제출한 개발비용산출내역서를 근거로 시행령 제10조 제3항, 제5항에 따라 개발비용산정기관인 재단법인 한국산업전략연구원에 확인의뢰를 하여 공사비 등에 관한 개발비용을 산정한 사실을 인정할 수 있는바, 위와 같은 공사비 산정은 적정하게 이루어진 것으로 보이고, 달리 공사비 산정에 있어 누락이나 오류가 있다는 반증이 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2002. 11. 26. 피고에게 남양주시

와부읍 덕소리 453외 4필지 12,364.09㎡(이하 ‘이 사건 사업부지’라고 한다) 지상에 지하 1층, 지상 15층, 총 4개 동 267세대 규모의 아파트 건설을 위한 주택건설사업계획(이하 ‘이 사건 개발사업’이라고 한다)에 관한 승인을 신청하였다.

나. 피고는 2003. 7. 31. 원고에게 이 사건 개발사업을 승인하면서, 별지 1 목록 ‘이 사건 소로’란 기재 각 토지를 지나는 도시계획도로인 소로 1-56호선(이하 ‘이 사건 소로’라고 한다)과 같은 목록 ‘이 사건 부출입구’란 기재 각 토지 부근의 부출입구 도로(이하 ‘이 사건 부출입구’라고 한다)를 각 개설한 후 위 소로 및 부출입구를 피고에게 무상귀속조치(기부채납)하라는 내용의 행정준수사항(이하 ‘이 사건 부관’이라고 한다)을 부가하였다.

다. 원고는 2007. 3. 2. 이 사건 개발사업을 완료하여 피고로부터 임시사용승인을 받았고, 피고는 2008. 8. 21. 원고에게 별표 기재와 같이 이 사건 개발사업에 따른 개발부담금 1,755,488,220원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 1, 2, 갑 제3 내지 7호증, 갑 제15호증, 갑 제19호증의 9-1, 9-3, 을 제1 내지 9호증, 을 제10호증의 1, 2, 을 제11, 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

⑴ 개발부담금 부과 대상이 아니라는 주장

개발이익환수에 관한 법률 시행령 [별표 1] 제1호는 개발부담금 부과대상사업을 주택법에 의한 대지조성사업 또는 주택건설사업으로 정하면서, 택지개발촉진법에 따른 택지개발사업, 산업입지 및 개발에 관한 법률에 따른 산업단지개발사업, 도시개발법에 따른 도시개발사업, 국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법에 따른 국민임대주택단지조성사업 및 그 밖에 개발부담금 부과대상사업의 시행으로 조성이 완료된 토지나 해당주택건설사업과 동시에 이루어지는 토지개발사업시행으로 조성되는 토지에서 시행하는 주택건설사업을 제외하고 있는바, 이 사건 개발사업은 아파트 건설을 위한 주택건설사업으로서 위 규정에서 정한 바와 같이 주택건설사업과 동시에 이루어지는 토지개발사업시행으로 조성되는 토지에서 시행하는 사업이므로, 개발부담금 부과대상 사업에 해당하지 않는다.

⑵ 종료시점 지가와 관련한 주장

피고는 이 사건 개발부담금을 산정하면서 이 사건 사업부지의 종료시점지가는 부동산평가위원회의 심의 지가에 의하면서도 개시시점지가는 개별공시지가에 의하여 산정하였는바, 이는 정당한 이유 없이 종료시점지가와 개시시점지가의 산정기준을 서로 달리한 것이어서 형평의 원칙에 어긋나 위법하다.

⑶ 개발비용과 관련한 주장

원고는 이 사건 부관의 이행을 위하여 아래와 같이 개발비용 4,385,958,682원(= 2,859,740,650원 + 1,526,218,032원)을 지출하였음에도, 피고는 이 중 2,938,925,215원만을 인정하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

㈎ 원고는 이 사건 소로를 개설하기 위하여 별지 1 목록 '이 사건 소로‘란 기재 각 토지를 2,340,503,000원에 매입하였고, 이 사건 부출입구를 개설하기 위하여 별지 1 목록 '이 사건 부출입구’란 기재 각 토지를 281,575,000원에 매입하였으며, 위 각 토지를 취득함에 있어서 취득세, 등록세 및 소유권이전비용으로 합계 2,859,749,650원을 지출하였다.

㈏ 원고는 이 사건 개발사업의 이행 과정에서 공사비, 제세공과금, 기타비용 및 민원보상비, 이주비로 합계 1,860,197,030원을 지출하였다.

나. 관련 법령

별지 2 기재와 같다.

다. 판단

⑴ 개발부담금 부과 대상 여부에 관한 판단

2006. 12. 15. 대통령령 제19752호로 개정되어 같은 날 시행된

개발이익환수에 관한 법률 시행령 제4조 제1항, [별표 1] 제1호는 개발부담금 부과 대상 사업으로 주택법에 의한 대지조성사업 또는 주택건설사업으로 정하면서, 택지개발촉진법에 따른 택지개발사업, 산업입지 및 개발에 관한 법률에 따른 산업단지개발사업, 도시개발법에 따른 도시개발사업, 국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법에 따른 국민임대주택단지조성사업 및 그 밖에 개발부담금 부과대상사업의 시행으로 조성이 완료된 토지나 해당주택건설사업과 동시에 이루어지는 토지개발사업시행으로 조성되는 토지에서 시행하는 주택건설사업을 제외하고 있으나, 한편 위 시행령 부칙 제3조 제2항은 “별표 1의 개정규정은 이 영 시행 후 최초로 인가 등을 받는 사업부터 적용한다. 다만, 환지방식에 의한 도시개발사업으로 조성되는 토지에서 시행하는 주택건설사업에 관한 부분은 이 영 시행 후 최초로 사용검사를 받는 주택건설사업부터 적용한다.”라고 규정하고 있고, 갑 제3호증, 을 제1호증의 각 기재에 의하면, 원고가 2003. 7. 31. 피고로부터

구 주택건설촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호 ‘주택법’으로 전문 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제33조 및

구 주택건설촉진법 시행령(2003. 11. 29. 대통령령 제18146호 ‘주택법 시행령’으로 전문 개정되기 전의 것) 제32조에 따라 이 사건 개발사업에 관한 승인을 받은 사실을 인정할 수 있으므로 이 사건 개발사업은 위와 같이 개정된 개발이익환수에 관한 법률 시행령이 시행된 2006. 12. 15. 이후 인가를 받은 사업에 해당하지 않으므로, 위와 같이 개정되기 전의 개발이익환수에 관한 법률 시행령이 적용된다고 할 것인데, 위와 같이 개정되기 전의

개발이익환수에 관한 법률 시행령 제4조 제1항, [별표 1] 제1호는 ‘주택건설촉진법이 정한 대지조성사업 및 주택건설사업’을 개발부담금 부과대상 사업으로 규정하고 있고, 이 사건 개발사업이 위 구 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업임은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 개발사업은 개정 전의 위 시행령에 따라 개발부담금 부과대상이 된다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

⑵ 개시시점지가와 종료시점지가의 산정 기준에 관한 판단

개발이익환수제는 오늘날 토지문제의 핵심으로 되어 있는 토지투기와 토지소유의 편중현상에 대처하여 토지개발사업 등으로 인하여 지가가 상승함으로써 생기는 개발이익을 국가가 환수하여 불로소득을 방지하고 경제정의를 실현하며 토지의 효율적 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하기 위하여 마련한 제도로서, 어떤 개발이익을 어떤 방법으로 어떤 기준에 의하여 환수할 것인지는 사유재산권을 부인 또는 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 헌법상 보장된 재산권 등을 제한함에 있어 요구되는 비례의 원칙 내지는 과잉금지의 원칙 등에 위배되지 않는 한 입법정책적으로 결정될 문제이고, 개발사업시행자에게 부과할 개발부담금 산정의 전제가 되는 개발이익을 산정함에 있어서는 가능한한 부과대상자가 현실적으로 얻게 되는 개발이익을 실제에 가깝도록 산정하여야 할 것인바, 개발이익의 산정을 위한 개시시점지가와 종료시점지가 산정의 방법을 구체적으로 정하고 있는

구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고만 한다) 제10조 제1항,

제3항,

구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고만 한다) 제9조,

구 개발이익환수에 관한 법률 시행규칙(2008. 6. 25. 국토해양부령 제23호로 개정되기 전의 것) 제4조의3은 개발부담금 산정시 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 부과대상토지의 개별공시지가에 그 공시지가의 기준일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 하고, 부과종료시점지가는 부과종료시점 당시에는 개발사업이 완료된 상태의 부과대상 토지를 기준으로 한 개별공시지가가 아직 결정 공시되어 있지 않기 때문에 개발부담금 산정에 개별공시지가 적용원칙을 관철하기 위한 방법의 하나로, 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표에 의하여 산정한 가액에 당해연도 1. 1.부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액을 하되, 개별공시지가의 심의를 담당하는 시ㆍ군ㆍ구 부동산평가위원회의 심의를 거치도록 함으로써 가급적 실제에 가깝게 개발이익을 산정하려는 취지라고 봄이 상당하다. 이 사건에서, 피고가 이 사건 부과처분의 개시시점지가를 산정함에 있어 공시지가를 기준으로 산정한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 을 제6, 13호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 이 사건 소로 및 부출입구를 포함한 이 사건 사업부지의 종료시점지가를 산정함에 있어 남양주시 와부읍 덕소리 436-11을 표준지로 선정하여 위 표준지의 공시지가를 기준으로 하고 부동산평가위원회의 심의를 거친 사실을 인정할 수 있는바, 피고는 이 사건 개발부담금의 산정에 있어 위 법령에 따라 개시시점지가 및 종료시점지가를 모두 공시지가를 기준으로 하여 적법하게 산정하였다 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

⑶ 개발비용 주장에 대한 판단

㈎ 법 제11조 제1항 제2호, 시행령 제10조 제1항 제6호에서 개발비용에 포함되는 항목 중의 하나로 ‘인가 등의 조건에 의하여 납부의무자가 공공시설 또는 토지 등을 국가 또는 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우의 그 가액’을 규정하면서, 이 경우 공공시설 등의 가액은 토지의 가액에 그 시설의 조성원가를 합산한 가액으로 하고, 토지의 가액은 개시시점지가에 부과기간 동안의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다고 규정하고 있는바, 이는 시행령 제10조 제1호 내지 제5호에서 정하고 있는 각 비용과 실질적인 성질은 동일한 것이므로 그 산정방법 및 상한액에 관하여도 시행령 제10조 제1항 제1호 내지 제5호 및 제2항 내지 제5항에 관한 규정이 적용 또는 유추적용된다고 봄이 상당하다(

대법원 1999. 9. 21. 선고 97누1211 판결 참조).

㈏ 이 사건 소로 및 부출입구 부분을 매입 비용

을 제11호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 이 사건 개발사업에 관한 개발비용을 산정함에 있어 원고가 사업승인 이전에 매입한 이 사건 소로 중 남양주시

와부읍 덕소리 453-47전 25㎡(별지 1 목록 기재 ⑫ 토지)와 이 사건 부출입구 각 토지(같은 목록 기재 ⑬, ⑭ 각 토지)는 부과개시시점 이전에 매입한 토지로서 법 제10조 제3항 제5호, 시행령 제9조 제5항 제1호에 의하여 원고가 실제 매입한 가액(같은 목록 위 ⑫, ⑬, ⑭ 각 토지의 각 해당 원고의 실제 매입가액란 기재 각 금액)을 모두 개발비용으로 인정한 사실을 인정할 수 있으므로, 이하에서는 원고가 이 사건 개발사업 승인 이후에 취득한 토지(같은 목록 ① 내지 ⑪ 기재 각 토지)의 실제 매입가액을 개발비용에 모두 포함시켜야 하는지 여부에 관하여 살핀다.

원고가 이 사건 개발사업 승인 이후에 취득한 토지 부분(위 ① 내지 ⑪ 기재 각 토지)에 대한 개발비용은 앞서 본 바와 같이 법 및 시행령의 규정에 따라 개시시점지가에 부과기간 동안의 정상지가상승분을 합한 가액으로 정하여 이를 인정하여야 할 것인바, 을 제11호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 이 사건 개발사업 승인 후에 취득한 위 ① 내지 ⑪ 기재 각 토지의 매입에 따른 개발비용을 위 규정에 따라 산정한 금액은 위 각 토지에 대한 별지 1 목록 기재 ‘개시시점지가 기준 개발비용’란 기재 각 해당 금액인 사실, 피고가 이 사건 개발부담금을 산정함에 있어 위 각 금액을 위 각 토지의 개발비용으로 인정하여 산입한 사실을 인정할 수 있으므로, 위와 같은 피고의 개발비용 산정은 적법하고 따라서 실제 매입가액을 모두 개발비용으로 인정하여야 한다는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

㈐ 취득세, 등록세 등 제세공과금 부분

원고가 기부채납을 위하여 이 사건 소로 및 부출입구 부지를 확보하기 위하여 해당토지를 취득하면서 지출한 취득세, 등록세, 명의이전비용 등이 위 각 토지의 매입가액이 아님은 분명하고, 위 각 비용이 이 사건 개발사업 자체에 투입된 비용도 아니므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다(개발부담금 부과ㆍ징수 업무처리규정 제11조도 같은 취지이다).

㈑ 민원보상비 부분

원고는 이 사건 개발사업의 공사와 관련하여 공사차량 진출입로 확보를 위하여 주위 토지의 주민들에 대한 민원보상비로 합계 602,900,000원을 지출하였으므로, 위 금액이 개발비용으로 인정되어야 한다고 주장하나, 이는 원고가 다른 법령의 규정이나 개발사업에 대한 인가의 조건 등에 의하여 납부한 것이 아니라 임의로 기부한 금원에 불과하다고 할 것이어서(

대법원 1998. 2. 13. 선고 96누17912 판결 등 참조) 법 제11조 제1항, 시행령 제10조 제1항에서 정한 개발비용에 포함된다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

㈒ 이주비 부분

원고는 이 사건 개발사업을 위하여 변경공사차량 진출입로를 확보하는 과정에서 남양주시 와부읍 덕소리 452 대 397㎡ 지상의 무허가 건물의 명도 및 철거를 위하여 2004.경 추금화, 김효태, 정남혜, 박기동, 박종순에게 이주비 명목으로 합계 150,000,000원을 지출하였으므로, 이는 개발비용으로 인정되어야 한다고 주장하나, 법 제11조 제1항 제1호, 시행령 제10조 제1항 제5호에 의하면, ‘토지가액에 포함되지 아니한 개발사업구역 안의 건물·입목·영업권 등에 대한 보상비’ 등은 기타 경비로서 개발비용에 산입되고, 개발이익이란 개발사업을 통하여 얻게 된 토지의 가치증진으로 인한 이득을 말하므로 개발대상이 되는 토지의 편익을 증가시킴으로써 토지의 가치를 증진시키기 위하여 지출된 비용은 가능한 한 개발비용으로 인정하여야 할 것인바(대법원 1999. 5. 14. 선고 97누11621 판결 등 참조), 갑 제28호증의 1 내지 19의 각 기재에 의하면, 원고가 2004.경 남양주시 와부읍 덕소리 452 대 397㎡ 지상의 무허가 건물의 명도를 위하여 추금화, 김효태, 정남혜, 박기동, 박종순에게 이주비 명목으로 합계 150,000,000원을 지급한 사실은 인정되나, 나아가 위 건물의 부지가 이 사건 개발사업 구역 안에 있다거나 달리 위 비용이 이 사건 개발사업에 직접 투입된 금액이라고 인정할 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

㈓ 공사비 및 기타 비용 부분

을 제3, 4, 5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 원고가 제출한 개발비용산출내역서를 근거로 시행령 제10조 제3항, 제5항에 따라 개발비용산정기관인 재단법인 한국산업전략연구원에 확인의뢰를 하여 공사비 등에 관한 개발비용을 산정한 사실을 인정할 수 있는바, 위와 같은 공사비 산정은 적정하게 이루어진 것으로 보이고, 달리 위 공사비 산정에 있어 누락이나 오류가 있다는 반증이 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.