축사 등 건축 후 잔여 토지에 신청 또는 배치계획시 도로에 접하게 잔여토지를 남기는 계획에 대하여는 허가하지 아니하며, 조치법시행령 제22조 제2호 라목 단서규정은 인정하지 않기로 한 사실은 공지의 사실이거나 당원의 현장검증결과에 의하여 인정할 수 있으므로 이러한 사정에 비추어 보면, 구리시의 개발제한구역 내 동․식물시설 허가제도 개선계획이 사무처리준칙에 불과한 점과 갑 제5호증의 1 내지 7의 각 기재 내지 영상에 의하여 인정되는 신청부지에는 취수정이 개발되어 있으며, 농업용 관개수로도 있는 사실등 각 기재만으로는 원고들 허가신청의 건축으로 무질서한 개발을 초래하지 않는다고 보기도 어렵다.
1. 처분의 경위
가. 원고들은 2002년 12월경 피고에게, 개발제한구역 내
이호선 소유인 구리시
토평동 156-1 전 1,297㎡ 및
같은 동 157-1 전 2,295㎡(이하 '이 사건 신청부지'라 한다) 중
원고 김동기는 1,400㎡ 지상에 동물관련시설(축사)을,
원고 유재천,
이기철은 각 594㎡ 지상에 각 식물관련시설(콩나물재배사)을 각 건축하기 위하여 건축허가신청을 하였다.
나. 이에 피고는 2003. 2. 10. 이 사건 부지에는 상ㆍ하수도가 설치되지 아니하였다는 사유 외에 다음과 같은 사유를 들어 원고들의 건축허가신청을 모두 반려(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)하였다.
⑴
원고 김동기에 대하여는 건축물을 배치하면서 도로에 접하게 잔여토지를 남겼다(재산세 10,060원을 미납하였다는 통보가 있어 알리니 납부하셔야 합니다).
⑵
원고 유재천에 대하여는 농지원부상 주재배작물은 채소로 되어 있지만 실제로는 배나무가 식재되어 있을 뿐 아니라 건축물이 길이 50여 미터, 폭 2미터의 막다른 부분에 배치되어 불합리하다.
⑶
원고 이기철에 대하여는 건축물이 길이 50여 미터, 폭 2미터의 막다른 부분에 배치되어 불합리하다(취득세 493,300원을 미납하였다는 통보가 있어 알리니 납부하셔야 합니다).
[증거] 갑 제1 내지 3호증의 각 1, 27, 28, 갑 제4호증의 1 내지 3, 을 제2호증의 1 내지 6의 각 기재, 변론의 전취지
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
원고들은 아래에서 보는 바와 같은 이유로 이 사건 각 처분이 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.
⑴ 구리시의 개발제한구역 내 동ㆍ식물시설 허가제도 개선계획은 사무처리준칙에 불과하고, 이 사건 신청부지에는 농업용수를 위한 취수정 4개와 농업용 배수로가 이미 설치되어 있어 원고들 건축 예정의 소규모 축사(양계장) 및 콩나물재배사의 경우 별도의 상ㆍ하수도 시설이 필요 없을 뿐 아니라 난개발의 우려도 없으며, 허가는 기속행위로 해석하여야 한다.
⑵ 피고가 구리시
토평동 일대에 동ㆍ식물관련시설로 허가된 건축물들이 불법으로 용도변경되었음을 확인하고 이를 예방하기 위한 목적에서 원고들의 건축허가신청을 반려한 것은 과잉금지의 원칙 내지 비례의 원칙에 반한다.
⑶ 피고는 상ㆍ하수도가 설치되어 있지 않는 등 원고들이 건축허가신청한 이 사건 신청부지와 유사한 조건을 갖춘 구리시 토평동 소재 다른 십여 필지의 토지 상에 동ㆍ식물관련시설을 건축허가하여 주면서 원고들에 대하여만 반려한 것은 형평의 원칙 내지 신뢰보호의 원칙에 반한다.
나. 관련 규정
별지 기재와 같다.
다. 판단
⑴ 처분의 성격
개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법(이하 ‘조치법’이라 한다) 제1조,
제3조,
제11조,
조치법시행령 제13조 및
제22조 등의 규정을 종합하여 보면, 건축법상 건축허가는 일반적으로 제한되어 있던 건축의 자유를 회복시켜 주는 것이기는 하지만, 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 지정되는 개발제한구역 안에서는 그 구역지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치 등의 행위가 금지되어 있고, 다만
조치법시행령 제13조에 해당하는 건축물이
같은 시행령 제22조 등의 요건을 충족하여 개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우 등에 한하여 예외적으로 건축 등을 허가할 수 있는 것인데, 이러한 예외적인 허가는 그 상대방에게 수익적인 것이므로, 이는 행정청의 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이다(
대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조).
⑵ 원고들의 주장에 대한 판단
㈎ 난개발의 우려가 없다는 주장에 대하여
이 사건 신청부지에 상ㆍ하수도가 설치되어 있지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 이와 같이 상ㆍ하수도가 설치되지 아니한 지역은
조치법시행령 제22조 [별표 2] 제2호 라목 소정의 건축허가 금지지역에 해당하며, 또한 이 사건 신청부지와 80m 거리에 상당 규모의 아파트 단지(이하 ‘이 사건 아파트 단지’라 한다) 및 그 아파트와 바로 인접한 곳에
수택초등학교가 위치하고 있는 사실과 일반적으로 축사(양계장)와 콩나물재배사를 운영할 경우 그곳에서 오ㆍ폐수가 배출될 가능성은 상존하는 사실, 구리시가 2002. 12. 24.경 마련한 개발제한구역 내 동ㆍ식물시설 허가제도 개선계획(이하 ‘허가제도 개선계획’이라 한다)에서 농업ㆍ농촌기본법에 의한 농업인의 기준 해당 여부를 엄격하게 검토하고, 축사 등 건축 후 잔여 토지에 신청 또는 배치계획시 도로에 접하게 잔여토지를 남기는 계획에 대하여는 허가하지 아니하며,
조치법시행령 제22조 [별표 2] 제2호 라목 단서규정은 인정하지 않기로 한 사실은 공지의 사실이거나 을 제4호증의 1, 2의 각 기재 및 당원의 현장검증결과에 의하여 인정할 수 있으므로 이러한 사정에 비추어 보면, 구리시의 개발제한구역 내 동ㆍ식물시설 허가제도 개선계획이 사무처리준칙에 불과한 점과 갑 제5호증의 1 내지 7의 각 기재 내지 영상에 의하여 인정되는 이 사건 신청부지에는 취수정이 개발되어 있으며, 농업용 관개수로도 있는 사실 및 갑 제1 내지 3호증의 각 7 내지 9, 31의 각 기재만으로는 원고들 허가신청의 건축으로 무질서한 개발을 초래하지 않는다고 보기도 어려우므로 이 부분 원고들의 주장은 이유가 없다.
㈏ 과잉금지의 원칙 내지 비례의 원칙에 반한다는 주장에 대하여
이에 관하여 보건대, 피고가 2002년 2월부터 같은 해 9월 사이 개발제한구역 내로서 상ㆍ하수도가 설치되어 있지 아니한 구리시
토평동 39-1,
같은 동 48-109,
같은 동 108-5,
같은 동 133,
같은 동 333,
같은 동 458,
같은 동 465-34,
같은 동 465-45,
같은 동 465-251,
같은 동 551,
같은 동 552 등 십여 필지 상에 동ㆍ시물관련시설물의 건축을 허가한 사실, 그런데 수허가자들 대부분은 동ㆍ시물관련시설물을 건축한 다음 이를 창고 등으로 불법적으로 용도변경하여 사용하고 있는 사실은 갑 제6호증의 1, 8, 갑 제12 내지 17호증의 각 1 내지 6, 갑 제18호증의 1 내지 8, 갑 제19호증의 1 내지 9, 갑 제20호증의 1 내지 6, 갑 제21호증의 1 내지 6, 을 제9호증의 1 내지 25, 을 제10호증의 1 내지 14, 을 제11호증의 1 내지 8의 각 기재 내지 영상에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있고 반증이 없으며, 피고도 이 사건 변론기일에서 수허가자들이 동ㆍ시물관련시설물을 건축한 다음 이를 용도변경하여 사용하고 있다고 주장하고 있는 사실은 기록상 명백하나, 한편 이 사건 신청부지에는 상ㆍ하수도가 설치되어 있지 아니하여
조치법시행령 제22조 [별표 2] 제2호 라목 소정의 건축허가 금지지역에 해당한다는 점과 피고도 이 사건 각 처분 사유로 이 사건 신청부지에 상ㆍ하수도가 설치되어 있지 아니한 점 등을 내세웠을 뿐 기존의 수허가자들이 동ㆍ시물관련시설물을 용도변경하여 불법적으로 사용하고 있어 그것을 예방하기 위한 목적에서 반려한다는 것을 그 사유로 하지도 않은 것은 앞서 본 바와 같으므로, 이러한 사정에 비추어 보면 원고들 주장 사유만으로 이 사건 각 처분이 과잉금지의 원칙 내지 비례의 원칙에 반한다고 보기 어려워 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
㈐ 형평의 원칙 내지 신뢰보호의 원칙에 반한다는 주장에 대하여
먼저 이 사건 각 처분이 형평의 원칙에 반하는지 여부에 관하여 보건대, 갑 제6호증의 2 내지 5, 7, 8, 갑 제12 내지 18호증의 각 4, 갑 제19호증의 5, 갑 제20 내지 22호증의 각 4, 갑 제23호증의 3, 5, 갑 제24호증의 4, 을 제9호증의 9, 10, 12, 16, 18, 을 제10호증의 1 내지 23, 을 제11호증의 1, 을 제13호증의 1, 을 제16호증의 3 내지 8, 을 제18호증의 1의 각 기재 및 증인
김경기의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 피고가 2001. 8. 4.부터 2003. 7. 30.까지 상ㆍ하수가 설치되어 있지 아니한 구리시
토평동 39-1,
같은 동 48-109,
같은 동 108-5,
같은 동 133,
같은 동 134,
같은 동 136-1,
같은 동 333,
같은 동 353 및
354,
같은 동 458,
같은 동 465-34,
같은 동 465-44,
같은 동 465-45,
같은 동 465-251,
같은 동 497-3,
같은 동 549,
같은 동 551,
같은 동 552,
같은 동 578,
같은 동 586, 구리시
수택동 203-3 및
247-3,
같은 동 249-3, 구리시
사노동 306,
같은 동 574-1,
같은 동 574-13, 구리시
교문동 541-2 등의 토지 상에 동ㆍ식물관련시설을 허가하여 준 사실을 인정할 수 있으나, 한편 이 사건 신청부지와 80m 거리에 이 사건 아파트 단지 및 그 아파트 단지와 바로 인접한 곳에
수택초등학교가 위치하고 있는 사실은 앞서 본 바와 같고, 갑 제6호증의 2 내지 4, 8, 갑 제12호증의 6, 갑 제13호증의 6, 갑 제14호증의 4, 갑 제15호증의 1 내지 6, 갑 제16 내지 18호증의 각 6, 갑 제19호증의 7, 갑 제20호증의 6, 갑 제21호증의 6, 갑 제22호증의 1 내지 6, 을 제6호증의 24, 을 제7호증의 8, 을 제9호증의 9, 을 제10호증의 1 내지 23, 을 제15호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 구리시
수택동 203-3 및
247-3 토지와 이 사건 아파트 단지와의 거리는 이 사건 신청부지와의 그것과 비슷하나, 그 허가일자는 허가제도 개선계획이 시행되기 이전인 2002. 8. 28.이고, 접하는 도로 역시 35m인 사실, 구리시
토평동 39-1 토지 역시 돌섬마을과 그리 멀지 않은 곳에 위치하고 있기는 그 허가일자는 2002. 3. 16.일뿐 아니라 마을 규모 역시 그리 크지 않은 사실, 구리시
토평동 133,
같은 동 134,
같은 동 136-1 토지들 역시 이 사건 아파트 단지와의 거리는 이 사건 신청부지와의 그것보다 훨씬 더 떨어져 있을 뿐 아니라 그 허가 역시 2002. 3. 16. 이전에 이루어진 사실, 구리시
토평동 333 토지도 구리여고와 수 백미터의 거리에 있고 허가 또한 2002. 9. 19.에 이루어진 사실, 구리시
토평동 48-109,
같은 동 108-5,
같은 동 353 및
354,
같은 동 458,
같은 동 465-34,
같은 동 465-44,
같은 동 465-45,
같은 동 465-251,
같은 동 497-3,
같은 동 549,
같은 동 551,
같은 동 552,
같은 동 578,
같은 동 586, 구리시
수택동 203-3 및
247-3,
같은 동 249-3, 구리시
사노동 306,
같은 동 574-1,
같은 동 574-13, 구리시
교문동 541-2 토지들의 주변에는 주택 등이 존재하지 않으며, 이 항에서 살펴본 피고가 동ㆍ식물관련시설을 허가한 토지들 모두는 4m 이상의 도로에 접하고 있는 사실, 특히 구리시는 2003. 2. 20. 구리시 공고 제2003-73호로 개발제한구역내 동ㆍ식물관련시설 허가처리 지침에서
조치법 제11조 제1항 제1호 및
조치법시행령 제13조 제1항 제1호 [별표1]의 농림수산업용 시설물 중 축사, 동물사육장, 콩나물재배사 및 버섯재배사 등에 대하여 도로에 대한 것으로 건축물의 대지는 보행 및 차량통행이 가능한 지적상 도로 및 이미 시장이 인정한 너비 4m 이상의 도로가 있어야 하는 것으로(단, G.B 고시이전부터 주민 대다수가 마을 주 진입도로로 사용하는 경우는 예외로 함), 자연환경 훼손 가능성과 관련하여서는 공동주택단지, 학교부지로부터 직선거리 300m이상 이격될 것 등의 기준을 정하여 구리시
토평동 353 및
354, 구리시
사노동 306,
같은 동 574-1, 구리시
교문동 541-2의 각 토지상에 동ㆍ식물관련시설을 허가함에 있어 이를 적용ㆍ시행한 사실을 인정할 수 있고, 을 제17호증의 22의 기재만으로는 위 인정사실을 뒤집기에 부족하고 달리 반증이 없으므로 이러한 사정에 비추어 보면, 앞서 본 인정사실과 증인
김경기의 증언만으로는 이 사건 각 처분이 형평의 원칙에 반한다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로 원고들의 이 부분 주장 역시 받아들이지 아니한다.
다음으로 이 사건 각 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하는지에 관하여 살피건대, 일반적으로 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 신뢰의 대상인 공적인 견해의 표명이 있어야 하고, 개인이 위 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였음에도 불구하고 행정청이 그와 같은 신뢰에 반하는 처분을 하였을 때 성립하는 것인바, 먼저 이 사건 신청부지에의 건축허가신청에 대하여 피고가 공적인 견해표명을 하였는지에 대하여 살피건대, 피고가 2001. 8. 4.부터 2003. 7. 30.까지 상ㆍ하수가 설치되어 있지 아니한 구리시
토평동 39-1,
같은 동 48-109,
같은 동 108-5,
같은 동 133,
같은 동 134,
같은 동 136-1,
같은 동 333,
같은 동 353 및
354,
같은 동 458,
같은 동 465-34,
같은 동 465-44,
같은 동 465-45,
같은 동 465-251,
같은 동 497-3,
같은 동 549,
같은 동 551,
같은 동 552,
같은 동 578,
같은 동 586, 구리시
수택동 203-3 및
247-3,
같은 동 249-3, 구리시
사노동 306,
같은 동 574-1,
같은 동 574-13, 구리시
교문동 541-2 등의 토지 상에 동ㆍ식물관련시설을 허가하여 준 사실은 앞서 본 바와 같으나, 위 인정사실과 증인
김경기의 증언만으로는 피고가 원고들에게 이 사건 신청부지에 동ㆍ식물관련시설물을 건축허가 할 것이라는 신뢰를 주었다고 보기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로 이 사건 각 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다는 원고들의 위 주장 역시 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
프린트