1. 원 처분의 요지

  가. 처분청은 2009년도 재산세 과세기준일(6. 1.) 현재 청구인 소유의 □□□□시 □구 □□동 산 □□□-□ 외 11필지 토지 497,402㎡(이하 “이 사건 제1토지”라 한다)를 청구인이 직접 고유업무에 사용하지 않는 것으로 보아 2009. 9. 16. 재산세 24,865,860원, 도시계획세 2,261,280원, 지방교육세 4,973,170원 등 계 32,100,310원을 부과·고지하였다.(이하 “이 사건 제1처분”이라 한다)

  나. 처분청은 2009년도 재산세 과세기준일(6. 1.) 현재 청구인 소유의 위 같은 시 같은 구 □□동 □□□블럭 환지예정지 14,386㎡(이하 “이 사건 제2토지”라 한다)에 대하여 청구인이 이를 직접 고유업무에 사용하고 있지 않는 것으로 보아 2009. 9. 16. 재산세 27,443,050원, 지방교육세 5,488,610원 등 계 32,931,660원을 부과·고지하였다.(이하 “이 사건 제2처분”이라 한다)

2. 심사청구의 취지와 이유

  가. 청구 취지

    이 건의 청구 취지는 이 사건 제1처분과 제2처분을 취소하게 해 달라는 것이다.

  나. 청구 이유

    이 건의 청구이유는 다음과 같다.

    (1) 이 사건 제1토지는 과세기준일 현재 도시자연공원으로 지정된 토지로서 재산권 행사가 전혀 불가능한 상태이므로 청구인은 실질적인 소유가 아닌 명목상의 소유권만을 보유하고 있는데도 그 토지에 대하여 재산세 등을 부과한 것은 부당하다.

    (2) 환지예정지인 이 사건 제2토지에 연수원 신축을 위해 기본설계용역 계약을 체결하여 기본설계 중에 있는데도 처분청에서 이를 고유목적사업에 직접 사용하지 않는 것으로 보아 재산세 등을 부과한 처분은 부당하고, 또한 사실상의 소유라 함은 청구인이 배타적으로 사용수익할 수 있어야 하는데 과세기준일 현재 사업시행자인 △△△△△△공사가 이 사건 제2토지에서 토목공사를 하고 있어 청구인이 이를 배타적으로 사용수익할 수 없는 상태인데도 청구인에게 재산세 등을 부과한 것은 부당하다.

3. 우리 원의 판단

  가. 다툼

    이 사건의 다툼은 ① 도시자연공원으로 지정된 토지에 대하여 재산권 행사가 불가능한 것으로 볼 수 있는지 여부, ② 연수원 신축을 위해 기본설계 중인 경우 고유목적사업에 직접 사용되는 토지로 볼 수 있는지 또는 사업시행자가 환지예정지에서 토목공사 중에 있어 사실상 사용이 불가능한 토지인 경우 청구인이 소유한 것으로 볼 수 없는지 여부이다.

  나. 인정사실

    이 건 관련 기록을 검토해 보면, 다음과 같은 사실이 인정된다.

    (1) 청구인은 1983. 10. 7. 「민법」 및 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」에 따라 설립(설립당시는 재단법인 △△△장학회)된 공익법인이다.

    (2) 청구인의 정관 제1조(목적)에 이 법인은 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」의 규정에 따라 각급학교 학생에게 장학금을 지급, 학생을 포함한 국민의 수련, 학술연구 및 교류 등으로 국가사회 발전에 이바지할 수 있는 인재양성에 기여함을 목적으로 한다고 되어 있다.

    (3) 청구인 소유의 이 사건 제1토지의 면적은 497,402㎡인데, [별표] “토지분 재산세 과세 명세”와 같이 2003. 8. 25. 그 중 468,885.9㎡가 도시자연공원으로 결정고시(인천광역시고시 제2003-167호)되었다.

    (4) 이 사건 제1토지의 부동산등기부 등본에 따르면 그 소유권은 청구인으로 등재되어 있고, 청구인도 이 사건 토지를 자기의 재산으로 보아 재산목록에 기록 관리하고 있다.

    (5) 청구인은 □□□□시 □구 □□동 □□번지 △△연수원을 운영해 오던 중 연수원 부지 및 건물의 일부가 2003. 8. 11. △△경제자유구역(구 재정경제부고시 제2003-19호)에 포함되자, 이에 대한 환지를 신청하여 2009. 1. 23. 이 사건 제2토지를 환지예정지로 지정(△△△△공사 청라영종사업본부-1137)받았는데, 환지예정지 지정의 효력발생시기는 2009. 2. 4.로 되어 있다.

    (6) 처분청에서는 2009. 12. 7. △△△△△△△△△△△청장에게 청구인이 환지예정지로 지정받은 토지에 건축허가가 있었는지 여부 등을 문의한 결과, △△△△△△△△△△△청장은 2009. 12. 7. 청구인이 환지예정지로 지정받은 토지에 건축허가를 받지 않았다고 회신(영종관리과-36111)하였다.

    (7) 청구인은 환지예정지에 연수원 신축설계를 위한 목적으로 2009. 5. 25. 건축사사무소 △△와 기본설계용역 계약을 체결하였는데, 설계용역업무의 수행기간은 2009. 5. 25.부터 같은 해 11. 30.까지로 되어 있다.

    (8) 처분청은 2009년도 재산세 과세기준일(6. 1.) 현재 이 사건 제1토지 497,402㎡를 청구인이 직접 고유업무에 사용하지 않는 것으로 보면서 [별표] “토지분 재산세 과세 명세”와 같이 이 사건 제1토지 중 도시자연공원으로 지정된 468,885.9㎡에 대하여는 구 「인천광역시 중구 구세감면조례」(2010. 5. 31. 조례896호로 개정되기 전의 것) 제9조에 따라 그 시가표준액의 100분의 50을 경감한 후, 2009. 9. 16. 재산세 24,865,860원, 도시계획세 2,261,280원, 지방교육세 4,973,170원 등 계 32,100,310원을 부과·고지하였다.

    (9) 처분청은 이 사건 제2토지 14,386㎡가 환지예정지로 지정되어 2009년도 재산세 과세기준일 현재(6. 1.) 토목공사 중이어서 청구인의 사용이 제한된 상태이나 청구인이 이를 직접 고유업무에 사용하고 있지 않는 것으로 보아 2009. 9. 16. 재산세 27,443,050원, 지방교육세 5,488,610원 등 계 32,931,660원을 부과·고지하였다.

  다. 관계법령 등

    이 건과 관계되는 법령은 「지방세법」 제181조 등으로서 [별지] 기재와 같다.

  라. 판단

    (1) 도시자연공원으로 지정된 토지에 대하여 재산권 행사가 불가능한 것으로 볼 수 있는지 여부

      청구인은 이 사건 제1토지는 도시자연공원으로 지정되어 있어 재산권 행사가 전혀 불가능한 상태로서 청구인은 실질적인 소유가 아닌 명목상의 소유권을 보유하고 있는데도 그 토지에 대하여 재산세 등을 부과한 것은 부당하다고 주장한다.

      조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세 요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다. 그런데 「지방세법」 제183조 제1항에는 재산세 과세기준일 현재 토지를 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다고 규정하고 있고, 구 「인천광역시 중구 구세감면조례」 제9조 제1항에는 도로·공원 등의 공공시설용 토지로서 도시관리계획결정 및 도시관리계획에 의한 지형도면이 고시된 토지의 경우 그 해당부분 등에 대하여는 재산세의 100분의 50을 감면한다고 규정되어 있을 뿐 공공시설용 토지로 지정되어 그 소유자의 재산권행사가 제한된다 하더라도 그 토지에 대한 재산세를 면제하는 명문의 규정을 두고 있지 않다. 또한 「지방세법」 제288조 제2항에도 학술연구단체·장학단체 등이 과세기준일 현재 그 고유업무에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 재산세·도시계획세 및 공동시설세를 면제한다고 규정하고 있을 뿐 학술연구단체·장학단체 등의 소유 부동산이 공공시설용 토지로 지정되는 등의 사유로 그 고유업무에 직접 사용하지 못하게 된 경우에도 재산세 등을 면제하는 명문규정도 두고 있지 않다.

      살피건대, 이 사건 제1토지의 소유자는 청구인이고 비록 그 토지 중 대부분이 공공시설용 토지(도시자연공원)로 지정되어 토지 사용상의 제한이 있지만 청구인은 이 사건 제1토지에 대하여 사용수익권 나아가 그 처분권까지 다 갖추어 그 토지에 대한 배타적인 사실상의 경제적 지배를 하고 있으므로 청구인에게 재산세 등을 부과하는 것은 타당하다. 그리고 장학단체인 청구인이 소유한 이 사건 제1토지 중 도시자연공원으로 지정된 면적에 대하여는 구 「인천광역시 중구 구세감면조례」에 따라 해당 재산세의 100분의 50을 감면하는 것일 뿐 공공시설용 토지로 지정되는 등 소유자의 귀책이 아닌 사유로 그 고유업무에 직접 사용하지 못하게 되었다는 사정만으로 그 재산세 등을 면제하는 것은 조세법률주의의 원칙상 허용될 수 없다.

      따라서 청구인이 사실상의 소유권이 아닌 명목상의 소유권만을 보유하고 있는 청구인에게 재산세 등을 부과한 것은 부당하다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.

      한편, 청구인은 대법원 판례(85누65, 1985. 5. 28.)에 따르면 법령에 의하여 그 사용이 금지 또는 제한되어 법인의 목적사업을 영위하지 못하는 정당한 사유가 있을 경우에는 비업무용 토지에서 제외된다고 판시하고 있는 점을 감안할 때 이 사건 제1토지에 재산세를 부과한 것도 부당하다고 주장하고 있으나, 위 판결은 구 「지방세법」상 재산세가 중과세되는 비업무용 토지인지 여부를 판단할 때 법령에 의하여 그 사용이 제한되는 등 정당한 사유가 있는 경우에는 비업무용 토지에서 제외되어 중과세 세율(1000분의 50 내지 1000분의 100)이 아닌 일반세율(1000분의 1 내지 1000분의 6)로 과세된다는 뜻의 판결로서 이 사건 제1토지와 같이 일반세율로 과세하는 경우와는 관련이 없다.

    (2) 환지예정지를 고유목적사업에 직접 사용 중인 것으로 볼 수 있는지 또는 이를 청구인이 소유한 것으로 볼 수 없는지 여부

      (가) 환지예정지를 고유목적사업에 직접 사용 중인 것으로 볼 수 있는지

        청구인은 이 사건 제2토지에 연수원 신축을 위해 기본설계용역 계약을 체결하여 과세기준일 현재 기본설계 중에 있으므로 이를 고유목적사업에 직접 사용한 것으로 보아야 한다고 주장한다.

        「지방세법」 제288조 제2항에는 정부로부터 허가 또는 인가를 받거나 「민법」 외의 법률에 의하여 설립 또는 그 적용을 받는 학술연구단체·장학단체 등이 과세기준일 현재 그 고유업무에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 재산세·도시계획세 및 공동시설세를 면제한다고 되어 있고, 「지방세법 시행령」 제230조에는 토지에 대한 재산세의 감면규정을 적용함에 있어 직접사용의 범위에는 당해 법인의 고유업무에 사용할 건축물을 건축 중인 경우를 포함한다고 되어 있다.

        그리고 「건축법」 제11조에는 건축물을 건축하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받도록 되어 있고, 제21조에는 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 허가권자에게 공사계획을 신고하도록 되어 있다.

        살피건대, 청구인이 정부의 허가를 받아 설립된 장학단체인 점에 대하여는 처분청과 청구인간에 다툼이 없지만, 건축물을 건축 중인 경우라 함은 신축할 건축물에 대한 관할 구청장 등의 허가를 받고 관할 구청 등에 착공신고를 한 경우를 의미한다고 볼 때 비록 청구인이 이 사건 과세기준일 현재 이 사건 제2토지에 대하여 연수원 신축을 위하여 기본설계용역 계약을 체결하여 그 용역을 진행하고 있다 하더라도 이는 그 고유업무에 사용될 건축물을 건축하기 위한 준비과정에 불과하고, 청구인은 과세기준일 현재(2009. 6. 1.)까지 처분청으로부터 건축허가를 받거나 처분청에 착공신고를 한 사실이 없으므로 「지방세법 시행령」에서 규정하고 있는 건축물을 건축 중인 경우에 해당된다고 볼 수 없다.

        따라서 이 사건 제2토지를 고유업무에 직접 사용하고 있다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.

      (나) 환지예정지를 청구인이 소유한 것으로 볼 수 없는지

        청구인은 과세기준일 현재 사업시행자인 △△△△△△공사가 환지예정지인 이 사건 제2토지에서 토목공사를 하고 있어 그 토지를 배타적으로 사용수익할 수 없는 상태인데도 재산세 등을 부과한 것은 부당하다고 주장한다.

        먼저, 청구인이 환지예정지를 소유하는 것인지에 대하여 살펴본다.

        「도시개발법」 제36조 제1항에 환지예정지가 지정되면 종전의 소유자 등은 환지예정지 지정의 효력발생일로부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지예정지나 해당 부분에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다고 되어 있고, 제3항에 환지예정지 지정의 효력이 발생한 경우 그 토지의 사용 또는 수익을 시작하는 경우에 해당 환지예정지의 종전의 소유자 등은 이를 사용하거나 수익할 수 없으며 제1항에 따른 권리의 행사를 방해할 수 없다고 되어 있다.

        그런데 인정사실 “(4)항”에서 본 바와 같이 청구인이 소유하고 있던 토지가 △△경제자유구역에 포함되고 2009. 1. 23. 환지예정지로 이 사건 제2토지가 지정되면서 그 효력발생시기가 같은 해 2. 4.로 지정되었으므로, 「도시개발법」 제36조에 따라 그 효력발생일로부터 청구인은 종전 토지를 사용 수익할 수 없고, 이 사건 제2토지에 대하여 종전과 동일한 내용의 권리를 행사할 수 있으며, 이 사건 제2토지의 종전의 소유자는 그와 같은 청구인의 권리행사를 방해할 수 없으므로 청구인은 위 효력발생일로부터 이 사건 제2토지를 사용 수익하는 것으로 보아야 한다.

        그러므로 환지처분의 공고가 없어 이 사건 제2토지가 바로 청구인 소유의 토지가 되는 것은 아니지만 위 효력발생일로부터 청구인은 이 사건 제2토지를 사용 수익할 권리가 있는 점과 특별한 사정이 없는 한 환지예정지는 그대로 환지로 확정되는 점 등을 고려할 때 청구인이 이 사건 제2토지의 사실상의 소유자에 해당된다.

        다음, 사업시행자가 이 사건 제2토지에서 토목공사 중에 있어 청구인이 이를 사용할 수 없는 경우에 그 재산세가 면제되는지에 대하여 살펴본다.

        「지방세법」 제183조 제1항에는 재산세 과세기준일 현재 토지를 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다고 규정하고 있고, 「지방세법」 제288조 제2항에는 학술연구단체·장학단체 등이 과세기준일 현재 그 고유업무에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 재산세·도시계획세 및 공동시설세를 면제한다고 규정하고 있을 뿐 사업시행자가 환지예정지에서 공사 중에 있어 환지예정지의 사실상의 소유자가 그 환지예정지에서 건축허가를 받을 수 없게 되는 등의 불가피한 사유로 부동산을 고유업무에 직접 사용하지 못하게 된 경우 그 부동산에 대한 재산세를 면제한다는 취지의 규정을 두고 있지 않다.

        그러므로 사업시행자인 △△△△△△공사가 이 사건 제2토지에서 토목공사를 수행하고 있어 이 사건 제2토지에서 청구인이 건축허가 등을 받을 수 없게 되었고 그 결과 청구인이 본인의 귀책이 아닌 사유로 이 사건 제2토지를 고유업무에 직접 사용하지 못하게 된 점은 인정되지만 그러한 사정만으로 이 사건 제2토지에 대한 재산세를 면제하는 것은 조세법률주의의 원칙상 허용될 수 없다.

        따라서 청구인이 이 사건 제2토지를 배타적으로 사용 수익할 수 없는 상태인데도 재산세 등을 부과한 것은 부당하다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.

4. 결론

  그렇다면 이 사건 처분은 잘못이 없고 심사청구는 이유 없다고 인정되므로 「감사원법」 제46조 제2항의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.