구 종부세법이 복잡한 구조와 계산방법을 규정하고 있고, 이에 따라 종부세의 징수에 많은 비용이 소요될 것으로 예상된다고 하더라도, 그러한 사정만 가지고 구 종부세법이 효율성, 중립성, 단순성을 갖추지 못하여 위헌이라고 볼 수는 없다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 구 종합부동산세법(2007. 1. 11. 법률 제8235호로 개정되기 전의 것; 이하 ‘구 종부세법’이라 한다)에 따라 2007. 2. 7. 원고

민홍기에 대하여 2006년 귀속 종합부동산세(이하 ‘종부세’라 한다) 1,799,000원 및 농어촌특별세 359,800원을, 같은 해 3. 2. 원고

박성호에 대하여 2006년 귀속 종부세 2,862,750원 및 농어촌특별세 572,550원을, 같은 날 원고

이동학에 대하여 2006년 귀속 종부세 2,862,750원 및 농어촌특별세 572,550원을 각 부과하였다(이하 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다).

나. 이 사건 처분에 대하여, 원고들은 각 2007. 5. 29. 피고에게 이의신청을 하였으나 피고는 같은 해 6.경 원고들의 이의신청을 모두 기각하였고, 이에 원고들은 2007. 9.경 국세심판원에 심판청구를 하였으나 국세심판원은 2007. 10. 24.부터 같은 해 12. 31.까지 사이에 원고들의 심판청구를 모두 기각하였다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 1 내지 3, 을 제1호증의 1 내지 3의 각 기재

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장 요지

1) 첫 번째 주장

원고들은 정부의 잘못된 부동산정책으로 인하여 상승한 부동산가격 때문에 종부세의 부과대상이 되었던바, 원고들에 대한 종부세 중 이러한 정책의 잘못으로 인한 부분은 공제되어야 할 것이고, 나아가 이 사건 처분은 신뢰의 원칙을 위반한 것으로서 위법하다.

2) 두 번째 주장

구 종부세법은 원고들의 헌법상 재산권의 본질적 내용, 생존권, 인간다운 생활을 할 권리, 거주이전의 자유, 평등권 등을 침해하고, 헌법상 기본권 제한의 사유가 존재하지 아니하며, 지방자치제도, 이중과세금지원칙, 비례원칙, 실질과세원칙, 소급과세금지원칙 등에 위배되고, 효율성, 중립성, 단순성을 갖추지 못하였으므로 위헌인바, 위헌인 구 종부세법에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판 단

1) 원고들의 첫 번째 주장에 대하여

설령 원고들이 정부의 잘못된 부동산정책으로 인하여 상승한 부동산가격 때문에 종부세의 부과대상이 되었다고 하더라도, 그러한 사정만 가지고 원고들에 대한 종부세 중 이러한 정책의 잘못으로 인한 부분이 공제되어야 한다거나 이 사건 처분이 신뢰의 원칙을 위반하였다고 볼 수는 없으므로, 위 주장은 그 자체로 이유 없다.

2) 원고들의 두 번째 주장에 대하여

가) 판단기준 - 조세법률에 있어서의 입법재량

오늘날 조세는 국가의 재정수요 충족이라는 본래의 기능 외에도 소득 재분배, 자원의 적정배분, 경기(景氣) 조정 등 여러 가지의 기능을 가지고 있으므로, 국민의 조세부담을 정함에 있어서 재정·경제·사회정책 등 국정 전반에 걸친 종합적인 정책판단을 필요로 할 뿐 아니라, 과세요건을 정함에 있어서 극히 전문기술적인 판단을 필요로 한다. 따라서 조세법규를 어떠한 내용으로 규정할 것인지에 관하여는 입법자가 국가재정, 사회경제, 국민소득, 국민생활 등의 실태에 관하여 정확한 자료를 기초로 하여 정책적, 기술적인 판단에 의하여 정하여야 하는 문제이므로, 이는 입법자의 입법형성적 재량에 기초한 정책적·기술적 판단에 맡겨져 있다고 할 수 있고{헌법재판소 2007. 1. 17.자 2005헌바75, 2006헌바7, 8(병합) 결정 등 참조}, 따라서 조세법률에 있어 과세요건을 정하는 것은 그 규정이 현저히 불합리하지 아니하는 한 입법자의 입법재량에 속한다고 할 것이므로(

대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결 등 참조), 구 종부세법이 위헌인지 여부는 위 법이 이와 같은 입법재량의 범위를 일탈하였는지 여부에 따라 판단하여야 할 것이다.

나) 구 종부세법의 입법목적 및 주요내용

구 종부세법은 고액의 부동산 보유자에 대하여 종부세를 부과하여 부동산보유에 대한 조세부담의 형평성을 제고하고, 부동산의 가격안정을 도모함으로써 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다(구 종부세법 제1조). 즉 종부세는 응능부담의 원칙에 부응하는 조세를 부담하게 함으로써 소득불균형 현상의 해소에 기여하고 부동산투기를 억제하며, 토지보유 구성비율의 변화를 도모하는 한편, 입법 당시 보유세는 저율이었던 반면 거래세는 고율인 조세왜곡현상을 시정하는 데 그 목적이 있다.

이러한 입법목적에 따라 종부세는 지방세인 재산세의 과세대상인 주택 및 토지에 대하여 일정금액을 초과하는 부분(주택의 경우 6억 원 초과)을 과세대상으로 삼아 보유자의 재력에 상응하는 조세를 부담하게 하기 위하여 국세로서 누진적인 세율(주택의 경우 과세표준의 1%～3%)에 따라 과세하는 형식을 취하고 있다.

다) 구 종부세법이 헌법상 재산권의 본질적 내용을 침해하는지 여부

일반적으로 조세와 재산권의 관계에 있어서 조세의 부과 징수는 국민의 납세의무에 기초하는 것으로서 원칙으로 재산권의 침해가 되지 않는다. 다만 그로 인하여 납세의무자의 사유재산에 관한 이용, 수익, 처분권이 중대한 제한을 받게 되는 등 재산권의 본질적 내용을 침해하는 경우에는 재산권의 침해가 될 수 있고{헌법재판소 1997. 12. 24.자 96헌가19 결정, 2001. 2. 22.자 99헌바3, 46(병합) 결정, 2003. 11. 27.자 2003헌바2 결정 등의 취지 참조}, 사유재산제도의 전면적인 부정, 재산권의 무상몰수, 소급입법에 의한 재산권박탈 등이 재산권의 본질적인 침해가 된다는 데 대하여서는 이론의 여지가 없다(헌법재판소 1989. 12. 22.자 88헌가13 결정 등 참조). 따라서 국가가 공익 실현을 위해 조세를 부과·징수함에 있어서는 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 처분권이 납세자에게 남아있을 한도 내에서만 조세부담을 지울 수 있으며, 짧은 기간에 사실상 토지가액 전부를 조세의 명목으로 징수하는 셈이 되어 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 초래해서는 아니 된다{헌법재판소 2001. 2. 22.자 99헌바3, 46(병합) 결정 등 참조}.

원고들은 구 종부세법상 종부세의 세율이 지나치게 높아 원고들이 소유한 주택의 원본을 잠식함으로써 사실상 개인이 소유할 수 있는 주택의 양을 제한하거나 무상으로 사유재산을 수용하는 결과를 야기한다고 주장한다. 그러나 ① 국가에게 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있는

헌법 제122조와 주택개발정책 등을 통해 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야 할 의무를 부과하고 있는

헌법 제35조 제3항의 취지, ② 고액의 부동산 보유자에 대하여 종부세를 부과하여 부동산보유에 대한 조세부담의 형평성을 제고하고, 부동산의 가격안정을 도모함으로써 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 하는 구 종부세법의 입법목적, ③ 토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용토지 면적 또한 인구에 비하여 절대적으로 부족하며, 주택 역시 위와 같은 토지 없이는 건축될 수 없다는 점 등에 비추어 보면, 토지나 주택은 그 사회적 기능이나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니며, 공동체의 이익이 더 강하게 관철될 것이 요구되는 점(헌법재판소 1989. 12. 22.자 88헌가13 결정, 1998. 12. 24.자 89헌마214 결정 등 참조), ④ 공시가격의 현실화율(부동산가격공시법에 따른 공시가격이 시가를 어느 정도 반영하는지를 나타내는 비율)이 공동주택의 경우 약 80~90% 수준 정도이고, 토지 및 단독주택의 경우에는 그보다 낮게 맞춰지고 있는 사정, ⑤ 구 종부세법상 종부세율은 주택의 경우 과세표준의 1~3%이므로 최고세율인 3%를 기준으로 하더라도 원본을 모두 잠식하기 위하여는 약 66.7년{≒ 1(공시가격)÷(과세표준 적용율 50/100×세율 30/1,000)}의 기간(주택의 공시가격 현실화율이 시가에 미치지 못하는 현실을 감안하면 그 기간은 이에 상응하는 만큼 길어질 것으로 예상된다)이 소요되는 점, ⑥ 주택의 경우 종부세 대상자의 대부분은 구 종부세법상 과세표준이 3억 원 이하이고, 이 경우 종부세율은 과세표준의 1%인 점 등을 종합하여 보면, 구 종부세법상 주택에 대한 종부세가 사유재산권 자체를 전면적으로 부정하거나 짧은 기간 내에 재산을 무상으로 몰수하는 정도로 과도하여 재산권의 본질적인 내용을 침해한다고 보기는 어렵다.

라) 구 종부세법이 생존권이나 인간다운 생활을 할 권리 내지 거주이전의 자유를 침해하는지 여부

앞서 본 여러 사정에 비추어 보면, 구 종부세법상의 주택에 대한 종부세율이 지나치게 높다거나 종부세를 내기 위하여 살던 집을 팔아야 할 정도라고는 보이지 아니하고, 오히려 구 종부세법은 불필요한 부동산 보유를 억제함으로써 주택 가격을 안정시켜 국민 다수에게 쾌적한 주거공간을 제공하고, 결국 국민 대다수의 생존권 또는 인간다운 생활을 할 권리를 보장하게 된다. 또한 종부세가 사실상 일부 납세자에게 부과대상 부동산의 처분을 강요하는 결과가 되어 그들의 거주이전의 자유 등이 사실상 제한당할 여지가 있다 하더라도, 이는 거주이전의 자유 등 국민의 기본권에 대한 직접적인 침해가 아니라 토지 및 주택 재산권에 대한 제한이 수반하는 반사적 불이익에 불과하고{헌법재판소 1999. 4. 29.자 94헌바37외 66건(병합) 결정의 취지 참조}, 다소 기본권의 침해가 있다고 하더라도 구 종부세법의 입법목적과

헌법 제35조 제3항 등의 규정 등에 비추어 볼 때 그 규제의 합리성 또한 인정된다. 따라서 이와 다른 전제에서 구 종부세법이 생존권이나 인간다운 생활을 할 권리 내지 거주이전의 자유를 침해한다고 볼 수는 없다.

마) 구 종부세법이 평등권을 침해하는지 여부

구 종부세법은 이른바 고액부동산을 보유하고 있는 자에 대하여만 종부세를 부과함으로써 이들을 동일한 가액의 주식이나 예금 등 다른 재산권을 보유하고 있는 자와 법률상 차별하고 있다. 그런데 구 종부세법에 따른 종부세의 부과대상인 토지와 주택은 주식이나 예금 등 다른 재산권의 대상과 달리 ① 토지의 경우는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, ② 우리나라 주택문제의 심각성과 토지 및 주택에 있어서 수요·공급의 심각한 불균형으로 인해 토지 및 주택 가격의 상승과 투기현상이 예금이나 주식 등 다른 재산권의 대상에 비해 현저하였으며, ③ 토지나 주택의 문제는 인간다운 생활을 할 권리에 관한 문제로까지 이어지고, 일반 국민의 토지나 주택에 대한 의존도 또한 예금이나 주식 등 다른 재산권의 대상에 비하여 현저하게 크므로 토지나 주택의 사회성·공공성이 더욱 강조되지 않을 수 없는 등의 본질적인 차이가 있다.

따라서 입법자가 위와 같은 본질적인 차이점에 착안하여 입법재량에 기초해 조세부담의 형평성을 제고하고 부동산의 가격 안정을 도모함으로써 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지하고자 하는 조세정책적인 필요에 의해 주택 및 토지를 다른 재산권의 대상과 특별히 구별하여 구 종부세법으로 규율한 이상, 구 종부세법이 토지나 주택만을 그 규율대상으로 하였다 하여도 이는 합리적인 사유에 의한 차별로서 평등의 원칙에 위반되지 않는다. 또한 구 종부세법이 사실상 서울 및 수도권에 위치한 부동산만을 종부세의 부과대상으로 하고 있다고 보기도 어려울뿐더러, 설령이를 긍정하더라도 이는 종부세의 부과대상이 부동산의 가액에 따라 정하여지는 데서 비롯된 불가피한 결과일 뿐이므로 이러한 사정을 들어 구 종부세법이 평등의 원칙에 위반된다고 할 수도 없다.

바) 구 종부세법에 헌법상 기본권 제한사유가 존재하지 아니하는지 여부

앞서 본 구 종부세법의 입법목적에 비추어 보면, 구 종부세법에 따른 기본권 제한은 ‘공공복리’를 그 목적으로 한다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에서 구 종부세법에

헌법 제37조 제2항 소정의 기본권 제한사유가 존재하지 아니한다고 할 수는 없다.

사) 구 종부세법이 지방자치제도에 위배되는지 여부

어떤 세금을 국세로 할 것인지 아니면 지방세로 할 것인지 여부는 당해 조세의 과세목적에 따라 입법정책적으로 결정할 성질의 것이고, 토지와 건물에 대하여는 반드시 지방자치단체가 과세의 주체가 되어야 한다거나 그 지방에서 거둔 세금은 그 지방을 위해 사용되어야만 한다고 볼 수는 없으므로, 이와 다른 전제에서 구 종부세법이 지방자치제도에 위배된다고 보기는 어렵다.

아) 구 종부세법이 이중과세금지원칙에 위배되는지 여부

구 종부세법에 따른 종부세는 일정한 가액 이상의 부동산 보유 그 자체에 담세력을 인정하는 것으로서, 단순히 지방세법이 정하고 있는 재산세에 대한 특례조세가 아니라 조세부담의 형평성을 제고하고 부동산의 가격 안정을 도모함으로써 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 하여 부과되는 국세이다. 따라서 종부세는 지방세인 재산세와는 세목이 다를 뿐만 아니라 그 입법목적·과세대상도 다르므로 종부세를 재산세에 대한 관계에서 이중과세라 할 수 없고, 또한 종부세는 보유기간 중에 발생한 수익(가격 상승분)에 대하여 과세하는 양도소득세와도 그 과세대상·과세요건 및 과세목적을 달리하고 있으므로 양도소득세와 사이에서도 이중과세의 문제는 발생하지 아니한다. 따라서 이와 다른 전제에서 구 종부세법이 이중과세금지원칙에 위배된다고 볼 수는 없다.

자) 구 종부세법이 비례원칙에 위배되는지 여부

조세법규를 어떠한 내용으로 규정할 것인지는 입법자가 국가재정·사회경제·국민소득·국민생활 등의 실태에 관하여 정확한 자료를 기초로 하여 정책적·기술적인 판단에 의하여 정하여야 하는 문제로서 이는 입법자의 입법형성적 재량에 기초한 정책적·기술적 판단에 맡겨져 있는 것인바, 앞서 본 여러 사정에 비추어 보면 구 종부세법상의 주택분 과세기준금액이 낮아 구 종부세법상에 따른 종부세가 입법목적과 그 수단 사이의 관계에 있어 비례의 원칙에 맞지 않는다고 보기는 어려우므로, 이와 다른 전제에서 구 종부세법이 비례원칙에 위배된다고 볼 수는 없다.

차) 구 종부세법이 실질과세원칙에 위배되는지 여부

앞서 본 바와 같이 구 종부세법에 따른 종부세는 재산의 보유단계에서 잠재적으로 증가된 재산적 이득에 대하여 부과되는 것이 아니라 일정한 가액 이상의 부동산 보유 그 자체에 담세력을 인정하여 부과되는 것이므로, 종부세가 부과대상자의 소득 여부 및 그 정도를 묻지 아니하고 부과된다는 점을 들어 구 종부세법이 실질과세원칙에 위배된다고 할 수는 없다.

카) 구 종부세법이 소급과세금지원칙에 위배되는지 여부

헌법 제13조 제2항은 “모든 국민은 소급입법에 의하여…재산권을 박탈당하지 아니한다”고 규정하고 있으므로, 새로운 입법으로 과거에 소급하여 과세하거나 또는 납세의무가 존재하는 경우에도 소급하여 중과세하는 것은 위 헌법조항에 위반되나(헌법재판소 2002. 2. 28.자 99헌바4 결정 등 참조), 종부세의 과세대상이 ‘납세의무자가 현재 보유하고 있는 부동산’인 점 및 종부세가 보유세로서의 성격을 가지는 점 등을 감안하면, 구 종부세법이 과거에 실현된 이익 또는 과거에 형성된 재산에 대하여 종부세를 부과한다는 전제에서 소급과세금지원칙에 위배된다고 볼 수는 없다.

타) 나머지 주장에 대하여

설령 구 종부세법이 복잡한 구조와 계산방법을 규정하고 있고, 이에 따라 종부세의 징수에 많은 비용이 소요될 것으로 예상된다고 하더라도, 그러한 사정만 가지고 구 종부세법이 효율성, 중립성, 단순성을 갖추지 못하여 위헌이라고 볼 수는 없다.

3) 소결론

따라서 원고들의 주장은 모두 이유 없고, 이 사건 처분에는 원고들의 주장과 같은 위법이 있다고 할 수 없다.

3. 결 론

그렇다면, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.