2008구합1894(20110519)
종합부동산세등경정거부처분취소
답변요지
본문
1. 처분의 경위
○ 원고는 전남 곡성군
○ 원고는 그 소유인 이 사건 골프장 내 원형보전임야(이하 ‘이 사건 원형보전임야’라고 한다)를 종합합산과세대상으로 분류하여
○ 원고는 2007. 7. 20. 피고에게 원고가 이 사건 원형보전임야를 종합합산과세대상으로 분류한 2006년도 귀속 종합부동산세 등의 신고는 위헌ㆍ위법인 법령에 근거하여 잘못된 것이라며 종합부동산세 등을 환급해 달라는 취지의 경정청구를 하였으나, 피고는 2007. 8. 9. 이를 거부하는 이 사건 제1 처분을 하였다.
원고는 이 사건 제1 처분에 불복하여 2007. 11. 2. 조세심판원에 심판을 청구하였으나, 조세심판원은 2008. 3. 12. 이를 기각하였고, 원고는 2008. 6. 5. 이 사건 소(광주지방법원 2008구합1894 사건)을 제기하였다.
○ 원고는 또, 2008. 11. 7. 피고에게 같은 이유를 들어 2005년도 및 2007년도 귀속 종합부동산세 등을 환급해 달라는 취지의 경정청구를 하였으나, 피고는 2008. 12. 18. 이를 거부하는 이 사건 제2 처분을 하였다.
원고는 이 사건 제2 처분에 불복하여 2009. 2. 6. 조세심판원에 심판을 청구하였으나, 조세심판원은 2009. 4. 24. 이를 기각하였고, 원고는 2009. 7. 27. 이 사건 소{광주지방법원 2009구합2818(병합) 사건}를 제기하였다.
[인정근거]
ㅇ 광주지방법원 2008구합1894 사건
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을 제1, 2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지
ㅇ 광주지방법원 2009구합2818(병합) 사건
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을 제1호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 이 사건 제1, 2 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 근거법령의 위헌성
이 사건 제1, 2 처분은 다음과 같이 위헌적인 종합부동산세법 및 지방세법, 지방세법시행령 조항에 근거를 둔 것으로서 위법하다(원고의 주장을 선해하여 아래와 같이 종합부동산세법 자체에 대한 위헌성 주장과 개별 법령에 대한 위헌성 주장으로 나누어 판단하기로 한다).
(가) 종합부동산세법 자체의 위헌성
종합부동산세법은 ① 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 과잉금지원칙에 위배되고, ② 미실현이득에 대한 과세로서 그 평가의 객관성과 공정성을 담보할 수 없으며, ③ 이중과세금지원칙에 위배되고, ④ 지방세법에서 규율 되어야 할 과세항목을 국세로 편입함으로써 지방재정권을 침해하며, ⑤ 부동산을 보유한 사람과 주식이나 예금 등의 재산을 보유하는 사람을 차별함으로써 평등원칙에 위배되고, ⑥ 헌법상 허용된 ‘소득의 분배’라는 한계를 침범하여
(나)
구 종합부동산세법 제11조(이하 ‘이 사건 종합부동산세법조항’이라고 한다),
(다)
1) 평등원칙 위배
2) 직업선택의 자유 침해
골프장의 원형보전임야를 종합합산과세대상으로 분류하여 종합부동산세를 부과하는 것은 골프장의 손익 여부에 결정적인 영향을 미쳐 골프장의 개장 및 운영을 사실상 어렵게 할 수 있으므로, 헌법이 보장하는 직업선택의 자유를 침해할 수 있다.
(2) 과세표준 산정의 위법
이 사건 원형보전임야를 운동시설용 토지와 같이 보고 개별공시지가를 결정하였는데, 이는 인근 임야는 물론 동일 사업부지 내의 임야의 개별공시지가나 주변에서 거래되는 현재의 시가보다도 현저히 높다. 따라서 개별공시지가결정이 위법하므로 이에 기하여 산출된 과세표준을 전제로 한 이 사건 제1 처분은 위법하다.
나. 관련 법령
별지 관련 법령의 기재와 같다.
다. 판단
(1) 근거 법령의 위헌성 주장에 대한 판단
(가) 종합부동산세법 자체의 위헌성에 대한 판단
1) 조세법률에 있어서의 입법재량 및 종합부동산세법의 입법목적
오늘날 조세는 국가의 재정수요 충족이라는 본래의 기능 외에도 소득재분배, 자원의 적정배분, 경기(景氣) 조정 등 여러 가지의 기능을 가지고 있으므로, 국민의 조세부담을 정함에 있어서 재정ㆍ경제ㆍ사회정책 등 국정 전반에 걸친 종합적인 정책판단을 필요로 할 뿐만 아니라, 과세요건을 정함에 있어서 전문기술적인 판단을 필요로 한다. 따라서 조세법규를 어떠한 내용으로 규정할 것인지에 관하여는 입법자가 국가재정, 사회경제, 국민소득, 국민생활 등의 실태에 관하여 정확한 자료를 기초로 하여 정책적, 기술적인 판단에 의하여 정하여야 하는 문제이므로, 이는 입법자의 입법형성적 재량에 기초한 정책적ㆍ기술적 판단에 맡겨져 있다고 할 수 있고(
한편 종합부동산세법은 고액의 부동산 보유자에 대하여 종합부동산세를 부과하여 부동산보유에 대한 조세부담의 형평성을 제고하고, 부동산의 가격안정을 도모함으로써 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 즉 종합부동산세는 응능부담(應能負擔)의 원칙에 부응하는 조세를 부담하게 함으로써 소득불균형 현상의 해소에 기여하고 부동산투기를 억제하며, 토지보유 구성비율의 변화를 도모하는 한편, 입법 당시 보유세는 저율이었던 반면 거래세는 고율인 조세왜곡현상을 시정하는 데 그 목적이 있다. 이러한 입법목적에 따라 종합부동산세는 지방세인 재산세의 과세대상인 주택 및 토지에 대하여 일정금액을 초과하는 부분을 과세대상으로 삼아 보유자의 재력에 상응하는 조세를 부담하게 하기 위하여 국세로서 누진적인 세율에 따라 과세하는 형식을 취하고 있다.
2) 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 과잉금지원칙에 위배되지 여부에 관하여
일반적으로 조세와 재산권의 관계에 있어서 조세의 부과 징수는 국민의 납세의무에 기초하는 것으로서 원칙적으로 재산권의 침해가 되지 않는다. 다만, 그로 인하여 사유재산제도의 전면적인 부정, 재산권의 무상몰수, 소급입법에 의한 재산권박탈 등의 결과가 초래되는 경우에는 재산권의 본질적 내용을 침해할 수 있으므로, 국가가 공익 실현을 위해 조세를 부과ㆍ징수함에 있어서는 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 처분권이 납세자에게 남아있을 한도 내에서만 조세부담을 지울 수 있다(
종합부동산세의 경우
나아가 앞서 본 바에 의하면, 종합부동산세의 입법 목적과 그 방법의 적절성은 인정되고, 토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용토지 면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한데다가 토지 소유의 편중 현상마저 심각한 반면에, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있는 등 그 사회적인 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니므로 공동체적인 이익이 보다 더 강하게 관철될 것이 요구된다는 점을 종합하면, 부동산에 대한 과도한 보유 및 투기적 수요 등을 억제함으로써 부동산의 가격안정을 꾀하며, 징수한 종합부동산세의 지방양여를 통하여 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전을 도모함으로써 얻을 수 있는 공익이 보다 크다고 할 것이므로, 피해의 최소성 및 법익 균형성의 원칙에 어긋난다고도 보기 어려우므로, 과잉금지의 원칙에도 위배되지 아니한다.
3) 미실현이득에 대한 과세 문제에 관하여
종합부동산세의 기본적인 성격은 보유세, 즉 보유단계에 있는 재산 자체에 담세력을 인정하여 보유사실에 기초하여 부과하는 것으로서, 부동산의 미실현이득(가격 상승분)에 대하여 과세하는 수익세라고 보기 어렵다. 설령 종합부동산세가 수익세적인 성격을 띠고 있어 일부 미실현이득에 대한 과세의 성격을 가진다고 하더라도, 미실현이득에 대한 과세 여부는 과세목적ㆍ과세소득의 특성ㆍ과세기술상의 문제 등을 고려하여 판단할 입법정책의 문제일 뿐 헌법상 조세개념에 저촉되거나 그와 양립할 수 없는 것은 아니다(
4) 이중과세금지원칙을 위배한 것인지 여부에 관하여
가) 재산세와의 관계
종합부동산세법상 종합부동산세의 세액은 과세대상 부동산에 대하여 재산세로 부과된 세액을 공제하여 산출하기 때문에, 결국 동일한 과세대상 부동산이라고 할지라도 지방자치단체에서 재산세로 과세되는 부분과 국가에서 종합부동산세로 과세되는 부분이 서로 나뉘어져 재산세를 납부한 부분에 대하여 다시 종합부동산세를 납부하는 것이 아니므로, 종합부동산세와 재산세 사이에 이중과세의 문제는 발생하지 아니한다.
나) 양도소득세와의 관계
종합부동산세는 전국의 모든 과세대상 부동산을 과세물건으로 하여, 소유자별 등으로 합산한 ‘부동산가액’을 과세표준으로 삼는 보유세의 일종으로, 양도차익이라는 ‘소득’에 대하여 과세하는 양도소득세와는 각각 그 과세의 목적 또는 과세 물건을 달리하므로, 여기에 이중과세의 문제는 발생하지 아니한다[
5) 지방재정권을 침해하는지 여부에 관하여
종합부동산세를 국세로 할 것인지 또는 지방세로 할 것인지의 문제는 당해 조세의 과세목적 및 입법정책에 달려있는바, 종합부동산세를 반드시 지방세로 하여야 할 필연적인 이유는 없다. 또한 종합부동산세는 지방세인 재산세를 존치시킨 채 일정한 가액을 초과하는 부분에 대하여 별도로 세목을 신설한 것이므로, 지방재정권을 침해한다고 볼 수 없다.
6) 평등원칙을 위배한 것인지 여부에 관하여
종합부동산세법은 고액 부동산 보유자에 대하여만 종합부동산세를 부과함으로써, 이들을 동일한 가액의 예금이나 주식 등의 재산권을 보유하고 있는 사람과 차별하고 있다. 그러나 ① 토지나 주택은 주식 등과 달리 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 경우 주택문제가 심각할 뿐만 아니라 토지 및 주택의 수급 불균형으로 인하여 가격상승이나 투기현상이 예금이나 주식 등에 비해 현저하므로 이를 달리 취급할 필요가 있는 점, ② 토지나 주택의 문제는 생활에 필수적인 재화로서 인간다운 생활을 할 권리에 관한 문제로까지 이어지는 점 등에 비추어 보면, 토지나 주택은 공공성이 현저하다는 점에서 다른 재화와 본질적인 차이가 있으므로, 위와 같은 차별적 취급은 합리적 사유에 의한 차별로서 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
7)
조세의 부과에 있어 자산의 보유사실 그 자체에 착안하여 과세되는 재산세 등과 같은 보유세에 관하여 그 부과 자체는 일반적으로 헌법상 정당한 것으로 인정되고, 다만, 보유세 부과의 근거와 범위 내지 한계가 문제될 따름이다. 그리고
(나) 이 사건 법률조항의 위헌성에 대한 판단
1) 조세법률주의 및 포괄위임입법금지원칙 위배 주장에 관하여
가) 이 사건 종합부동산세법조항이 입법취지, 목적, 그 기능 등이 전혀 다른 지방세법 규정을 원용하는 것이 입법재량을 일탈하였는지 여부
종합부동산세는 지방세인 재산세의 과세대상인 주택 및 토지에 대하여 일정금액을 초과하는 부분을 과세대상으로 삼아 보유자의 재력에 상응하는 조세를 부담하게 하기 위하여 제정된 것이어서 지방세법 규정에 의하여 과세대상을 구분하였다 하여 입법재량의 범위를 일탈하였다고 볼 수 없으므로 이에 반하는 주장은 이유 없다.
나) 이 사건 지방세법조항이 조세법률주의 및 포괄위임입법금지 원칙에 위배되는지 여부
① 조세법률주의와 위임입법의 한계
② 위임의 필요성
이 사건 법률조항이 규정하고 있는 별도합산과세는 종합합산과세의 획일적 적용에서 오는 불합리를 보정하기 위한 제도로서 아래에서 보는 바와 같이 그 대상 토지의 공통분모로서 정상적인 경제활동에 활용되어야 한다는 요소를 상정할 수 있는데, 그 경제활동이란 대단히 복잡·다양한 것이고, 특정 경제활동과 관련하여서도 구체적으로 어떠한 토지를 별도합산과세대상에 포함시킬 것인지를 정함에 있어서는 당해 경제활동(업종)과 토지와의 관련성, 업종에 따른 토지의 적정 보유규모 등 다양한 변수를 고려하여야 한다. 이와 같이 어떠한 토지를 별도합산과세의 대상으로 삼을 것인지의 문제는 경제적 상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련법규의 변경 등에 대응하여 탄력적·유동적으로 규율할 필요가 크다 할 것이므로 국회가 제정하는 법률에서 이를 열거적으로 망라하기란 부적절할 뿐만 아니라 그 대상을 선정하는 작업이 전문적·기술적·가변적이므로 하위법령에 위임할 필요성을 인정할 수 있다 할 것이다.
③ 예측가능성
이 사건 지방세법조항은 ‘별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지’라고만 하고 있어 문언의 형식만으로 볼 때 상당히 포괄적이고 추상적으로 규정되어 있다고 볼 수 있으나, 그렇다고 하여 그 위임에 따라 대통령령에 규정될 내용을 전혀 예측할 수 없는 것은 아니다.
즉, 종합합산과세대상 및 분리과세대상과의 세율 등의 비교, 이 사건 지방세법조항과 함께 별도합산과세대상으로 규정되어 있는 ‘건축물의 부속토지’ 부분의 의미 및 이를 별도합산대상으로 규정한 취지, 이 사건 지방세법조항의 신설 경위, 다른 관련 법률조항(소득세법, 법인세법상 비사업용토지의 범위와 별도합산과세대상 등)과의 유기적 해석 등의 내용을 종합해 보면, 이 사건 지방세법조항은 별도합산과세대상이 되는 토지로 ‘사업용 토지’ 등 경제활동에 제공되는 토지를 상정하고 있음을 알 수 있고, 이 사건 지방세법조항의 위임에 의하여 대통령령에 규정될 내용 역시 과다보유의 우려가 없는 한도 내의 토지로서 그 이용상황에 비추어 경제활동에 정상적으로 활용되고 있는 토지를 그 대상으로 할 것임을 예측할 수 있다 할 것이다. 실제로 별도합산과세대상을 구체적으로 규정하고 있는 지방세법 시행령을 살펴보아도 이와 같은 예측의 범위를 벗어나지 않음을 확인할 수 있다. 즉
나아가 이 사건에서 문제되는 회원제 골프장 내 원형보전임야의 경우, 비록 법상 그 보유가 강제되고 개발이나 분리 처분이 금지된다는 점에서 투기나 과다보유의 우려가 있다고 보기는 어려우나, 지방세법 자체에서 이미 회원제 골프장용 토지에 대해서는 이를 고율의 재산세 분리과세대상 토지로 분류하고 있고(
따라서 이 사건 지방세법조항은 위임의 필요성 및 위임의 예측가능성이 있어 조세법률주의와 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다. 원고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.
다) 기타 실질적 조세법률주의 위반, 재산권 침해 등 주장에 관하여
원고는 이 사건 법률조항이 실질적 조세법률주의에 위반하고 재산권을 침해하며, 이중과세에 해당하고 미실현이득에 대한 과세이며, 지방재정권을 침해하고 직업선택의 자유를 침해하며, 평등원칙에 위반되고
살피건대, 법률조항의 위헌 여부를 판단함에 있어서는 그 법률조항 자체가 위헌적인 내용을 담고 있는지 여부를 기준으로 판단해야 할 것이므로, 합헌적인 법률조항에 기하여 제정되는 시행령이나 시행규칙이 위헌적인 내용을 담고 있다는 이유만으로 당해 근거 법률조항이 위헌으로 될 수는 없는 것이다.
그런데, 이 사건 법률조항 자체는 원고에 대한 관계에서 유리하게도 불리하게도 규정되어 있지 않고, 후에 제정되는 시행령이 회원제 골프장의 원형보전임야를 종합합산과세대상으로 규정하느냐 혹은 별도합산과세대상으로 규정하느냐의 여부에 따라 원고에 대한 과세방법이 결정될 뿐이다. 결국 원고가 주장하는 실질적 조세법률주의 위반, 재산권 침해 등 효과는 이 사건 시행령조항에 의하여 발생하는 것이므로, 주로 이 사건 시행령조항의 위헌성을 내세워서 그 근거법률인 이 사건 법률조항의 위헌성을 다투는 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
(다) 이 사건 시행령조항의 위헌성에 대한 판단
1) 평등원칙 위배 여부
헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙이 세법 영역에서 구현된 것이 조세평등주의로서, 이는 조세의 부과와 징수는 납세자의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어져야 하고 합리적인 이유 없이는 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니한다는 원칙이다(
이 사건 시행령조항은 필요적으로 인위적인 형질변경 없이 자연 그대로 보존되어야 하는 ‘골프장의 원형보전임야’를 ‘수익이 창출되는 운동시설용 토지’ 등과 동일하게 취급하고, ‘골프장에 연접한 단순 임야’와는 다르게 취급하고 있는데, ‘골프장의 원형보전임야’는 골프장 영업을 위해 법률상 강제적으로 보유해야 하는 토지로서 홀 사이 또는 외곽지역과 분리하는 효과를 가져와 안전사고를 예방하고 골프장의 아름다운 경관을 조성ㆍ유지하여 결과적으로 골프코스와 일체를 이루어 효용을 증가시키는 점에서, ‘수익이 창출되는 운동시설용 토지’ 등과 본질적으로 동일하고, 골프장 사업과 무관한 ‘골프장에 연접한 단순 임야’와 본질적으로 상이하다. 따라서 이 사건 시행령조항이 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.
나아가 자기자본으로 골프장을 운영하는 경우와 타인자본으로 골프장을 운영하는 경우 담세력에 차이가 존재함에도 이에 대한 구분 없이 골프장의 원형보전임야 등에 과세하는 것은 종합부동산세의 부유세적 성격에 비추어 볼 때 합리적인 차별이 아니라는 원고 주장에 관하여 살피건대, 이 사건 종합부동산세는 골프장의 원형보전임야를 보유한 것에 대한 과세이므로, 누구의 자본으로 골프장을 운영하는지 여부를 고려하여야 할 것이 아니어서 위 주장도 이유 없다.
2) 직업선택의 자유 침해 여부
살피건대, 회원제 골프장의 원형보전임야에 대한 중과세만이 골프장의 손익발생 여부에 결정적인 영향을 미치고 있다고 보기는 어렵고, 자유시장경제질서 하에 있는 다른 기업과 마찬가지로 손익발생의 여부는 결국 경제적 선택의 합리성 및 기업경영의 효율성의 문제로 귀착된다. 따라서 회원제 골프장의 원형보전임야에 대한 종합부동산세의 부담이 크다 하더라도 결국 이러한 경제적 부담을 감수하더라도 골프장을 취득하여 사업을 운영할 것인 가 말 것인가 하는 경제적 선택의 문제로 귀결될 뿐이지 위 종합부동산세 자체가 골프장업의 운영을 법률적으로나 사실상으로 금지하는 것은 아니므로, 이 사건 시행령조항이 직업선택의 자유를 침해하는 것으로 볼 수는 없다(
3) 기타 위헌성 사유에 대하여
한편, 종합부동산세법 자체의 위헌성에 관한 개별항목을 이 사건 시행령조항의 위헌성에 관한 주장으로 보더라도, 앞서 본 종합부동산세법 자체에 대한 위헌성에 대한 판단에서 본 바와 같은 이유로 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
(라) 소결론
따라서 이 사건 각 처분이 위헌적인 종합부동산세법 및 이 사건 법률조항, 시행령조항에 근거를 둔 것으로서 위법하다는 원고의 주장은 모두 이유 없다.
(2) 과세표준 산정의 위법 여부에 관한 판단
개별공시지가결정은 이를 기초로 한 과세처분 등과는 별개의 독립된 처분으로서 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 것이나, 개별공시지가는 이를 토지소유자나 이해관계인에게 개별적으로 고지하도록 되어 있는 것이 아니어서 토지소유자 등이 개별공시지가결정 내용을 알고 있었다고 전제하기도 곤란할 뿐만 아니라 결정된 개별공시지가가 자신에게 유리하게 작용될 것인지 또는 불이익하게 작용될 것인지 여부를 쉽사리 예견할 수 있는 것도 아니며, 더욱이 장차 어떠한 과세처분 등 구체적인 불이익이 현실적으로 나타나게 되었을 경우에 비로소 권리구제의 길을 찾는 것이 우리 국민의 권리의식임을 감안하여 볼 때 토지소유자 등으로 하여금 결정된 개별공시지가를 기초로 하여 장차 과세처분 등이 이루어질 것에 대비하여 항상 토지의 가격을 주시하고 개별공시지가결정이 잘못된 경우 정해진 시정절차를 통하여 이를 시정하도록 요구하는 것은 부당하게 높은 주의의무를 지우는 것이라고 아니할 수 없고, 위법한 개별공시지가결정에 대하여 그 정해진 시정절차를 통하여 시정하도록 요구하지 아니하였다는 이유로 위법한 개별공시지가를 기초로 한 과세처분 등 후행 행정처분에서 개별공시지가결 정의 위법을 주장할 수 없도록 하는 것은 수인한도를 넘는 불이익을 강요하는 것으로서 국민의 재산권과 재판받을 권리를 보장한 헌법의 이념에도 부합하는 것이 아니라고 할 것이므로, 개별공시지가결정에 위법이 있는 경우에는 그 자체를 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 보아 그 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론 이를 기초로 한 과세처분 등 행정처분의 취소를 구하는 행정소송에서도 선행처분인 개별공시지가결정의 위법을 독립된 위법사유로 주장할 수 있다고 해석함이 타당하다(
살피건대, 원고는 이 사건 원형보전임야의 개별공시지가가 인근 임야의 개별공시지가보다 현저히 높아 위 원형보전임야의 개별공시지가가 위법하다는 주장만을 하고 있을 뿐 당해 개별공시지가결정이 위법한 구체적인 사유를 전혀 주장, 입증하지 않고 있다. 따라서, 갑 제6호증(광주지방법원 2008구합1894 사건)의 기재만으로는 이 사건 원형보전임야에 대한 개별공시지가결정이 위법하다는 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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