 의무가 있는 것으로 규정하고 있고, 제3항에는 종합토지세 과세기준일 현재 소유권의 귀속이 분명하지 아니하여 사실상의 소유자를 확인할 수 없을 경우에는 그 사용자가 종합토지세를 납부할 의무가 있는 것으로 규정하고 있다.

    (3) 구「지방세법」 제234조의15 제1항에는 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분하는 것으로 규정하고, 제5항에는 토지의 가액은 「지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가에 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 지방자치단체의 장이 결정고시한 과세표준액 적용비율을 곱하여 산정한 가액으로 하는 것으로 규정하고 있다.

    (4) 구「지방세법」제235조 제1항에는 도시계획세는 도시계획사업에 필요한 비용에 충당하기 위하여「도시계획법」에 의하여 고시한 도시계획구역 안에 있는 대통령령이 정하는 토지 또는 건축물을 과세대상으로 하는 것으로 규정하고 있다.

    (5) 구「지방세법」제260조의2에는 지방교육의 질적 향상에 필요한 지방교육재정의 확충에 소요되는 재원을 확보하기 위하여 이 법의 규정에 의한 종합토지세의 납세의무자는 지방교육세를 납부할 의무를 지는 것으로 규정하고 있다.

    (6) 구「지방세법시행령」(2003. 12. 30. 대통령령 제18194호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제194조의16 제2항에는 법 제234조의15 제5항의 규정에 의한 개별공시지가는 과세기준일 현재의 개별공시지가로 하되, 과세기준일 현재 당해연도에 적용할 개별공시지가가 결정고시되지 아니한 때에는 직전연도에 적용되던 개별공시지가로 하는 것으로 규정하고 있다.

    (7) 구「지방세법시행령」 제195조 제1호에는 법 제235조 제1항의 규정에 의한 “토지”는 이 법에 의한 종합토지세의 과세대상토지 중 전·답·과수원·목장용지·임야를 제외한 토지와 도시개발법에 의하여 환지방식으로 시행하는 도시개발구역안의 토지로서 환지처분의 공고가 된 모든 토지인 것으로 규정하고 있다.

    (8) 구 지방세법 시행규칙(2003. 12. 21. 행정자치부령 213호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제105조 제1호, 제2호에는 도시계획세 과세대상 토지는 도시개발법에 의하여 환지방식으로 시행하는 도시개발구역외의 지역 및 환지처분의 공고가 되지 아니한 도시개발구역안에 있어서는 전·답·과수원·목장용지 및 임야를 제외한 모든 토지를, 환지처분의 공고가 된 도시개발구역안에 있어서는 전·답·과수원·목장용지 및 임야를 포함한 모든 토지인 것으로 규정하고 있다.

    (9) 구「토지구획정리사업법」(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제57조 제1항에는 환지예정지가 지정된 경우에는 종전의 토지에 관한 토지소유자 및 임차권 등은 환지예정지의 지정의 효력발생일로부터 환지처분의 공고가 있는 날까지 환지예정지 또는 그 부분에 대하여 종전과 동일한 내용의 권리를 행사할 수 있으며, 종전의 토지에 대하여는 이를 사용하거나 수익할 수 없는 것으로 규정하고 있으며, 제2항에는 시행자는 제56조 제1항의 규정에 의하여 환지예정지를 지정한 때에 그 토지에 사용 또는 수익의 장애가 될 물건이 있거나 기타 특별한 사유가 있는 경우에는 환지예정지의 사용 또는 수익을 개시할 날을 따로 정할 수 있는 것으로 규정하고 있고, 제3항에는 환지예정지의 지정의 효력발생 당시나 제2항의 규정에 의하여 환지예정지의 사용 또는 수익을 개시할 당시에 당해 환지예정지의 종전의 토지소유자 또는 임차권자 등은 제1항 또는 제2항에 규정하는 기간 이를 사용하거나 수익할 수 없으며, 제1항의 규정에 의한 권리의 행사를 방해할 수 없는 것으로 규정하고 있다.

    (10) 구「토지구획정리사업법」제62조 제1항에는 환지처분의 공고가 있은 경우에는 환지계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분의 공고가 있은 날의 익일부터 종전의 토지로 보며, 환지계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지상에 존재하던 권리는 그 환지처분의 공고가 있은 날이 종료한 때에 소멸하는 것으로 규정하고 있다.

    (11) 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 제6252호로 폐지된 것) 부칙〈제6252호, 2000. 1. 28.〉 제1조에는 이 법은 2000년 7월 1일부터 시행하는 것으로 규정하고, 제2조에는 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법 제12조의 규정에 의하여 도시계획으로 결정된 동법 제2조 제1항 제1호 다목의 토지구획정리사업에 관하여는 종전의「토지구획정리사업법」의 규정에 의하는 것으로 규정하고 있다.

    (12)「지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률」제10조의2 제1항에는 시장·군수 또는 구청장은 지가산정에 사용하도록 하기 위하여 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할구역안의 개별토지의 단위 면적당 가격인 개별공시지가를 결정·공시하는데 다만, 표준지로 선정된 토지, 조세 또는 부담금 등의 부과대상이 아닌 토지 기타 대통령령이 정하는 토지에 대하여는 개별공시지가를 결정·공시하지 아니할 수 있는 것으로 규정하고 있고, 제3항에는 개별공시지가를 결정·공시하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 당해 토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 하는 것으로 규정하고 있다.

  라. 판단

    (1) 적용 법률에 관하여

      청구인은 구「토지구획정리사업법」은 2000. 7. 1.자로 폐지되었기 때문에 이 사건에는 도시개발법을 적용하여야 한다고 주장한다.

      살피건대, 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 제6252호로 폐지된 것) 부칙 제1조와 제2조의 규정에 따르면 도시개발법 시행 당시(2000. 7. 1.) 종전의 도시계획법에 의하여 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업에 관하여는 종전의「토지구획정리사업법」의 규정에 의하는 것으로 규정하고 있는바, 인정사실(2)에서 본바와 같이 이 사건 토지구획정리사업은 1999. 6. 17. 도시계획법 제12조에 의하여 도시계획으로 결정되고 인천광역시 고시 제1999-80호로 고시된 사업이므로 이 사건 토지구획정리사업에는 도시개발법이 아닌 구「토지구획정리사업법」이 적용된다 할 것이다.

    (2) 이 사건 부과처분의 과세대상에 관하여

      청구인은 「도시개발법」규정에 따르면 환지예정지 지정이 있다고 하여 곧바로 이 사건 환지예정지의 사용수익권을 취득하는 것도 아니고, 환지처분의 공고가 있기 이전에는 종전 토지를 소유하고 있는 것인데도 처분청이 과세기준일 현재 이 사건 환지예정지를 소유하고 있는 것으로 본 것은 잘못이라고 주장한다.

      살피건대, 위 (1)항에서 본바와 같이 이 사건에 적용되는 법률인 구 토지구획정리사업법 제62조의 규정에 따르면 환지처분 공고가 있어야 환지계획에서 정하여진 환지를 종전의 토지로 본다고 하여 청구인이 주장하는 바와 같은 내용이지만, 같은 법 제57조의 규정에 따르면 특별한 경우가 아닌 한 환지예정지가 지정되면 종전 토지의 소유자는 환지예정지 지정일로부터 환지처분의 공고일까지 환지예정지에 대하여 종전과 동일한 내용으로 권리를 행사할 수 있고, 종전의 토지는 이를 사용·수익할 수 없게 되며, 나아가 환지예정지 지정일 당시 그 환지예정지의 종전 소유자는 위 기간동안 환지예정지를 사용·수익할 수 없고 종전 토지의 소유자의 권리행사를 방해할 수도 없다.

      이 사건의 경우 인정사실(2)에서 본바와 같이 2001. 5. 2. 이 사건 환지예정지가 지정되었으므로 그 때부터 청구인은 종전 토지를 사용·수익할 수 없고 이 사건 환지예정지에 대하여 종전과 동일한 내용의 권리를 행사할 수 있으며, 이 사건 환지예정지의 종전의 소유자는 그와 같은 청구인의 권리행사를 방해할 수 없으므로 청구인은 위 지정일부터 이 사건 환지예정지를 사용·수익하는 것이라고 볼 것이다.

      따라서 환지처분의 공고가 없어 이 사건 환지예정지가 바로 청구인 소유 토지가 되는 것은 아니라고 할지라도, ① 과세기준일(2004. 6. 1.) 현재 청구인은 이 사건 환지예정지를 사용·수익할 권리가 있는 점, ② 특별한 사정이 없는 한 환지예정지는 그대로 환지로 확정된다는 점, ③ 구 지방세법상 종합토지세는 납세의무자가 사실상으로 소유하고 있거나 사용하는 토지에 관하여 부과되는 점, ④ 구 지방세법령과 같은 법 시행규칙에 따르면 도시계획세의 과세대상인 토지는 종합토지세의 과세대상 토지 중 환지처분의 공고가 되지 아니한 도시개발구역안에 있어서는 전·답·과수원·목장용지 및 임야를 제외한 모든 토지인데, 인정사실(3)에서와 같이 제3블럭은 건축자재 공장의 부속토지로 사용되고 있는 점 등을 고려하면 이 사건 부과처분의 과세대상은 이 사건 환지예정지라고 할 것이다.

    (3) 이 사건 환지예정지에 대한 2003년도 개별공시지가의 결정·공시에 관하여

      청구인은「지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률」제10조의2의 개별 토지는 종전 토지를 일컫는 것이고, 종전 토지에 개별공시지가를 공시하여야 하는 것인데도 처분청이 이 사건 환지예정지에 2003년도 개별공시지가를 공시한 것은 부당하다고 주장한다.

      살피건대, 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률 제10조의2 제1항, 제3항의 규정에 따르면 개별공시지가는 대상토지의 지가산정을 위하여 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 그 산정기준일에 대상토지의 이용 상황 등의 토지특성에 따른 객관적인 이용가치를 비교·평가하는 것이고, 구「토지정리구획정리사업법」제57조 제1항의 규정취지에 비추어 특별한 사정이 없는 한 환지예정지는 그대로 환지로 확정되는 것이므로, 토지구획정리사업지구 내의 토지에 관한 개별공시지가산정은 그 산정기준일 당시 종전 토지에 대한 환지예정지가 지정되어 있고 그 지정의 효력이 발생한 이후로서 환지처분의 공고일 이전인 경우에는 종전 토지의 소유자가 사용·수익권을 가지는 환지예정지의 토지특성을 표준지와 비교·조사하여 산정하여야 할 것이다.

      따라서 위(2)항에서 본 바와 같이 2003년도 개별공시지가 산정기준일(2003. 1. 1.)에 청구인은 이 사건 환지예정지를 사용·수익할 권리가 있는 상태에 있었으므로 처분청이 이 사건 환지예정지를 표준지와 비교·조사하고, 그에 관하여 2003년도 개별공시지가를 결정·공시한 것은 정당하다 할 것이다.

      이상 본바와 같이 이 사건 토지구획정리사업에 관하여는 구 토지구획정리사업이 적용되며, 구 지방세법, 구 토지구획정리사업법의 규정과 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률 등의 규정 등에 비추어 볼 때, 환지예정지가 지정된 이상 종합토지세 등의 과세대상은 이 사건 환지예정지라 할 것이고, 그에 관한 개별공시지가에 과세표준액 적용비율과 세율을 곱하여 종합토지세 등의 세액을 산출하는 것이므로, 처분청이 청구인에게 이 사건 환지예정지에 관하여 2004년도 종합토지세 부과기준일 현재 당해연도 개별공시지가가 결정고시(2004. 6. 30.)되지 아니하여 2003년도 개별공시지가를 기준으로 산출한 종합토지세 등을 부과한 것은 정당하다 할 것이다.

4. 결론

  그렇다면 처분청이 청구인에게 한 이 사건 부과처분은 잘못이 없고, 이 사건 심사청구는 이유 없다고 인정되므로 감사원법 제46조 제2항의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.