1. 원 처분의 요지

처분청은 청구인 소유의 서울특별시 □□구 □□동 7 외 5필지 토지 8,105.8㎡(이하 ‘◎◎백화점 부지’라 한다)에 대하여 2011년 귀속분 재산세, 재산세과세특례 및 지방교육세 합계 1,089,332,750원을 2011. 9. 9. 청구인에게 부과·고지하였다.(이하 "이 사건 부과처분"이라 한다)

2. 심사청구의 취지와 이유

가. 청구 취지

이 건의 청구 취지는 ◎◎백화점 부지 중 서울특별시 □□구 □□□로 0가 000의 일부토지 167.7㎡과 같은 구 □□동 0의 일부토지 120.2㎡, 계 287.9㎡([별지1] "◎◎백화점 부지 개요도"에 기재된 ㉮, ㉯ 부분의 토지, 이하 ㉮, ㉯ 부분의 각 토지를 통틀어 "이 사건 토지"라 하고, 각 해당번호만으로 각 토지 부분을 약칭하기로 한다)를 재산세 비과세대상 토지로 보아 과세표준과 세액을 경정해 달라는 것이다.

나. 청구 이유

이 사건 토지는 불특정 다수인이 아무런 제약을 받지 않고 주변장소로 이동할 수 있는 자유로운 통행로로 이용되고 있으므로 「지방세법」 제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호의 규정에 따른 비과세대상 토지이다.

3. 우리 원의 판단

가. 다툼

이 건의 다툼은 이 사건 토지가 「지방세법」 제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호의 규정에 따른 비과세대상 토지에 해당되는지 여부이다.

나. 인정 사실

이 건 관련 기록 및 현장조사 결과를 종합해 보면, 다음과 같은 사실이 인정된다.

⑴ 처분청은 ◎◎백화점 부지 8,105.8㎡에 대하여 175,931,091,000원을 과세표준으로 하여 2011년 귀속분 재산세 702,524,360원, 재산세과세특례분 246,303,520원 및 지방교육세 140,504,870원, 합계 1,089,332,750원을 2011. 9. 9. 청구인에게 부과·고지하였다.

⑵ 이 사건 토지는 ◎◎백화점 부지의 건축선과 건축물 사이에 조성된 공간으로 「건축법」상 대지안의 공지에 해당한다.

⑶ 이 사건 토지의 이용현황은 다음과 같다.

㈎ 이 사건 토지는 차량과 보행자의 통행이 매우 빈번한 곳으로 일반인들의 자유로운 통행로로 이용되고 있으며, 그 현황과 보행자의 동선(動線)을 보면 이 사건 토지를 거치지 않고는 인근의 다른 건물 등에 진출할 수 없는 실정이다.

㈏ 이 사건 토지 중 ㉮부분은 지하철 ♧♧♧입구역 0번 출구로부터 ▨▨▨로 0길에 이르는 보도로서, 위 토지와 연접하여 차도 쪽에 개설되어 있는 공도와 동일한 재질의 보도블록으로 포장되어 있고 바닥에 박힌 쇠단추 외에는 공도와 별다른 구분이 없어 일반인의 입장에서 백화점의 사유지로 인식하기 어렵게 되어 있는 반면 ◎◎백화점의 다른 대지와는 화단 및 다른 높이의 바닥으로 명확하게 구분되어 있으며, 연접한 공도는 지하연결통로 입구와 노점상 등에 의해 보도 대부분이 점유되어 일반인이 공도만으로 보행하기에는 불편한 상황이다.

㈐ 이 사건 토지 중 ㉯부분은 ▨▨▨로 7길을 따라 형성된 보도로서 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 개설되어 있지 않으며, 차도 쪽으로 펜스가 설치되고 "이곳은 고객을 위한 통로이므로 오토바이는 우측에 주차하시기 바랍니다."라고 적힌 ◎◎ 백화점 안내 표지판이 펜스 근처에 놓여 있으며, ◎◎백화점의 다른 대지와는 1m 너비의 화단으로 명확히 구분되어 있고, 보도의 일부에 횡단보도가 연결되어 ☆☆빌딩, ◈◈은행 방면으로 이동하는 보행자들이 아무런 제약 없이 자유로이 통행로로 이용하고 있다.

다. 관계 법령

이 건과 관계되는 법령 등은 「지방세법」 제109조 제3항 등으로서 [별지2] 기재와 같다.

[별지2]

□ 지방세법

○ 제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다. [개정 2010.12.27]

1. 대통령령이 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지

2.～8. (생략)

□ 지방세법 시행령

○ 제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 "대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지"란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로: 「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로. 다만, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.

2.～6. (생략)

□ 건축법

○ 제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역·용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.

□ 건축법 시행령

○ 제80조의2(대지 안의 공지) 법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.

[별표 2]

대지의 공지 기준

1. 건축선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리

대상 건축물

가. 나. (생략)

다. 해당 용도에 쓰는 바닥면적의 합계가 1,000제곱미터 이상인 판매시설, 숙박시설(여관 및 여인숙은 제외한다), 문화 및 집회시설(전시장 및 동·식물원은 제외한다) 및 종교시설

(건축조례에서 정하는 건축기준) 3미터 이상 6미터 이하

라.～바. (생략)

라. 판단

청구인은 이 사건 토지가 「지방세법」 제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호의 규정에 따른 비과세대상 토지라고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다.

⑴ 이 사건 토지가 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 본문에서 정한 사설도로에 해당하는지 여부

「지방세법」 제109조 제3항 제1호에서는 "대통령령이 정하는 도로"에 대해서는 재산세를 부과하지 않는다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에 따르면 위 "대통령령이 정하는 도로"라 함은 「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로라고 되어 있다.

여기에서 "일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로"에는 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론, 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치된 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도가 공도(公道)에 연결된 상황, 주변 토지의 상황 등 여러 상황에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 모두 포함된다고 할 것이다.

살피건대 위 인정사실 ‘⑶항’에서 본 바와 같이 이 사건 토지는 보행자의 통행이 빈번한 곳으로, 일부 ◎◎백화점의 고객들이 함께 사용하고 있다고 하더라도 전체적으로는 불특정 다수인이 아무런 제한 없이 통행로로 이용하고 있다고 인정되므로 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 본문에서 정한 재산세 비과세대상인 사설도로에 해당한다 할 것이다.

⑵ 이 사건 토지가 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서에서 정한 대지안의 공지에 해당하는지 여부

「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서의 규정에 따르면 「건축법 시행령」 제80조의 2에 따른 대지 안의 공지는 사설도로에 해당되더라도 재산세 비과세대상에서 제외되어 있다.

여기에서 "대지 안의 공지"라 함은 당해 대지 소유자가 계속적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 그 소유자의 배타적인 사용 가능성 등을 객관적·종합적으로 검토하여 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공한 결과 대지 소유자가 더 이상 그 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 이를 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서에서 규정하는 "대지 안의 공지"에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다.

살피건대 위 인정사실 ‘⑶항’에서 본 바와 같이 ① 이 사건 토지가 화단 등으로 구획되어 ◎◎ 백화점의 다른 대지와는 명확히 구분되고 있는 점, ② ㉮부분의 경우 연접한 공도가 대부분 노점상과 지하연결통로 입구에 의해 점유되어 있어 보행자가 이동하기 위해서는 1열로 줄을 지어 통행하여야 하는 불편을 초래하는 등 공적인 통행로가 턱 없이 부족한 점, ③ ㉯부분의 경우 주변에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없고, 차도와의 사이에 펜스가 설치되고 고객을 위한 통로이므로 오토바이의 주차를 제한한다는 안내 표지판이 놓여 있으나, 이는 보행자의 통행 편리와 안전을 위한 것일 뿐 그 위치나 형상 등에 비추어 일반 보행자들의 통행을 제한하기 위한 것으로 보기는 어렵고, 그 외 일반 보행자들의 통행을 제한하기 위한 어떠한 시설도 설치되어 있지 않으며, 오히려 횡단보도와 연결되어 일반 보행자의 통행권을 보장하고 있는 점 등을 고려해 볼 때 청구인이 불특정 다수인의 통행로로 이용되고 있는 이 사건 토지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성은 없다고 보는 것이 합리적이다.

따라서 이 사건 토지가 「건축법」 등 관계 규정에 의하여 건축선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지라 하더라도 이 사건 토지는 재산세 비과세 대상에서 제외되는 "대지 안의 공지"에 해당한다고 볼 수 없다 할 것이다.

따라서 이 사건 토지는 「지방세법」 제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호의 규정에 따른 재산세 비과세대상 토지에 해당하는데도 과세대상 토지로 보아 한 이 사건 부과처분은 부당하다 할 것이다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 부과처분은 잘못이 있고 심사청구는 이유 있다고 인정되므로 「감사원법」 제46조 제2항의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.