99구289(20000714)
개발부담금부과처분취소
답변요지
본문
1. 이 사건 부과처분의 경위
가. 원고의 공업단지 조성
(1) 원고는 1994. 8. 31. 충청남도지사로부터 산업입지및개발에관한법률(이하 산업입지법이라고 한다) 제18조에 의한 지방산업단지개발실시계획승인을 받아 충남 아산시 인주면 문방리, 대음리, 금성리 일대 토지 1,812,634㎡(1997. 4. 26. 면적이 1,811,585.8㎡로 감소되었다, 이하 전체토지라고 한다)에 대한 사업시행자로서 인주지방공업단지 2공구 개발사업(이는 토지만을 개발하는 사업이다)을 시행하였다.
(2) 원고는 1995. 3. 21. 위 개발대상토지 중 827,224㎡에 대하여 산업입지법(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정되기 전의 것) 제37조 제5항에 의하여 공장건물 및 부대시설 건축목적으로 준공인가 전 사용허가를 받았고, 1995. 5. 6. 그 중 826,462㎡(이하 제1토지라고 한다)에 대하여 건축법 제16조 제1항에 의한 건축착공신고를 하였다.
(3) 원고는 다시 1996. 2. 13. 위 개발대상토지 중 203,957㎡(이하 제2토지라고 한다)에 대하여
(4) 원고는 1997. 12. 24. 전체토지에 대한 개발사업을 완료하고, 충청남도지사로부터 위 전체면적에 대하여
나. 피고의 개발부담금부과
(1) 피고는 1998. 5. 18. 제1토지의 개발사업이 개발부담금의 부과대상이라고 보고 금 12,454,883,840원의 개발부담금 부과처분을 하였다가 1998. 8. 13. 그 액수를 금 11,487,765,580원으로 감액경정하였다.
(2) 원고는 위 부과처분에 대하여 행정심판을 청구하였고, 중앙토지수용위원회는 1999. 2. 23. 개발비용산정 등에 잘못이 있으니 개발부담금을 재산정하여야 한다는 이유로 위 부과처분을 취소한다는 재결을 하였다.
(3) 이에 따라서 피고는 개발부담금을 재산정하면서 제1토지뿐 아니라 제2토지에 대한 개발사업도 개발부담금부과대상이 된다고 보고, 아래와 같은 방식으로 개발부담금을 산정하고 아래와 같은 개발부담금을 피고에게 부과하였다.
(가) 제1, 2토지의 각 개시시점지가
전체토지의 매입가액인 금 26,289,959,840원에 정상지가상승분을 합한 금 26,667,351,191원을 제 1 내지 4토지의 면적별로 안분하여 제1토지에 대하여 금 12,167,343,790원, 제2토지에 대하여 금 3,003,537,364원, 합계 금 15,170,881,154원으로 산정하였다.
(나) 정상지가상승분
제1토지의 개발기간을 1994. 8. 31.부터 1995. 5. 6.까지로, 제2토지의 개발기간을 1994. 8. 31.부터 1996. 2. 7.까지로 하여 각 토지의 가액에 해당하는 정상지가상승분을 제1토지에 대하여 금 816,331,556원, 제2토지에 대하여 금 441,566,948원, 합계 금 1,257,898,504원으로 산정하였다.
(다) 개발비용
전체토지의 개발비용 금 41,505,337,741원을 제1, 2, 4토지의 면적인 1,576,718.4㎡에 대한 제1토지와 제2토지의 면적비율로 안분하고, 제3토지의 토지가액(정상지가상승분을 포함한 것) 및 개발비용을 금 10,271,799,235원으로 산정하여 제1토지와 제2토지의 면적비율로 안분한 후 제1토지의 개발비용을 금 29,996,108,207원, 제2토지의 개발비용을 금 7,403,579,771원, 합계 금 37,399,687,978원으로 산정하였다.
(라) 각 종료시점지가
제1, 2토지의 개별공시지가에 의한 것이 아니라 제1, 2토지와 이용상황이 가장 유사하다고 보이는 표준지로 아산시 실옥동 240의 2 답 2,688㎡를 선정한 후 지가공시및토지등의평가에관한법률에 정한 비교표에 의하여 산정한 가액에 당해 연도 1월 1일부터 부과종료시점까지 정상지가상승분을 더하여 제1토지의 ㎡당 지가를 금 72,360원, 제2토지의 ㎡당 지가를 금 70,709원으로 산정하고, 위 지가에 각 면적을 곱하여 제1토지의 종료시점지가를 금 59,802,790,320원, 제2토지의 종료시점지가를 금 14,421,599,513원, 합계 금 74,224,389,833원으로 산정하였다.
(마) 개발부담금의 부과
위 부과종료시점지가에서 부과개시시점의 지가와 정상지가상승분, 개발비용을 각 공제하여 제1토지의 개발부담금으로 금 8,411,462,883원, 제2토지의 개발부담금으로 금 1,786,457,715원을 각 산정하여, 1999. 10. 8. 원고에게 위 합계 금 10,197,920,590원의 개발부담금을 부과(이하 이 사건 부과처분이라고 한다)하였다.
[증거 : 다툼없는 사실, 갑 제7호증의 1 내지 3, 갑 제12호증의 1 내지 갑 제17호증, 을 제2호증의 1 내지 3, 을 제5호증의 1, 을 제7호증의 1, 을 제9호증, 을 제14호증, 을 제31 내지 33호증]
2. 당사자의 주장
가. 원고의 주장 요지
(1) 개발이익환수에관한법률(이하 법이라고 한다)이 1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되면서 신설된 제7조 제3항은 산업단지개발사업에 대한 개발부담금을 면제하도록 규정하고 있고, 위 개정법 부칙 제2조는 부과종료시점부터 3월이 경과하지 아니한 경우에는 위 개정규정을 적용하도록 규정하고 있는데, 당해 개발사업이 대규모사업의 일부에 해당하여 전체사업이 완료된 후 개발부담금을 부과하는 경우에는 전체개발사업이 완료된 때가 부과종료시점이라고 보아야 하므로, 제1, 2토지의 개발사업에 대하여는 개발부담금이 면제된다고 보아야 한다.
(2) 개발사업의 준공전 부과종료시점에 대하여 정하고 있는 법 및 개발이익환수에관한법률시행령(이하 시행령이라고 한다)에 의하면 토지만을 개발하는 개발사업의 경우 준공인가 전 사용승인을 받은 경우를 부과종료시점으로 본다는 규정이 없으므로, 제2토지 개발사업의 부과종료시점은 전체토지의 개발이 완료된 1997. 12. 24.이 되고, 따라서 제2토지 개발사업은 위 개정된 법 제7조 제3항에 의하여 개발부담금이 면제된다.
(3) 제1, 2토지의 종료시점지가를 산정할 때 적용할 법은 그 각 종료시점 당시에 시행되던 법이고, 따라서 각 종료시점지가는 각 토지의 개별공시지가에 의하여 산정되어야 함에도 피고는 위 개발부담금을 부과하면서 새로이 제1, 2토지의 종료시점지가를 산정하였으니 위법하다.
(4) 개별공시지가와 별개로 제1, 2토지의 지가를 산정할 수 있다고 하더라도 피고가 그 지가를 산정하면서 표준지로 선정한 위 아산시 실옥동 240의 2는 제1, 2토지와 용도지역, 토지이용상황이 같거나 유사하다고 할 수 없어 표준지선정에 잘못이 있다.
나. 피고의 주장 요지
(1) 1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정된 법 부칙 제2조에 의하면 위 개정으로 신설된 위 제7조 제3항의 규정은 제1, 2토지의 개발사업에는 적용되지 아니한다.
(2) 법 및 시행령은 개발사업의 준공전 부과종료시점에 대하여 개발사업의 목적용도로 사용을 개시한 때라고 규정하고 있으므로 시행령에서 규정하고 있는 착공신고 등은 예시적인 규정으로 보아야 한다. 따라서 원고가 제2토지를 그 개발목적용도인 완성차대기장으로 사용하기 위하여 준공인가 전 사용허가를 받은 날이 제2토지의 부과종료시점이 된다.
(3) 1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정된 법 부칙 제2조에 의하여 제1, 2토지의 개발부담금 산정은 위 개정법이 적용되는 것이고, 개정법 제10조 제1항은 개별공시지가와 달리 종료시점지가를 산정하도록 규정하고 있으므로, 위 개정법 제10조 제1항의 규정에 정한 절차에 따라 제1, 2토지의 종료시점지가를 산정한 피고의 조치는 정당하다.
(4) 피고가 제1, 2토지의 지가를 산정하기 위하여 선정한 표준지는 관계법령의 규정에 적합하게 선정한 것이다.
3. 관련법령의 규정
가. 당초의 개발이익환수에관한법률(이하 아래에서 보는 바와 같이 후에 개정된 조문에 한하여 구법이라고 한다)은 다음과 같이 규정하고 있었다.
제9조
③ 부과종료시점은 관계법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 한다. 다만, 부과대상토지의 전부 또는 일부가 다음 각호의 1에 해당하는 경우 당해 토지에 대하여는 다음 각호의 1에 해당하게 된 날을 부과종료시점으로 한다.
1. 관계법령에 의하여 부과대상토지의 일부가 준공된 경우
2. 납부의무자가 개발사업의 목적용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양등 처분하는 경우로서 대통령령이 정하는 경우
3. 기타 대통령령이 정하는 경우
제10조
① 제8조의 규정에 의한 종료시점지가는 부과종료시점당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액으로 한다. 다만 그 가액이 다음 산식에 의하여 산정된 부과대상토지의 지가와 다른 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 정산하여야 한다.
부과대상토지의 지가=부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 1월 1일을 기준으로 한 표준지의 공시지가에 비교표를 적용하여 산정한 가액(이하 개별공시지가라고 한다) - 부과종료시점부터 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 1월 1일까지의 정상지가상승분
⑤ 제1항 및 제3항의 규정에 의한 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정함에 있어 당해 토지의 개별공시지가가 없는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 건설부령이 정하는 방법에 의하여 산정한다.
제14조
① 건설부장관은 부과종료시점부터 3월 이내에 개발부담금을 결정․부과하여야 한다. 다만, 제9조 제3항 단서에 해당하는 경우로서 당해 사업이 대규모사업의 일부에 해당되어 제11조의 규정에 의한 개발비용의 내역을 제출할 수 없는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 개발부담금을 결정․부과할 수 있다.
제15조
② 개발부담금은 이를 부과고지할 수 있는 날부터 5년이 경과한 후에는 부과할 수 없다. 이 경우 개발부담금을 부과고지할 수 있는 날은 대통령령으로 정한다.
나. 당초의 개발이익환수에관한법률시행령(이하 아래에서 보는 바와 같이 후에 개정된 조문에 한하여 구시행령이라고 한다)은 다음과 같이 규정하고 있었다.
제8조
① 법 제9조 제3항 제2호에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다.
1. 토지만을 개발하는 개발사업의 경우에는 다음 각목의 1에 해당하는 경우
가. 사실상 개발이 완료된 토지를 타인에게 양도하는 경우
나. 사실상 개발이 완료된 토지에 건축물을 건축하는 등 토지의 사용을 개시하는 경우
② 제1항의 경우에 있어서의 개발부담금의 부과종료시점은 다음 각호와 같다.
1. 제1항 제1호 가목의 규정에 의하여 토지를 타인에게 양도하는 경우는 소득세법시행령 제53조의 규정에 해당하게 된 날
2. 제1항 제1호 나목의 규정에 의하여 토지의 사용을 개시하는 경우에는 건축법 제16조의 규정에 의한 착공신고일
제9조
⑥ 법 제10조 제5항에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 당해 토지의 개별공시지가 가 없는 경우를 말한다.
제13조
④ 건설부장관은 법 제14조 제1항 단서에 해당하는 사업에 대하여 부담금을 부과하는 경우에는 전체 개발사업이 완료된 후에 법 제9조 제3항 각호의 1에 해당하는 토지별로 부담금을 산정하여 부과할 수 있다.
제14조의2
법 제15조 제2항 후단의 규정에 의한 부담금을 부과고지할 수 있는 날은 부과종료시점으로부터 3월이 경과한 날로 한다. 다만 제13조 제4항의 규정에 의하여 부담금을 부과하는 경우에는 전체개발사업이 완료된 날로부터 3월이 경과한 날로 한다.
다. 당초의 개발이익환수에관한법률시행규칙(이하 구시행규칙이라고 한다)은 다음과 같이 규정하고 있었다.
제4조의3
시장, 군수는 법 제10조 제5항의 규정에 의하여 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정하고자 하는 경우에는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 감정평가업자 2인이상이 감정평가한 가액을 산술평균한 가액으로 당해지가를 산정하여야 한다.
라. 1995. 12. 29. 법률 제5108호(시행일은 1996. 6. 29.)로 구법 제10조 제1항 중 부과대상토지의 지가산정방식에 대한 부분이 아래와 같이 개정되었다.
부과대상토지의 지가=부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도의 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제10조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액을 말한다. 이하 같다) - 부과종료시점부터 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 1월 1일까지의 정상지가상승분
마. 위 법은 1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정(이하 1차 개정법이라고 한다)되면서 아래 제7조 제3항이 신설되었고 위 법에서 인용한 건설부령이 건설교통부령으로 변경되었다.
제7조
③ 제2항의 규정에 불구하고 산업입지및개발에관한법률에 의한 산업단지개발사업(수도권정비계획법 제2조제1호의 규정에 의한 수도권에 소재하는 산업단지인 경우를 제외한다)에 대하여는 개발부담금을 면제한다
부칙
① (시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다.
② (개발부담금 감면에 대한 적용례) 제7조제2항 및 제3항의 개정규정은 이 법 시행당시 부과종료시점부터 3월이 경과하지 아니한 경우로서 개발부담금이 부과되지 아니한 사업분부터 적용한다.
바. 1997. 8. 30. 법률 제5409호(이하 2차 개정법이라고 한다)로 법 제10조 제1항은 아래와 같이 개정되었다.
제10조
① 제8조의 규정에 의한 종료시점지가는 부과종료시점당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액에 당해연도 1월 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다.
부칙
① (시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다.
② (지가산정에 대한 경과조치) 이 법 시행전에 개발부담금이 부과된 사업에 대한 지가의 산정은 제10조의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다.
사. 1997. 6. 25. 대통령령 제15398호로 구시행령 중 일부 규정이 아래와 같이 개정되었다(이하 신시행령이라고 한다).
제9조
⑥ 법 제10조 제5항에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다.
1. 개시시점지가 및 종료시점지가를 산정함에 있어서 부과대상토지의 개별공시지가가 없는 경우
2. 종료시점지가를 산정함에 있어서 법 제10조 제3항 단서의 규정에 의하여 매입가격으로 개시시점지가를 산정한 경우
제14조의2
법 제15조 제2항 후단의 규정에 의한 부담금을 부과고지할 수 있는 날은 다음 각호의 날로 한다.
1. 제13조 제4항의 규정에 의하여 부담금을 부과하는 경우에는 전체개발사업이 완료된 날로부터 3월이 경과한 날
부칙
① (시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다.
② (부담금감면등에 관한 적용례) ……제9조 제1항 제1호․제2항․제5항․제6항 및 제10조 제1항의 개정규정은 이 영 시행일이후 최초로 개발사업이 종료되는 사업분부터 이를 적용하며……
아. 1997. 7. 11. 건설교통부령 제106호로 구시행규칙 제4조의3은 아래와 같이 개정되었다(이하 신시행규칙이라고 한다).
제4조의3
① 시장․군수․구청장은 법 제10조제1항의 규정에 의하여 종료시점지가를 산정하고자하는 경우에는 미리 지가공시및토지등의평가에관한법률 제12조의2의 규정에 의하여 설치된 시․군․구 토지평가위원회의 심의를 거쳐야 한다.
② 시장․군수․구청장은 법 제10조제5항의 규정에 의하여 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정하고자 하는 경우에는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 2이상의 감정평가법인이 감정평가한 가액을 산술평균한 가액으로 당해 지가를 산정하여야 한다.
4. 판단
가. 제1, 2토지의 개발사업에 1차 개정법 제7조 제3항이 적용되는지 여부
(1) 개발부담금부과처분은 재산권보장이나 납부의무자의 기득권존중 또는 신뢰보호를 위하여 조세부과처분과 마찬가지로 부칙 등에 특별한 규정이 없는 이상 부과요건 완성 당시의 법령을 적용하여야 하고(따라서 개발부담금채무는 그 당시 시행되는 법에서 정한 요건사실이 충족됨에 따라 성립하고 행정청의 부과처분으로 확정되는 것이다), 개발부담금에 관련된 법규는 그것이 부과요건이든 면제요건이든 엄격하게 해석하여야 하는 것이 원칙이며, 경과규정인 부칙의 해석에 있어서도 마찬가지이다.
(2) 위에서 본 바와 같이 1차 개정법 부칙 제2조는 1차 개정법 시행 당시 부과종료시점으로부터 3개월이 경과하지 아니한 경우에 위 제7조 제3항을 적용하도록 규정하고 있으므로, 1차 개정법 시행일인 1997. 1. 13. 당시 제1, 2토지의 부과종료시점으로부터 3개월이 경과하지 않았는지 여부에 관하여 본다.
(3) 위 관련법령에 의하면 부과종료시점은 개발사업의 준공인가 등을 받거나 사실상 개발이 완료된 토지를 타인에게 양도하거나 또는 건축물을 건축하는 때를 말한다고 할 것이고, 법이 당해 사업은 준공되었으나 그것이 대규모사업의 일부에 해당하는 경우 전체 개발사업이 완료된 후 개발부담금을 부과할 수 있다고 규정하고 있더라도 이는 개발비용의 산출이 곤란하여 개발부담금 산정이 어려울 것이라는 사정을 감안하여 부과권의 행사를 전체사업의 개발이 완료된 후에 할 수 있다는 취지에 불과한 것으로, 이러한 경우에도 전체사업의 완료시가 아니라 당해 사업의 준공시가 부과종료시점이 된다고 할 것이다.
마찬가지로 구시행령 제14조의2의 규정이 위와 같은 경우 개발부담금을 부과고지할 수 있는 날로 전체개발사업이 완료된 날로부터 3월이 경과한 때를 들고 있으나 이는 법 제15조 제2항에서 정한 부과권의 제척기간의 기산일을 그렇게 산정한다는 의미이지 위와 같은 경우 전체사업의 완료시가 먼저 준공된 사업의 부과종료시점이 된다는 취지는 아니다.
(4) 따라서 전체개발사업이 완료된 날이 제1, 2토지의 부과종료시점이라는 점을 전제로 이 사건에 1차 개정법 제7조 제3항이 적용된다는 원고의 위 주장은 이유 없다.
나. 제2토지의 부과종료시점
(1) 위에서 본 시행령 제8조 제1항 제1호 나목에 의하면, 토지만을 개발하는 사업의 경우 사실상 개발이 완료된 토지에 “건축물을 건축하는 등 토지의 사용을 개시하는 경우”가 부과종료시점이 되므로, 위 “건축물을 건축하는 등 토지의 사용을 개시하는 경우”에 개발완료된 토지를 건축물의 건축 외의 목적용도로 사용하는 경우도 포함되는지가 문제된다.
(2) 위 시행령 제8조 제1항 제1호 나목은 일견 건축물의 건축 외 토지의 사용을 개시하는 경우도 부과종료시점에 해당한다는 취지로 보이기도 한다.
그러나 개발부담금의 부과요건에 관한 규정은 법률에 명확하게 규정하여야 하고 그 규정의 해석도 엄격하여야 한다는 점이나 법 제9조 제3항은 원칙적인 부과종료시점은 개발사업의 준공인가일이되 다만 예외적으로 납부의무자가 부과대상토지를 개발사업의 목적용도로 사용하는 경우로서 대통령령이 정하는 경우에는 부과종료시점으로 본다는 취지인바, 이러한 경우 예외규정은 함부로 확장하여 해석할 수 없다는 점, 시행령 제8조 제2항은 토지만을 개발하는 사업의 개발종료시점에 대하여 소득세법시행령이 정한 날(양도의 경우) 또는 건축법에 의한 착공신고를 한 날(토지사용의 경우)이라고 특정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 비록 위 시행령 제8조 제1항 나목이 “건축물을 건축하는 등 토지의 사용을 개시하는 경우”라고 포괄적으로 규정하고 있는 듯이 보인다고 하더라도 이에는 건축물의 건축만이 포함되는 것이고 건축 외에 당해 토지를 개발사업의 목적용도로 사용하는 경우까지를 포함한다고 해석할 수는 없다. 따라서 이러한 경우의 부과종료시점은 법 제9조 제3항이 정한 원칙에 따라 개발사업의 준공인가일이 된다.
(3) 이러한 법리에 따라 원고가 제2토지를 나대지상태에서 완성차대기장 등으로 사용하기 위하여 준공인가 전 사용승인을 받은 것만으로는 부과종료시점이 도래하였다고 할 수 없고, 제2토지의 부과종료시점은 원고의 위 전체개발사업이 준공인가된 1997. 12. 24.이 된다고 할 것이다. 그런데 위 준공인가 당시에는 1차 개정법이 시행되고 있었으므로, 신설된 법 제7조 제3항에 의하여 제2토지의 개발사업에 대하여는 결국 개발부담금이 면제된다.
다. 구법과 2차 개정법상의 종료시점지가 산정방법
(1) 구법 제10조 제1항과 관련 시행령(1998. 12. 31. 대통령령 제15983호로 삭제된 시행령 제8조의2 제1항, 제2항)의 규정에 의하면, 부과종료시점지가는 부과종료시점 당시의 부과대상토지와 이용 상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액으로 하되, 그 가액이 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 개별공시지가에서 부과종료시점부터 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 1월 1일까지의 정상지가상승분을 공제한 금액(=부과대상토지의 지가)보다 많거나 적은 경우에는 추징 또는 환불 등을 통하여 이를 정산하도록 규정되어 있다. 이는 개발부담금 산정시 부과종료시점지가를 개별공시지가에 의하여 산정하도록 하고, 다만 부과종료시점 당시에는 개발사업이 완료된 상태의 부과대상토지를 기준으로 한 개별공시지가가 아직 결정, 공시되어 있지 않기 때문에 별도로 표준지를 선정하고 토지가격비준표를 적용하는 방법에 의하여 부과종료시점지가를 산정하였다가 다음해에 부과대상토지에 대한 개별공시지가가 결정, 공시되면 그 개별공시지가를 기준으로 부과종료시점지가를 재산출하여 개발부담금을 재산정한 다음 그것과 당초 부과한 개발부담금과의 차액을 정산하도록 함으로써 개발부담금 산정에 개별공시지가 적용원칙을 선언, 관철하려는 데 그 취지가 있다(대법원 1997. 4. 11. 선고 96누9096 판결 등 참조).
(2) 그런데 2차 개정법 제10조 제1항은 다음해의 개별공시지가로 정산하는 제도를 없애고 단지 부과종료시점당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액에 당해연도 1월 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 종료시점지가를 산정한다고 규정하고 있어서 이는 당해 토지의 당해 연도의 개별공시지가와는 별도로 표준지를 선정하고 위 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 토지가격비준표를 적용하여 가액을 산출한다는 의미로 보이기도 한다.
그러나 지가공시및토지등의평가에관한법률 및 그 시행령에서 정하고 있는 개별공시지가제도의 취지에 비추어 보거나, 법 제10조 제5항, 신시행령 제9조 제6항에서 2차 개정법 제10조 제1항의 규정에 의한 종료시점지가를 산정함에 있어 부과대상토지의 개별공시지가가 없거나, 개시시점지가를 개별공시지가가 아니라 실제 매입가격으로 산정한 경우에만 신시행규칙 제4조의3에 정한 방법으로 종료시점지가를 산정하도록 정하고 있는 점에 비추어 보면, 2차 개정법에서 말하는 “부과종료시점당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액” 역시 개별공시지가를 의미한다고 보아야 한다{신시행규칙 제4조의3 제1항은 법 제10조 제1항의 규정에 의하여 종료시점지가를 산정하고자하는 경우에는 미리 지가공시및토지등의평가에관한법률 제12조의2의 규정에 의하여 설치된 시․군․구 토지평가위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있으나, 이 규정은 2차 개정법 제10조 제1항의 종료시점지가가 개별공시지가와 별개의 산출과정을 거친다는 취지의 규정이라고 볼 수 없고(2차 개정법 제10조 제1항은 시행규칙에 그러한 사항을 정하도록 위임한 바 없다), 법 제10조 제5항의 규정에 의하여 종료시점지가를 산정할 때 거쳐야 할 절차에 대한 규정이라고 할 것이다}.
라. 제1토지의 종료시점지가산정에 적용되는 법규정
(1) 2차 개정법이 종료시점지가산정에 관한 규정인 제10조 제1항의 내용을 개정하면서 지가산정의 경과조치로 그 부칙 제2조에 위와 같이 이 법 시행전에 개발부담금을 부과할 사업에 대한 지가의 산정은 위 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다고 정하고 있는데 위 부칙규정이 2차 개정법의 시행후에 개발부담금이 부과되는 경우에는 개정규정을 적용한다는 취지(반대해석)인지가 문제된다.
(2) 그러나, 위에서 본 바와 같이 2차 개정법 시행 이전에는 다음 연도의 개별공시지가에 의하여 정산하는 제도가 시행되고 있었기 때문에 2차 개정법 시행 이전에 이미 개발부담금이 부과된 후 다음 연도의 개별공시지가가 고시되기 전이나 그에 따른 정산이 이루어지기 전에 2차 개정법이 시행된 경우에도 정산을 하여야 할 필요성이 있는 것이므로, 2차 개정법이 부칙 제2조를 두고 있는 것도 이러한 취지라고 보아야 할 것이다(물론 이렇게 해석하면 부칙 제2조는 굳이 필요한 규정은 아니다).
만약 그러하지 않고 피고의 주장처럼 위 부칙규정이 2차 개정법의 시행후에 개발부담금을 부과하는 경우에는 개정규정을 적용한다는 취지라고 해석하게 된다면, 위에서 본 바와 같이 2차 개정법은 다음 연도의 개별공시지가에 의하여 산정한 가액으로 정산하는 제도를 폐지하여 납부의무자에게 불리하게 개정되었다고 볼 소지가 많음에도 이를 소급하여 적용한다는 취지가 되어 법률불소급의 원칙에 반하고, 위에서 본 엄격해석의 원칙에도 반한다고 할 것이다.
(3) 따라서 2차 개정법의 시행 이전에 부과종료시점이 도래한 제1토지 개발사업의 종료시점지가를 산정함에 있어서는 제1토지의 부과종료시점인 원고가 건축착공신고를 한 1995. 5. 6. 당시 시행되던 구법 제10조 제1항이 적용된다고 할 것이다.
마. 개발부담금 산정방법
(1) 제1토지의 개발부담금 산정방법
위 관련규정의 취지와 제1토지 및 나머지 토지에 대한 개발사업이 각 다른 시기에 종료되었지만 이들 개발사업이 각각 별도로 구분되어 시행된 것이 아니라 동일한 사업승인에 터잡아 상호 유기적 관련을 가지면서 하나로 시행된 산업단지개발사업이라는 점과 이러한 하나의 개발사업을 위하여 제3토지가 기부채납된 점, 제1토지만에 대한 개발비용을 산정하기는 곤란하다는 점 등을 함께 고려하면, 이 사건 개발사업에 있어서는 제1, 2, 4토지의 각 종료시점지가(물론 제2, 4토지는 동일한 시기에 완료되었다고 보아야 하므로 완료시점지가를 합산하여 산정하여야 하고, 아래 각 항목에서도 마찬가지이다)에서 제1, 2, 4토지의 개시시점지가와 개발비용 및 정상지가상승분을 공제함은 물론 피고 등에 기부채납된 제3토지의 개발비용(공사비＋토지가액)도 이를 전액 공제하여 제1, 2, 4토지의 전체 사업기간분 개발이익을 산출한 다음, 제1토지와 제2, 4토지의 종료시점지가비율 등 합리적인 안분 방식에 의하여 부과대상이 되는 제1토지의 전체 사업시행기간분 개발이익만을 안분 산출하여야 할 것이다(대법원 1997. 10. 10. 선고 95누2968 판결 참조).
(2) 제1토지의 종료시점지가 산정방법
(가) 여기에서 제1토지의 종료시점지가는 구법 제10조 제1항의 규정에 의하여 산정하여야 함은 앞서 본 바이므로, 제1토지의 개발사업의 종료된 다음해인 1996년의 제1토지의 개별공시지가에 의하여 종료시점지가를 산정하여야 한다.
(나) 피고는 제1토지의 1996년 개별공시지가는 그 산정시 토지가격비준표를 적용함에 있어 토지이용상황을 잘못 파악하여 지목배율을 적용하고 표준지공시지가에 총가격배율을 곱하는 절차를 거치지 아니하여 위법하므로, 무효 또는 취소되어야 하고 따라서 이에 의하여 종료시점지가를 산정할 수 없다고 주장한다.
그러나 당초의 개별공시지가결정시 그 표준지의 선정을 그르치거나 토지특성 조사의 착오 등을 이유로 개별공시지가를 경정결정하는 경우는 단순한 위산, 오기 등에 의한 경정의 경우와는 달리 당초의 개별공시지가결정을 취소하고 새로이 개별공시지가를 결정하는 개별공시지가의 변경행위에 해당한다고 볼 것이고, 위와 같은 경정결정은 당초의 결정과 마찬가지로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조의2가 정한 절차에 따라 결정, 공시되어야 비로소 그 효력이 발생한다 할 것이다. 그런데 피고가 위 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조의2의 절차에 따라 개별공시지가를 경정하였다고 볼 아무런 증거가 없으므로, 가사 피고의 주장과 같이 위 1996년의 개별공시지가가 규정에 위배되어 산정되었다고 하더라도 제1토지의 종료시점지가는 이미 경정, 공시되어 있는 1996년의 개별공시지가에 의하여 산정하여야 한다. 또한 개발부담금부과처분 취소소송에서 개별공시지가를 결정, 공시하는 주체인 피고 스스로 위와 같은 경정절차를 거침이 없이 이미 결정, 공시되어 있는 개별공시지가의 위법 및 적용배제를 주장할 수도 없다고 할 것이다.
(3) 제2, 4토지의 종료시점지가 산정방법
이에 반하여 제2, 4토지의 개발종료시점은 전체사업이 준공인가된 1997. 12. 24.이므로 그 종료시점지가 산정은 2차 개정법 제10조 제1항 등에 따라야 한다.
따라서 원칙으로 1997년 당시의 제2, 4토지의 개별공시지가에 종료시까지의 정상지가상승분을 더하여 산출하여야 하나, 법 제10조 제5항, 신시행령 제9조 제6항 제2호에서 개시시점지가를 매입가격으로 산정한 경우에는 시행규칙이 정하는 방법으로 종료시점지가를 산정하도록 정하고 있고, 이 사건의 개시시점지가가 매입가격에 의하여 산정된 점은 앞서 본 바이므로, 제2, 4토지의 종료시점지가는 신시행규칙 제4조의3이 정한 절차에 따라서 2개 이상의 감정평가법인이 감정평가한 가액을 산술평균한 가액으로 산정되어야 한다.
바. 소결론
따라서 피고가 이 사건 부과처분을 하면서 제1토지 개발사업이 개발부담금의 부과대상이 된다고 본 것은 정당하다. 그러나 나아가 제2토지의 개발사업을 개발부담금 부과대상으로 삼은 점이나, 제1토지의 종료시점지가를 그 부과종료시점 다음해의 개별공시지가에 의하여 아니하고 별개의 표준지를 선정하는 등의 절차를 거쳐 산정한 점, 제1토지의 개발부담금을 산정하면서 위 마.항에서 본 것과 같은 절차를 거치지 아니한 점은 모두 위법하므로, 결국 이 사건 부과처분은 위법하다.
이러한 경우 법원으로서는 원고가 부담할 정당한 개발부담금의 액수를 산정하고 이를 초과하는 부과처분만을 취소하여야 하나, 기록에 나타난 자료만으로는 제2, 4토지의 종료시점지가를 산정할 수 없으므로, 정당한 개발부담금의 액수를 산정하지 아니하고 이 사건 부과처분을 전부 취소한다.
5. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 주문과 같이 판결한다.
2000. 7. 14.
프린트