1. 처분의 경위

다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제1호증, 을제1, 3호증, 을제9호증의 1 내지 6, 을제10, 11호증, 을제12호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 보태어 보면 인정할 수 있고, 반증이 없다.

가. 부산 부산진구 전포동 676의 1 대 432.4㎡(이하 이 사건 토지라 한다)는 원래 일본인 소유의 토지로서 군정법령 제33호와 대한민국과미국정부간의재정및재산에관한최초협정에 의하여 대한민국의 소유로 귀속된 농지였다가 1951. 2. 19.경부터 1962. 4. 28.까지 미육군 60의료창 등으로 사용되면서 대지화되어 농지분배 대상토지가 아닌 것으로 되었는데도, 소외 정기줄이 위 토지를 농지로 경작하고 있는 양 농지개혁법에 따라 분배신청을 하여 분배를 받고 상환을 완료한 후 1959. 2. 23. 그 명의로 소유권이전등기를 경료하였고, 이를 바탕으로 하여 소외 이혜숙이 1962. 3. 5.자 매매를 원인으로 같은 달 9. 그 명의로 소유권이전등기를 경료하였다.

나. 이에 대한민국은 1975. 6. 4.경 위 정기줄, 이혜숙을 상대로 위 등기가 원인무효임을 들어 부산지방법원 75가합945호로 토지소유권이전등기말소청구소송을 제기하여 같은 법원으로부터 1980. 12. 11. 승소판결을 선고받고, 위 판결은 그 시경 항소기간의 도과로 그대로 확정되었으나, 바로 집행하지 못한 채 방치되어 오다가 1996. 10. 24.에 이르러 위 확정판결에 기하여 위 정기줄, 이혜숙 명의의 각 소유권이전등기를 말소하고, 1997. 7. 3. 대한민국 명의로 소유권이전등기를 경료하였다.

다. 한편 대한민국으로부터 이 사건 토지의 관리를 위탁받은 피고는 1997. 2. 13. 원고에 대하여 원고가 이 사건 토지를 무단으로 점유, 사용하고 있다는 이유로 국유재산법 제51조, 같은법시행령 제56조의 규정에 의하여 1992. 2. 15.부터 1997. 2. 14.까지의 변상금 80,850,150원을 부과고지하였다가, 1998. 9. 28. 위 변상금 산정과정에 착오가 있음을 들어 위 금액을 금 74,324,300원으로 감액하였고, 다시 1999. 2. 5. 원고의 점유기간이 1992. 2. 15.부터 1996. 7. 8.까지임을 들어 위 변상금을 금 61,240,770원으로 감액고지(이하 이 사건 처분이라고 한다)하였다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

피고는 위 처분사유와 관계법령을 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는 다음과 같은 사유를 들어 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

(1) 국민의권익보호를위한행정절차에관한훈령(1989. 11. 17. 국무총리훈령 제235호)에 따라 1990. 1. 1.부터 시행된 행정절차운영지침 제4조에 의하면 행정청이 행정처분을 하고자 할 때에는 미리 당사자에게 행정처분을 하고자 하는 원인이 되는 사실을 통지하여 그에 대한 의견을 청취한 다음 이유를 명시하여 행정처분을 하여야 한다고 규정되어 있는데도 불구하고, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어서 위와 같은 절차를 취한 바가 전혀 없다.

(2) 이 사건 처분의 고지서에는 이 사건 토지에 대한 변상금의 산출근거나 요율의 표시, 과세대상토지에 대한 과표설정 등이 표시되어 있지 아니하다.

(3) 이 사건 토지에 관하여 원고 명의의 소유권이전등기가 경료된 것은 1997. 7. 3.으로서 그 이전까지 원고 명의의 소유권이전등기가 경료된 바 없으므로 이 사건 변상금 부과기간 동안에는 이 사건 토지가 국유재산이라고 할 수 없다.

(4) 원고는 이 사건 토지를 1989.경 소외 이혜숙으로부터 양도받아 이를 점유하여 왔는바, 양도인인 위 이혜숙은 그 명의의 등기가 경료된 1962. 3. 9.경부터 위 양도시까지 이를 소유의 의사로 평온, 공연하게 선의이며 과실 없이 이를 점유하여 옴으로써 이 사건 토지는 적어도 귀속재산처리에관한특별조치법에 의하여 국유재산으로 된 1965. 1. 1.부터 기산하여 등기부취득시효기간인 10년간이 경과하였음이 명백한 1975. 1. 1.에는 그 취득시효가 완성되었다고 할 것이므로 대한민국은 위 이혜숙에 대하여 위 취득시효완성에 따른 소유권이전등기의무를 부담한다고 할 것이고, 따라서 위 이혜숙에 대하여 위 양수에 따른 소유권이전등기청구권을 가진 원고는 그 청구권을 보전하기 위하여 위 이혜숙의 피고에 대한 위 소유권이전등기청구권을 대위행사할 수 있게 됨으로써 이 사건 토지의 무단점유자라고 할 수는 없다.

(5) 가사 그렇지 않다고 하더라도 원고는 위 양수로써 위 이혜숙의 점유를 승계하였고, 그 이후에도 이 사건 토지를 계속 소유의 의사로 평온, 공연하게 점유하여 왔으므로 적어도 이 사건 토지가 국유재산으로 된 1965. 1. 1.부터 기산하여 점유취득시효기간인 20년간이 경과하였음이 명백한 1985. 1. 1.경에는 그 취득시효가 완성되어 이를 시효취득하였다고 할 것이고, 또한 원고는 선의의 점유자이므로 그 점유로 인하여 얻게 된 이익을 반환할 의무도 없다.

(6) 위 취득시효가 인정되지 않는다면, 원고는 위 이혜숙의 대리인으로서 이 사건 토지를 임대하는 등 그 관리만 하여 왔을 뿐이므로 점유자가 아닌 위 이혜숙의 점유보조자에 불과하다.

(7) 피고는 원고에 대하여 이 사건 토지에 축조된 건축물에 대한 재산세를 부과하여 왔는데, 원고는 위 재산세를 납부하면 추후 건축물에 대한 철거보상금이 지급될 것이라는 피고 직원의 말을 믿고 그 재산세를 납부하였고, 그 이후에도 계속하여 예산이 책정되는 데로 보상을 할 것이라는 피고 직원의 말만 믿고 그 보상을 기다려 왔으나 원고가 아닌 위 건축물을 사용 중인 소외 정병태, 박종훈, 소순조에게만 그 보상금을 지급한 채 원고에게는 이 사건 변상금만을 부과하는 것은 신뢰의 원칙과 금반언의 원칙에 반한다.

(8) 피고가 위 정병태, 박종훈, 소순조에게 지급한 건축물 보상금 합계 금 25,130,000원은 이 사건 토지상의 건축물에 대한 보상금이므로 이 사건 토지의 점유자가 원고라는 피고의 주장에 의하면 위 보상금은 원고에게 지급되어야 하는 것이므로 이 사건 변상금에서 위 보상금을 공제하여야 한다.

나. 관계 법령

국유재산법 제51조 제1항은 “이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용수익한 자(대부 또는 사용수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다”고 규정하고 있고, 같은법시행령(1996. 6. 15. 대통령령 제15026호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항은 “법 제51조의 규정에 의한 변상금은 제26조 제1항 내지 제5항 및 제26조의2의 규정에 의하여 산정한 대부료 또는 사용료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다.”고 규정하고 있으며, 제26조 제1항은 “연간사용료는 당해 재산의 가액에 다음 각 호의 요율을 곱한 금액으로 하되 월할 또는 일할 계산할 수 있다”고 하면서, 제3호로 행정목적 또는 보전목적의 수행에 필요하거나 공무원의 후생목적을 위하여 필요한 것이 아닌 기타 재산의 경우 그 요율을 “1000분의 50 이상”으로 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 “제1항의 규정에 의하여 사용료를 계산함에 있어서의 재산가액은 다음 각 호의 방법에 의하여 산출한다”고 규정하면서, 제1호로 “토지의 경우 지가공시및토지등의평가에관한법률 제4조 제1항의 규정에 의하여 건설부장관이 가장 최근에 공시한 공시지가를 기준으로 하여 동법 제10조 제2항의 규정에 의한 표준지와 지가산정대상토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비교표를 사용하여 산출한다”고 규정하고 있고, 제26조의2는 “국유재산을 계속하여 2개 연도이상 점유하거나 사용수익하는 경우에 제26조의 규정에 의하여 산출한 연간사용료가 전년도에 납부하였거나 납부하여야 할 연간사용료보다 10퍼센트이상 증가하게 되는 때에는 당해 연도의 사용료는 그 증가율에 따라 다음표의 산식에 의하여 산출한 금액으로 한다”고 규정하고 있다.

다. 판단

(1) 원고의 위 첫째 주장에 대한 판단

국민의권익보호를위한행정절차에관한훈령은 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 발하는 일반적인 행정명령으로서 행정기관 내부에서만 구속력이 있을 뿐 대외적인 구속력을 가지는 것은 아니라고 할 것이고, 이 사건 처분의 근거법규인 국유재산법, 그 시행령 등에도 무단 점유, 사용에 따른 변상금을 부과하는 과정에서 그 점유자 등의 의견을 들어야 한다는 행정절차의 규정은 없으므로, 비록 피고가 원고의 의견을 듣지 아니하고 위 변상금부과처분을 하였다고 하여 위법하다고 할 수는 없으므로 위 주장은 이유 없다.

(2) 원고의 위 둘째 주장에 관한 판단

갑제1호증의 기재에 변론의 전취지를 보태어 보면, 피고는 1997. 2. 13. 원고에게 이 사건 처분을 함에 있어서, 그 통지서에 원고가 무단점유 사용중인 국유재산에 대하여 국유재산법 제51조 및 동법시행령 제56조의 규정에 의하여 변상금을 부과한다고 밝히면서 그 대상토지 및 면적의 표시를 이 사건 토지로, 그 부과기간을 1992. 2. 15.부터 1997. 2. 14.까지로, 변상금내역을 국고 56,595,110원, 구고 24,255,040원, 합계 80,850,150원으로, 납부장소를 시중은행으로 각 기재하고, 여기에 고지서 2부를 첨부하여 원고에게 송달하였으며, 원고가 그 시경 이를 수령한 사실을 인정할 수 있는바, 위 통지서에 위 변상금의 산출근거가 되는 요율, 부과대상토지의 가액 등이 구체적으로 기재되어 있지는 아니하나, 그 구체적인 내용을 알 수 있는 위 시행령 제56조를 명기하여 둠으로써 전체적으로 보아 그 산출근거에 대한 인식이 가능하다고 할 것이므로, 위 내용의 미기재만으로는 이 사건 처분을 부적법하다고 할 수 없어 위 주장도 이유 없다.

(3) 원고의 위 셋째 주장에 관한 판단

이 사건 토지가 원래 일본인의 소유이었다가 군정법령 제33호 등에 의하여 대한민국에 귀속되었고, 그 귀속 이후에 경료된 위 진기출, 이혜숙 명의의 각 소유권이전등기가 원인무효의 등기인 사실은 앞서 인정한 바와 같으므로, 대한민국 앞으로의 소유권이전등기나, 위 진기출, 이혜숙 명의의 각 소유권이전등기의 말소 여부와 상관없이 이 사건 토지는 법률의 규정에 의하여 당연히 대한민국의 소유가 되었다고 할 것이므로, 이를 다투는 위 주장도 이유 없다.

(4) 원고의 위 넷째 주장에 관한 판단

먼저 원고가 위 이혜숙으로부터 이 사건 토지를 양도받았다는 점에 관하여는 갑제3호증, 갑제4호증의 1, 2, 갑제8호증, 을제4호증의 1 내지 6의 각 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하고 그 밖에 달리 이를 인정할 아무런 증거도 없으므로, 원고가 이 사건 토지를 양도받았음을 전제로 하는 위 주장은 위 이혜숙이 이 사건 토지를 시효취득하였는지 여부 등에 관하여 나아가 판단할 필요없이 이유 없다.

(5) 원고의 위 다섯째, 여섯째 주장에 관한 판단

(가) 먼저 원고가 위 변상금 부과기간 동안 이 사건 토지를 점유, 사용하였는지 여부에 관하여 살핀다.

갑제3호증, 갑제4호증의 1, 2, 을제4호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 보태어 보면, 위 이혜숙은 1980. 12. 22.경 이 사건 토지에 대한 토지소유권이전등기말소 청구소송에서 그 명의의 소유권이전등기의 말소등기절차이행을 명하는 패소판결을 선고받고서도 그 소유자인 대한민국의 관리가 소홀함을 이용하여 이 사건 토지를 그 지상에 축조된 무허가 가건물과 함께 타인에게 임대하는 등으로 이를 이용하여 오다가, 1989.경 위 점유, 사용에 따른 권한을 원고에게 양도한 사실, 이에 원고는 1989. 8. 18. 이 사건 토지 중 65평을 소외 정병협에게 임대기간 1년, 임차보증금 15,000,000원, 월세 150,000원으로 정하여 임대하고(다만, 임대차계약서상에는 착오로 토지의 소재지를 그 인접지인 부산 부산진구 전포동 679의 29로 표시하였다), 1991. 4. 18. 위 임대차계약을 경신하면서 위 임대기간을 1996. 8. 18.까지, 월세를 금 300,000원을 하고, 임대기간 중 국가로부터 사용료를 요구받을 때는 임대인이 책임지고 지불하기로 약정한 사실, 그 후 피고는 이 사건 토지를 포함한 그 일대 토지에 대하여 전포로 확장공사 시행을 위한 도시계획사업실시계획인가를 받아 그 보상을 하는 과정에서 1996. 7. 8. 위 임차인의 동생이자 위 지상의 가건물인 철골천막공장 등을 점유, 사용중인 소외 정병태에게 그 철거보상비 5,357,000원을 지급하고, 위 점유부분을 위 도로확장공사에 편입한 사실을 인정할 수 있고, 반증 없는바, 위 인정사실에 의하면, 원고는 1989. 8. 18.경부터 위 보상금 지급시까지 이 사건 토지 중 65평을 위 정병협에게 임대하는 등으로 사실상 점유, 사용하여 왔다고 할 것이다.

한편 이 사건 토지 중 위 정병협에게 임대한 부분을 제외한 나머지 부분의 점유에 관하여는, 앞서 본 바와 같이 원고가 위 이혜숙으로부터 이 사건 토지에 대한 점유, 사용권을 양도받고, 을제4호증의 3 내지 6의 각 기재에 의하면 피고가 1994.부터 1997.까지 원고에게 이 사건 토지상의 지상물에 대한 재산세 등을 부과하여 온 사실은 인정되나, 다른 한편 을제4호증의 8, 9의 각 기재에 의하면, 위 나머지 토지 부분에 관하여는 소외 박종훈, 소순조 등이 이를 점유, 사용하여 오다가 위 전포로 확정공사에 따른 지상건물의 철거보상과정에서 1996. 7. 8. 직접 그 철거보상금을 지급받은 사실이 인정되므로, 위 박종훈, 소순조가 위 지상건물을 점유, 사용하게 된 경위 등을 알 수 있는 아무런 자료가 없는 이상 위에서 본 점유사용권의 양도, 재산세 부과 등의 사정과 을제13호증의 기재, 증인 변종인의 증언만으로는 원고가 위 나머지 토지부분까지 위 변상금 산정기간 동안 이를 점유, 사용하였다고 단정하기는 어렵다고 할 것이고, 그 밖에 달리 원고가 위 나머지 토지부분을 점유, 사용하였음을 인정할 만한 증거도 없다.

따라서 원고는 이 사건 변상금 산정기간인 1992. 2. 15.부터 1996. 7. 8.까지 이 사건 토지 중 65평만을 점유, 사용하였다고 할 것이므로, 이를 제외한 나머지 부분에 대한 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다.

(나) 원고가 점유한 부분에 대한 점유취득시효의 완성여부와 그 점유가 선의인지 여부에 관하여 살핀다.

먼저, 점유취득시효의 완성여부에 관하여 보면, 원고는 위 이혜숙의 점유를 승계받았음을 전제로 위 점유취득시효를 주장하고 있는바(원고는 1989.경부터 그 점유를 개시하였으므로 자신의 점유기간만으로는 점유취득시효기간인 20년간에 달하지 않는다), 앞서 인정한 바와 대한민국이 1975. 6. 4. 위 이혜숙을 상대로 토지소유권이전등기말소 청구소송을 제기하여 1980. 12. 22. 승소판결을 받았는바, 위 판결에 따라 위 이혜숙의 점유는 그 이후부터 타주점유가 된다고 할 것이므로, 그 점유를 승계한 원고 또한 타주점유가 되어 점유취득시효의 요건을 결한다고 할 것이어서, 원고가 시효취득자임을 전제로 하는 위 주장은 이유 없다.

다음으로 원고의 점유가 선의인지 여부에 관하여 보면, 앞서 인정한 바와 같이 원고는 위 패소판결이 확정된 이후에 위 이혜숙으로부터 그 점유, 사용권을 양도받은 점, 원고는 위 정병협에게 임대하면서 그 소유자인 국가로부터 위 토지부분에 대한 변상금을 부과받을 수 있음을 예정한 점 등에 비추어 보면 원고는 위 점유개시시부터 이 사건 토지를 점유할 권원이 없음을 알았다고 할 것이므로, 선의의 점유자로서 과실수취권을 가진다는 원고의 위 주장도 이유 없다.

(6) 원고의 위 일곱째 주장에 관한 판단

피고나 그 직원이 원고에게 이 사건 토지상의 건축물에 대한 철거보상금을 지급하겠다고 말한 사실을 인정할 아무런 증거가 없고, 가사 피고나 그 직원이 위와 같은 말을 하였다고 하더라도 이 사건 처분은 그 보상금의 지급여부와는 무관하여 이를 들어 신뢰의 원칙이나 금반언의 원칙에 반한다고는 할 수 없으므로 위 주장도 더 나아가 판단할 필요없이 이유 없다.

(7) 원고의 위 여덟째 주장에 관한 판단

원고가 피고에 대하여 새로이 보상금의 지급을 구함은 별론으로 하고, 위와 같은 사정을 들어 이 사건 처분의 효력을 다툴 수는 없으므로 위 주장도 더 나아가 판단할 필요없이 이유 없다 할 것이다.

라. 정당한 변상금

원고가 국유재산인 이 사건 토지 중 65평을 1992. 2. 15.부터 1996. 7. 8.까지 대부 또는 사용수익허가를 받지 아니하고 이를 점유하여 사용수익하여 온 사실은 앞서 인정한 바와 같고, 을제6호증의 3의 기재에 의하면 이 사건 토지의 연도별 공시지가는 별표 과세시가표준액 또는 공시지가란 기재와 같은 사실을 인정할 수 있는바, 위 토지부분에 대한 위 기간동안의 변상금을 위 국유재산법시행령 제56조, 제26조 제1항 내지 제5항, 제26조의2의 규정에 따라 산정하면 별표와 같이 합계 금 30,433,107원이 된다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 처분 중 위 변상금 30,433,107원을 초과하는 부분은 위법하므로, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 그 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.