2008구합3502(20110427)
종합부동산세등경정거부처분취소
답변요지
본문
1. 처분의 경위
가. 원고는 경상북도 칠곡군
나. 원고는 2006. 12. 15. 그 소유의 이 사건 골프장 내 원형보전임야(원형으로 보전되는 임야를 줄인 말이며, 원형지라고도 한다)를 종합합산과세대상으로 분류하여 피고에게
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장은 다음과 같다.
(1) 근거 법령의 위헌 주장
(가) 종합부동산세법 자체의 위헌 주장
종합부동산세법은 ① 재산권의 본질적 내용을 침해하고, ② 미실현이득에 대한 과세로서 그 평가의 객관성과 공정성을 담보할 수 없으며, ③ 이중과세금지원칙에 위반되고, ④ 지방세법에서 규율되어야 할 과세항목을 국세로 편입함으로써 지방재정권을 침해하며, ⑤ 부동산을 보유한 사람과 주식이나 예금 등의 재산을 보유하는 사람을 차별함으로써 평등원칙을 위반하고, ⑥ 헌법상 허용된 ‘소득의 분배’라는 한계를 침범하여
(나)
(다)
1) 평등원칙 위반
2) 직업선택의 자유 침해
골프장의 원형보전임야에 대한 중과세는 골프장의 손익 여부에 결정적인 영향을 미쳐 골프장의 개장ㆍ운영을 사실상 어렵게 함으로써 이 사건 시행령 조항은 직업선택의 자유를 침해한다.
(2) 과세표준 산정의 위법 주장
이 사건 원형보전임야의 개별공시지가결정이 위법하므로 이에 기하여 산출된 과세표준을 전제로 한 이 사건 각 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
다. 근거 법령의 위헌 주장에 대한 판단
(1) 종합부동산세법 자체의 위헌 여부
(가) 재산권의 본질적 내용을 침해하는지 여부
종합부동산세의 경우
(나) 미실현이득에 대한 과세 문제에 관하여
종합부동산세의 기본적인 성격은 보유세, 즉 보유단계에 있는 재산 자체에 담세력을 인정하여 보유사실에 기초하여 부과하는 것으로서, 부동산의 미실현이득(가격 상승분)에 대하여 과세하는 수익세라고 보기 어렵다. 설령 종합부동산세가 수익세적인 성격을 띠고 있어 일부 미실현이득에 대한 과세의 성격을 가진다고 하더라도, 미실현이득에 대한 과세 여부는 과세목적ㆍ과세소득의 특성ㆍ과세기술상의 문제 등을 고려하여 판단할 입법정책의 문제일 뿐 헌법상 조세개념에 저촉되거나 그와 양립할 수 없는 것은 아니다(
(다) 이중과세금지원칙 위반 여부
종합부동산세는 일정한 가액 이상의 부동산 보유 자체에 담세력을 인정하는 것으로서 재산세와는 세목뿐만 아니라 그 입법 목적, 과세대상이 다르고, 아울러 보유기간 중에 발생한 수익(가격 상승분)에 대하여 과세하는 양도소득세와도 과세대상, 과세요건 및 과세목적을 달리하고 있으므로, 재산세 및 양도소득세와의 관계에서 이중과세에 해당한다고 할 수 없다.
(라) 지방재정권을 침해하는지
종합부동산세를 국세로 할 것인지 또는 지방세로 할 것인지의 문제는 당해 조세의 과세목적 및 입법정책에 달려있는바, 종합부동산세를 반드시 지방세로 하여야 할 필연적인 이유는 없다. 또한 종합부동산세는 지방세인 재산세를 존치시킨 채 일정한 가액을 초과하는 부분에 대하여 별도로 세목을 신설한 것이므로, 지방재정권을 침해한다고 볼 수 없다.
(마) 평등원칙 위반 여부
종합부동산세법은 고액 부동산 보유자에 대하여만 종합부동산세를 부과함으로써, 이들을 동일한 가액의 예금이나 주식 등의 재산권을 보유하고 있는 사람과 차별하고 있다. 그러나 ① 토지나 주택은 주식 등과 달리 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 경우 주택문제가 심각할 뿐만 아니라 토지 및 주택의 수급 불균형으로 인하여 가격상승이나 투기현상이 예금이나 주식 등에 비해 현저하므로 이를 달리 취급할 필요가 있는 점, ② 토지나 주택의 문제는 생활에 필수적인 재화로서 인간다운 생활을 할 권리에 관한 문제로까지 이어지는 점 등에 비추어 보면, 토지나 주택은 공공성이 현저하다는 점에서 다른 재화와 본질적인 차이가 있으므로, 위와 같은 차별적 취급은 합리적 사유에 의한 차별로서 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(바)
위에서 본 여러 가지 사정을 종합하여 보면 종합부동산세법이
(2)
(가) 조세법률주의 및 포괄위임금지원칙 위반 여부
종합부동산세법 제11조는 국내에 소재하는 토지에 대한 종합부동산세는
1)
구 지방세법 제182조 제1항 제1호는 과세 기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지를 종합합산과세대상으로 규정하고 있을 뿐이고 종합합산과세대상을 같은 법 시행령에 포괄적으로 위임하고 있지 아니하므로, 위 규정이 조세법률주의와 포괄위임금지의 원칙에 위반된다는 주장은 이유 없다.
2)
가) 이 사건 원형보전임야가
나) 살피건대
이 사건 법률 조항의 ‘별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지’는 그 표현이 다소 추상적ㆍ포괄적이기는 하다. 그러나 별도합산과세의 제도적 성격상 그 대상이 되는 토지는 매우 다양하고 상이한 요소들이 혼재되어 있어 그 종류나 범위를 적절히 분류할 수 있는 공통적 표지를 발견하기가 어렵고, 나아가 별도합산과세대상으로 삼을 것인지의 문제는 경제상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련법규의 변경 등에 대응하여 탄력적ㆍ유동적으로 규율할 필요가 크므로 국회제정법률로 개별적ㆍ구체적으로 상세히 규율하는 것은 부적절하고, 이와 같이 다소 포괄적으로 기준을 설정한 후 보다 상세한 사항에 관하여는 대통령령에서 구체적으로 정하도록 위임하지 않을 수 없는 부득이한 사유가 있다고 할 것이다. 또한 행정영역이 확대된 현대사회에서 급변하는 상황에 적절히 대처하기 위해서는 다소 포괄적인 위임입법이 불가피한 측면이 있고, 이는 경제상황 및 정책변화에 밀접하게 관련되는 조세 분야에서도 다르지 않으며, 국회뿐만 아니라 대통령에게도 민주적 정당성이 확보되는 점 등을 고려하면, 포괄위임금지원칙을 엄격하게 관철하는 것은 우리 헌법의 체계와 문언에 부합하지 않아 보인다. 게다가 앞서 살핀 종합부동산세 및 분리과세제도의 취지와 함께 이 사건 법률 조항에서 건축물의 부속토지를 원칙적인 별도합산과세대상으로 규정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 대통령령에 위임될 별도합산과세대상인 토지의 대강을 짐작할 수 있다. 즉 현재도 골프를 대중적 스포츠로 활성화하기 위하여 대중제 골프장에 대하여는 세제 지원 등 각종 지원이 시행되고 있는 점에 비추어 보면, 이 사건 법률 조항에 따라 제정되는 대통령령은 골프장의 원형보전임야에 대한 세법상 취급에 있어, 고액을 지불하여 회원권을 구입해야 하는 회원제 골프장과 일반 대중도 사용할 수 있는 대중제 골프장을 달리 취급하리라는 것을 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 법률 조항 및 관련 법률의 전반적인 체계에 비추어 위임의 범위나 한계를 객관적으로 확정할 수 있다. 따라서 이 사건 법률 조항은 우리 헌법상 기본원리인 법치주의원칙에서 도출되는 명확성 요건을 충족하므로 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
(나) 기타 실질적 조세법률주의 위반, 재산권 침해 여부
원고는 이 사건 법률 조항이 실질적 조세법률주의에 위반하고, 재산권을 침해하며, 이중과세에 해당하고, 미실현이득에 대한 과세이며, 지방재정권을 침해하고, 직업선택의 자유를 침해하며, 평등원칙에 위반되고,
살피건대 법률 조항의 위헌 여부를 판단함에 있어서는 그 법률 조항 자체가 위헌적인 내용을 담고 있는지 여부를 기준으로 판단해야 한다. 합헌적인 법률 조항에 기하여 제정되는 시행령이나 시행규칙이 위헌적인 내용을 담고 있다는 이유만으로 당해 근거 법률 조항이 위헌으로 될 수는 없는 것이다.
이 사건에 관하여 보면 이 사건 법률 조항 자체는 원고에 대한 관계에서 유리하게도 불리하게도 규정되어 있지 않다. 후에 제정되는 시행령이 회원제 골프장의 원형보전임야를 종합합산과세대상으로 규정하느냐 혹은 별도합산과세대상으로 규정하느냐의 여부에 따라 원고에 대한 과세 방법이 결정될 뿐이다. 결국 원고가 주장하는 실질적 조세법률주의 위반, 재산권 침해 등 효과는 이 사건 시행령 조항에 의하여 발생하는 것이다. 그러므로 주로 이 사건 시행령 조항의 위헌성을 내세워서 그 근거법률인 이 사건 법률 조항이 위헌이라는 주장은 더 살필 필요 없이 이유 없다 할 것이다.
(3) 이 사건 시행령 조항의 평등원칙의 위반 및 직업선택의 자유 침해 주장에 관한 판단
(가) 평등원칙 위반 여부
헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙이 세법 영역에서 구현된 것이 조세평등주의로서, 이는 조세의 부과와 징수는 납세자의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어져야 하고 합리적인 이유 없이는 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니한다는 원칙이다(
먼저 이 사건 시행령 조항은 필요적으로 인위적인 형질변경 없이 자연 그대로 보존되어야 하는 ‘골프장의 원형보전임야’를 ‘수익이 창출되는 운동시설용 토지’ 등과 동일하게 취급하고, ‘골프장에 연접한 단순 임야’와는 다르게 취급하고 있는바, ‘골프장의 원형보전임야’는 골프장 영업을 위해 법률상 강제적으로 보유해야 하는 토지로서 홀 사이 또는 외곽지역과 분리하는 효과를 가져와 안전사고를 예방하고 골프장의 아름다운 경관을 조성ㆍ유지하여 결과적으로 골프코스와 일체를 이루어 효용을 증가시키는 점에서, ‘수익이 창출되는 운동시설용 토지’ 등과 본질적으로 동일하고, 골프장 사업과 무관한 ‘골프장에 연접한 단순 임야’와 본질적으로 상이하다.
나아가 시행령 조항은 회원제 골프장의 원형보전임야는 종합합산과세대상으로, 대중제 골프장의 원형보전임야는 별도합산과세대상으로 규정하고 있는바, ① 회원제 골프장의 회원권은 고액에 거래가 이루어져 사치성 재산으로 분류됨에 따라 여러 가지 규제를 받는 반면 골프를 일반 서민들이 즐길 수 있는 대중적 스포츠로 활성화하기 위하여 대중제 골프장에 대하여는 세제 지원 등 각종 지원이 시행되고 있는 점, ② 원형보전임야도 골프장과 일체가 되어 회원이나 사용자의 유무형 이용에 제공되고 있고 재산으로서의 특성도 여전히 유지되고 있는 점 등을 종합하여 보면, 회원제 골프장의 원형보전임야와 대중제 골프장의 원형보전임야는 본질적인 차이가 있다.
따라서 이 사건 시행령 조항이 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(나) 직업선택의 자유 침해 여부
살피건대 골프장의 원형보전임야에 대한 중과세만이 골프장의 손익발생 여부에 결정적인 영향을 미치고 있다고 보기는 어렵고, 자유시장경제질서 하에 있는 다른 기업과 마찬가지로 손익발생의 여부는 결국 경제적 선택의 합리성 및 기업경영의 효율성의 문제로 귀착된다. 따라서 골프장의 원형보전임야에 대한 종합부동산세의 부담이 크다 하더라도 결국 이러한 경제적 부담을 감수하더라도 골프장을 취득하여 사업을 운영할 것인가 말 것인가 하 는 경제적 선택의 문제로 귀결될 뿐이지 위 종합부동산세 자체가 골프장업의 운영을 법률적으로나 사실상으로 금지하는 것은 아니므로, 이 사건 시행령 조항이 직업선택의 자유를 침해하는 것으로 볼 수는 없다(
(4) 소결
따라서 이 사건 각 처분의 근거법령이 위헌이라는 원고의 주장은 이유 없다.
라. 과세표준 산정의 위법 주장에 대한 판단
개별공시지가결정에 위법이 있는 경우에는 그 자체를 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 보아 그 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론 이를 기초로 한 과세처분 등 행정처분의 취소를 구하는 행정소송에서도 선행처분인 개별공시지가결정의 위법을 독립된 위법사유로 주장할 수 있다고 해석함이 타당하다(
그런데, 원고는 이 사건 원형보전임야의 개별공시지가가 인근 임야의 개별공시지가보다 현저히 높아 위법하다는 막연한 주장만을 하고 있을 뿐 구체적인 위반 사유를 주장, 입증하지 않고 있고, 당해 개별공시지가결정이 위법하다고 볼 만한 아무런 증거가 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 각 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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