1. 원 처분의 요지

처분청은 청구인 소유의 경기도 □□시 □□□구 □□동 000 외 2필지 토지 12,176.6㎡(이하 ‘◎◎백화점 부지’라 한다)에 대하여 2011년 귀속분 재산세 및 지방교육세 계 276,723,700원을 2011. 9. 9. 청구인에게 부과·고지하였다.(이하 “이 사건 부과처분”이라 한다)

2. 심사청구의 취지와 이유

가. 청구 취지

이 건의 청구 취지는 ◎◎백화점 부지 중 [별지1] “◎◎백화점 부지 개요도”에 기재된 ⓛ～⑪부분의 토지(이하 ⓛ～⑪부분의 각 토지를 통틀어 “이 사건 토지”라 하고, 각 해당번호만으로 각 토지 부분을 약칭하기로 한다)를 재산세 비과세대상 토지로 보아 과세표준과 세액을 경정해 달라는 것이다.

나. 청구 이유

이 사건 토지는 불특정 다수인이 아무런 제약을 받지 않고 주변장소로 이동할 수 있는 자유로운 통행로로 이용되고 있으므로 「지방세법」 제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호의 규정에 따른 비과세대상 토지이다.

3. 우리 원의 판단

가. 다툼

이 건의 다툼은 이 사건 토지가 「지방세법」 제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호의 규정에 따른 비과세대상 토지에 해당되는지 여부이다.

나. 인정 사실

이 건 관련 기록 및 현장조사 결과를 종합해 보면, 다음과 같은 사실이 인정된다.

⑴ 청구인은 ◎◎백화점을 운영하는 사업자로서, 백화점 부지로 □□시 □□□구 □□동 000 외 2필지 토지 12,176.6㎡를 소유하고 있다.

⑵ 처분청은 ◎◎백화점 부지 12,176.6㎡에 대하여 44,749,005,000원을 과세표준으로 하여 2011년 귀속분 재산세 241,044,520원, 지방교육세 35,679,180원, 합계 276,723,700원을 2011. 9. 9. 청구인에게 부과·고지하였다.

⑶ 이 사건 토지는 ◎◎백화점 부지의 건축선과 건축물 사이에 조성된 공간으로 「건축법」상 대지안의 공지에 해당한다.

⑷ 이 사건 토지의 이용현황은 다음과 같다.

㈎ 이 사건 토지 중 ⓛ부분은 중앙로를 따라 형성된 보도로서, 차도 쪽으로 연접하여 공도가 개설되어 있으나, 그 중 일부는 가로수, 지하철 환풍구 등에 의해 점유되어 공도의 넓이가 50㎝ 미만에 불과하므로 일반인이 공도만으로 보행하기에 불편한 구간이 존재한다.

㈏ 이 사건 토지 중 ②, ⑧, ⑨부분은 ◎◎백화점 본관 및 주차빌딩 앞 보도로서 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 개설되어 있지 않으며, 일반인들은 □□ ◇◇◇◇, □□교육지원청 등에서 호수공원 방향으로 통행하기 위하여 위 토지를 아무런 제약 없이 이용하고 있고, 백화점 고객들이 백화점을 출입하기 위한 진출입 공간으로 부채꼴 모양의 공개 공지가 별도로 확보되어 있다.

㈐ 이 사건 토지 중 ③～⑦, ⑩, ⑪부분은 ◎◎백화점 본관과 주차빌딩 사이, 주차빌딩 뒤편에 위치한 보도로서 ◎◎백화점의 부출입구, 방재실 입구 및 주차빌딩 주차장 통행로가 있어 주로 ◎◎백화점 고객 및 직원들이 이용하고 있는 형편이다. 또한 위 토지에는 백화점 주차장임을 나타내는 표식들 및 ◎◎백화점 본관과 주차빌딩을 연결하는 통로를 지지하기 위한 기둥이 군데군데 위치하여 일반인의 통행을 방해하고 있으며, 기둥 위에는 ◎◎백화점 일산점 명의로 “이 곳은 도로법 시행령 24조 규정에 따라 ◎◎백화점에서 점용하여 준조세를 납부하고 사용하고 있는 도로입니다.”라고 안내문이 부착되어 있어 일반인들이 ◎◎백화점의 부속토지로 쉽게 인식할 수 있다.

⑸ 감사원에서는 처분청에 이 사건 토지 중 ⓛ부분에서 지하철 환풍구 등에 의해 점유되는 등의 사정으로 일반인이 공도만으로 보행하기에는 불편한 구간 및 ②, ⑧, ⑨부분의 면적을 측정해줄 것을 요청하였는바, 처분청은 2012. 10. 17. 아래와 같은 내용의 출장복명서를 작성하였다.

다. 관계 법령

이 건과 관계되는 법령 등은 「지방세법」 제109조 제3항 등으로서 [별지2] 기재와 같다.

라. 판단

청구인은 이 사건 토지가 「지방세법」 제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호의 규정에 따른 비과세대상 토지라고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다.

⑴ 이 사건 토지가 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 본문에서 정한 사설도로에 해당하는지 여부

「지방세법」 제109조 제3항 제1호에서는 “대통령령이 정하는 도로”에 대해서는 재산세를 부과하지 않는다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에 따르면 위 “대통령령이 정하는 도로”라 함은 「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로라고 되어 있다.

여기에서 “일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로”에는 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론, 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치된 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도가 공도(公道)에 연결된 상황, 주변 토지의 상황 등 여러 상황에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 모두 포함된다고 할 것이다.1)

살피건대 위 인정사실 ‘⑷항’에서 본 바와 같이 이 사건 토지 중 ⓛ, ②, ⑧, ⑨부분은 비록 일부 ◎◎백화점의 고객들이 함께 사용하고 있다고 하더라도 전체적으로는 불특정 다수인이 아무런 제한 없이 통행로로 이용하고 있다고 인정되므로 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 본문에서 정한 재산세 비과세대상인 사설도로에 해당한다 할 것이나, ③～⑦, ⑩, ⑪부분은 토지의 이용실태, 주위의 상황 등 모든 사정을 종합하여 볼 때 주로 ◎◎백화점 이용고객들이나 관계자들이 이용하고 있을 뿐 널리 일반 불특정 다수인이 이용하고 있다고 볼 수 없으므로 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 본문에서 정한 사설도로라고 할 수 없다.

⑵ 이 사건 토지가 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서에서 정한 대지안의 공지에 해당하는지 여부

「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서에서는 「건축법 시행령」 제80조의 2에 따른 대지 안의 공지는 사설도로에 해당되더라도 재산세 비과세대상에서 제외하고 있으므로, 이 사건 토지 중 위 ⑴에서 사설도로로 인정한 부분(ⓛ, ②, ⑧, ⑨ 부분)이 대지안의 공지에 해당하는지 여부에 관하여 살펴본다.

여기에서 “대지 안의 공지”라 함은 당해 대지 소유자가 계속적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 그 소유자의 배타적인 사용 가능성 등을 객관적·종합적으로 검토하여 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공한 결과 대지 소유자가 더 이상 그 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 이를 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서에서 규정하는 “대지 안의 공지”에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다.2)

우선, 위 인정사실 ‘⑶항’에서 본 바와 같이 이 사건 토지는 ◎◎백화점 부지의 건축선과 건축물 사이에 조성된 공간으로 「건축법」상 대지안의 공지에 해당한다.

그러나 이 사건 토지 중 ⓛ부분의 일부인 161.46㎡ 및 ②, ⑧, ⑨부분은 위 인정사실 ‘⑷항’에서 본 바와 같이 주변에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 택시 승강장, 지하철 환풍구, 노점상 등에 의해 점유되어 있어 공적인 통행로가 턱 없이 부족하고, 일반 보행자들의 통행을 제한하기 위한 어떠한 시설도 설치되어 있지 않으며, 오히려 공도, 횡단보도와 연결되어 일반 보행자의 통행권을 보장하고 있는 점 등을 고려해 볼 때 청구인이 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성은 없다고 보는 것이 합리적이므로 재산세 비과세 대상에서 제외되는 “대지 안의 공지”에 해당한다고 볼 수 없다 할 것이다.

따라서 이 사건 토지 중 ⓛ부분의 일부인 161.46㎡ 및 ②부분 190.87㎡, ⑧부분 52.66㎡, ⑨부분 64.94㎡, 합계 469.93㎡은 「지방세법」 제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호의 규정에 따른 재산세 비과세대상 토지에 해당하므로, 이 부분에 한하여 청구인의 주장은 이유 있다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 부과처분에서 □□시 □□□구 □□동 000 외 2필지 토지 12,176.6㎡ 중 469.93㎡의 토지를 과세대상으로 보아 과세표준을 산출한 부분은 잘못이 있으므로 심사청구에 이유가 있고, 나머지 부분은 이유가 없다고 인정되므로 「감사원법」 제46조 제2항의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.