1. 처분의 경위

가. 주택건설업 등을 목적으로 설립된 원고는 2002. 11. 28. 피고로부터 의정부시 호원동 308-63 대 4,850㎡, 같은 동 308-95 임야 5,196㎡, 같은 동 308-100 임야 5,572㎡, 같은 동 308-102 임야 3㎡ 합계 15,621㎡(이하, ‘이 사건 토지’라고 한다)를 사업부지로 하여 주택건설촉진법 제33조에 의하여 주택건설사업(이하, ‘이 사건 사업’이라고 한다)계획을 승인받고, 공사를 시행하여 2007. 3. 28. 피고로부터 사용검사를 받았다.

나. 피고는 2007. 7. 13. 이 사건 사업의 시행으로 개발이익이 발생하였다는 이유로 원고에게 개발부담금 671,860,530원을 부과하였는바(이하, ‘이 사건 처분’이라고 한다), 그 구체적인 산정 내역은 아래와 같다.

다. 원고는 이에 불복하여 2007. 10. 10. 중앙토지수용위원회에 행정심판을 제기하였으나, 2008. 3. 27. 기각재결을 받고 2008. 6. 27. 이 사건 소를 제기하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 6호증, 을 1 내지 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 (1) 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 위 호원동 308-63 토지에 대한 개발부담금 부과 부분

원고는, 위 호원동 308-63 토지는 이전의 개발행위로 인하여 지목이 대지로 변경되었고 당시 관계 법령에 따라 개발부담금이 면제되었으므로, 위 토지의 면적 부분은 개발부담금 부과대상에서 제외되어야 한다고 주장한다.

‘개발이익환수에 관한 법률’(이하 ’법‘이라 한다) 제5조 제1항, 법 시행령 제4조 제1항 [별표 1]은 주택법(주택건설촉진법의 법명이 2003. 5. 29. 법률 제6916호에 의한 전부개정에 따라 주택법으로 변경되었다)에 의한 대지조성사업 또는 주택건설사업을 개발부담금 부과대상 사업인 택지개발사업 중 하나로 규정하면서, 다만 택지개발촉진법에 따른 택지개발사업 등 개발부담금 부과대상사업의 시행으로 조성이 완료된 토지나 해당 주택건설사업과 동시에 이루어지는 토지개발사업 시행으로 조성되는 토지에서 시행하는 주택건설사업은 개발부담금 부과대상 개발사업에서 제외하고 있다.

따라서 주택건설사업이라고 하더라도 대지조성사업을 수반하지 아니하는 경우나 대지조성사업을 수반한다고 하더라도 해당 토지 중에 이미 건축에 적합한 상태로 대지화된 부분이 있어 별도의 대지조성공사를 요하지 아니하는 경우에는 그 해당 부분은 개발부담금 부과대상에서 제외하여야 할 것이다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2008두3968 판결, 대법원 1994. 3. 22. 선고 93누6256 판결 등 참조). 그런데 을 4호증의 기재에 의하면, 위 호원동 308-63 토지는 원고의 대표이사 한수환이 1999. 9. 6. 피고로부터 근린생활시설을 주용도로 한 건축허가를 받아 그 지상에 2층 건물을 신축하고 2000. 4. 3. 사용승인을 받은 후 2000. 5. 25. 그 지목을 종전 임야에서 대지로 변경한 사실이 인정되는바, 이는 개발부담금 부과대상사업에 의하여 대지를 조성한 경우에 해당하기는 하지만 당시 시행된 법(1998. 9. 19. 일부 개정된 법률 제5572호) 부칙 제3조에 의하여 개발부담금이 면제된 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

그러나 갑 2, 3, 8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태 보면, 이 사건 사업은 위 호원동 308-63 토지 및 임야 상태로 있던 나머지 토지를 합쳐 하나의 단지를 조성하여 건축면적 3,380.06㎡, 연면적 43,327.41㎡, 총 9개동의 아파트를 건설하는 것으로서, 위 호원동 308-63 토지는 종전에 2층 건물의 부지로 조성된 것이어서 대규모 아파트 부지로 사용하기 위해서는 정지 작업이 필요했고, 또한 그 토지와 나머지 토지는 고저차가 있어 하나의 아파트 단지 부지로 조성하기 위해서 전체적으로 절토와 성토작업이 필요하였으므로 위 호원동 308-63 토지까지 포함한 전반적인 부지조성공사가 시행된 사실이 인정된다. 따라서 위 호원동 308-63 토지가 이 사건 사업시행 당시 이미 별도의 대지조성공사를 요하지 아니하는 상태에 있었다고는 할 수 없다 할 것이고, 아파트 단지의 부지로 조성하기 위하여 위 토지에도 개발비용이 투입되어 개발이익이 발생한 이상 이를 개발부담금 부과대상에서 제외할 경우에 해당한다고 보기는 어렵다.

따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

나. 개발부담금 부과 개시시점의 지가 산정기준에 관한 판단

법 제10조 제3항 제5호 및 시행령 제9조 제5항에 의하면, 개발부담금 산정을 위한 개시시점의 지가는 원칙적으로 개별공시지가에 의하되, 다만 ① 당해 토지를 부과개시시점 이전에 매입하고(부과개시시점 이전에 매매계약을 체결하여 부과개시시점 이후에 그 계약에서 약정한 금액대로 매매대금의 지급이 이루어진 경우로서 국토해양부령이 정하는 증명서류를 제출한 경우 포함), ② 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우에는 실제 매입가격을 기준으로 하여 정할 수 있도록 되어 있다.

이에 원고는, 이 사건 주택건설사업계획승인 이전에 이미 이 사건 토지를 매수함으로써 실질적인 소유권을 취득하였고, 그 매매대금이 취득세 및 등록세의 과세표준이 되었으므로, 개발부담금 부과 개시시점의 지가는 개별공시지가가 아니라 실제 매입가액을 기준으로 하여야 한다고 주장한다.

그러나 갑 7호증(가지번호 포함)의 각 기재에 의하면, 원고는 이 사건 사업으로 인한 개발부담금 부과개시시점(2002. 11. 28.) 이후인 2003. 5. 23. 및 2004. 10. 1. 이 사건 토지에 관한 매매계약을 체결한 사실을 인정할 수 있고, 위 토지의 매도인이 원고의 대표이사인 점에 비추어 갑 8호증의 일부 기재만으로는 위 인정을 뒤집기에 부족하다. 그렇다면 이 사건 사업은 실제 매입가격을 개시시점지가로 인정할 수 있는 경우에 해당하지 아니하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

다. 공사비 등의 개발비용 포함 여부

(1) 원고는 이 사건 사업을 위한 공동주택 신축공사를 쌍용건설 주식회사(이하 ‘쌍용건설’이라고 한다)에게 도급주었으나, 공사 진행 도중 시공사가 쌍용건설에서 풍림산업 주식회사(이하 ‘풍림산업’이라고 한다)로 변경되었는바, 그 후 원고가 종전 시공사인 쌍용건설에게 지급한 3,543,776,000원 또는 적어도 쌍용건설이 투입한 순수공사비 845,495,513원 및 추가감리비용으로 지출한 175,000,000원은 모두 개발비용에 해당한다고 주장한다.

(2) 이에 먼저 원고가 쌍용건설에게 지급한 3,543,776,000원을 개발비용으로 인정할 수 있는지 여부에 관하여 본다.

갑 8, 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 이 사건 사업의 시행을 위하여 2002. 11. 12. 쌍용건설과 아파트 신축공사 도급계약을 체결하여 위 호원동 308-63 토지를 포함한 이 사건 토지 전체에 대하여 일부 부지조성 공사가 진행되던 중, 위 공사현장 중앙부분 건물에서 화재가 발생하고 공사현장으로 들어가는 차량 진입로가 확보되지 않는 등의 이유로 공사가 진척되지 않자, 2003. 10. 21. 쌍용건설에 위 도급계약의 해제를 통보한 사실, 그 후 원고가 2004. 7. 12. 풍림산업과 새로 아파트 공사도급계약을 체결하자, 쌍용건설은 원고를 상대로 서울중앙지방법원 2004가합92944호로 손해배상 청구소송을 제기하여 2006. 11. 28. 5,131,599,527원1)1) 모델하우스 부지의 임차비용 및 모델하우스 건립비용 등 1,086,316,194원 + 유치권 보호를 위해 지출한 금액 318,787,820원 + 아파트 신축공사를 완료하였을 경우 얻게 될 기대이익 상실분 2,881,000,000원 + 아파트 신축공사에 이미 투입한 공사비 845,495,513원

및 이에 대한 지연손해금의2)2) 2004. 11. 27.부터 2006. 11. 28.까지는 연 5%, 그 다음 날부터 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 금액

지급을 명하는 판결이 내려진 사실, 그 항소심(서울고등법원 2007나13116)에서 2007. 12. 10. 원고가 쌍용건설에 지급할 금액을 3,543,776,000원으로 감축하는 내용의 조정이 성립됨에 따라 원고가 그 무렵 위 조정 금액 전액을 지급한 사실을 각 인정할 수 있다.

따라서 원고가 위 조정에 따라 쌍용건설에게 지급한 금액 중 순수공사비 채무에 상당한 금액은 법 제11조 제1항, 시행령 제10조 소정의 ‘개발사업의 시행과 관련하여 지출한 비용(순 공사비)’에 해당하여 개발비용으로 인정될 수 있을 것이나, 나머지 채무에 관한 금액(모델하우스 부지의 임차비용 및 모델하우스 건립비용, 유치권 보호를 위해 지출한 금액3)3) 쌍용건설은 원고의 공사도급계약 해제 후, 원고에 대한 공사대금 채권 등을 담보할 목적으로 공사현장을 점유하고 있었는데, 원고가 용역회사 직원들을 동원하여 공사현장의 펜스를 뜯어내고 포크레인 1대 및 임시사무실 용도의 컨테이너 박스 1실을 반입하는 방법으로 공사현장에 진입하자, 서울중앙지방법원에 점유방해금지가처분(2003카합3417호), 가설건축물철거 및 토지인도단행가처분(2004카합923호)을 신청하고, 원고에 의한 점유침탈 및 유치권을 보호하기 위해 용역업체 공사현장의 경비를 강화하였는바, 이와 관련하여 지출한 금액 등을 의미한다(갑 8호증).

, 아파트 신축공사를 완료하였을 경우 얻게 될 기대이익 상실분 및 지연손해금 채무)은 모두 원고의 채무불이행을 원인으로 한 손해배상금의 성격을 갖는 것으로서 토지의 가치를 증진시키기 위하여 지출된 개발비용으로 볼 수 없다.

그러므로 나아가 위 조정 금액 중 개발비용에 포함될 순수공사비 채무의 액수에 관하여 보건대, 앞에서 본 바와 같이 쌍용건설이 원고를 상대로 제기한 소송은 항소심에서 제1심 인정 금액보다 감축된 금액으로 임의조정이 성립되어 종결되었는바, 제1심의 판결 금액은 ① 순수공사비 부분 845,495,513원, ② 장래의 기대이익 상실 등 손해배상액 4,286,104,014원, ③ 위 ①, ②에 대한 지연손해금으로 구성되어 있다(갑 8호증). 그런데 제2심의 조정금액이 위 ① 내지 ③항의 금액 중 어느 부분을 어떤 비율로 감축 조정한 것인지는 이를 밝힐 수 있는 증거가 없다.

이에 원고는 항소심의 조정 결과는 쌍용건설이 이미 지출한 위 ①의 공사비 부분은 그대로 유지하고 전적으로 위 ②부분의 손해배상액을 감축한 것이므로 위 ①의 금액은 전액이 이 사건 개발비용으로 인정되어야 한다고 주장한다. 그러나 위 원고 주장과 같은 내용으로 조정이 이루어졌다고 볼 수 있는 아무런 근거가 없을 뿐 아니라 원고가 위 손해배상 사건 제1심 소송에서 쌍용건설이 기투입된 공사비로 주장한 927,694,904원에 대하여 원고가 자재비, 인건비, 외주비 등 각 항목별로 다툰 결과 845,495,513원이 인정되었으나, 항소심에서도 여전히 위 공사비와 더불어 제1심에서 인정된 여러 종류의 채무 항목들(각주 1번 참조)이 계속 다투어진 것으로 보이므로 항소심 조정에서 그 중 어느 항목이 어떤 비율로 감축되었는지 구분하기 어려운 점 등에 비추어 보면, 위 조정단계에서 감축된 금액이 오로지 ‘아파트 신축공사를 완료하였을 경우 얻게 될 기대이익 상실분’이라고 단정할 수는 없다.

따라서 일단은 제1심 판결금액 총액과 제2심 조정금액 총액을 대비한 감축비율이 위 ① 내지 ③항의 금액에 골고루 분산 적용된 것으로 볼 수도 있겠지만, 반면 지연손해금은 부수적 채무의 성격을 가지는 점, 제1심 판결에서 인정한 선고일 이후 연 20%의 이율은 ‘소송촉진 등에 관한 특례법’에 의한 것으로서 항소심에서 지급채무의 존부와 범위에 관하여 다투는 상황에서는 설사 최종 판결로까지 가더라도 그 20%가 적용되는 시점은 항소심 판결 선고일 이후가 될 가능성이 높은바, 위 조정은 항소심에서 3회의 변론기일을 거쳐 변론종결이 된 이후에 이루어졌고 감액 비율도 적지 아니한 점에 비추어 제1심이 인정한 공사대금 및 손해배상금의 원본 액수 자체에 대해서도 감액 인정의 여지가 있는 상태에서 조정이 된 것으로 보이는 점(갑 15호증의 1, 2), 위 조정에서도 최종 타결된 원금에 대한 지연손해금을 조정성립일 이후부터 발생하는 것으로 정하고 있는 점(갑 10호증), 조정은 상호 양보와 타협을 통하여 이루어지는 특성을 가지므로 지연손해금이나 소송비용이 최종 조정금액을 정하는 데 고려되는 것은 오히려 이례적일 수 있는 점, 기타 조정절차의 일반적인 경험칙 등을 종합하면, 위 ③의 지연손해금은 원고와 쌍용건설 사이에서 위 조정금액을 정하는 데 양보와 감축을 위한 협의의 대상에서 배제된 것으로 봄이 상당하다고 판단된다.

결국 위 제1심 판결에서 인정된 공사비채무 845,495,513원 중 조정의 결과로 실제 원고가 부담한 금액은 제1심 판결 금액과 항소심 조정금액의 원본을 대비한 비율 69.05%[=조정금액 3,543,776,000원 ÷ 제1심 판결 채무 원금 5,131,599,527원]에 상응한 583,814,651원(원 미만 버림)이라고 봄이 상당하므로, 그 금액은 이 사건 사업의 개발비용에 포함되어야 하므로, 원고의 이 부분 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있다.

(3) 다음, 원고가 추가감리비용으로 지출한 175,000,000원을 개발비용으로 인정할 수 있는지 여부에 관하여 본다.

갑 11호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 2004. 10. 주식회사 태원종합기술단건축사무소와 이 사건 토지 지상 아파트 신축공사에 관한 추가 공사감리계약을 체결한 후 그 무렵 그 용역대가로 175,000,000원을 지급하였는데, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 위 비용을 개발비용으로 포함시키지 않은 사실을 인정할 수 있다. 그러나 위 감리비는 아파트 신축공사에 필수적으로 수반되는 비용으로서 이 사건 토지의 가치를 증진시킬 목적으로 지출된 이상 이 사건 사업의 개발비용에 포함되어야 하므로 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

라. 정당한 개발부담금의 산정

앞에서 추가로 인정한 개발비용 758,814,651원(=583,814,651원＋175,000,000원)을 총 개발비용에 산입하여 재산정한 이 사건 사업의 정당한 개발부담금은 별지 2 계산표 기재와 같다4)4) 만일 원고 주장과 같이 위 호원동 308-63 토지가 이 사건 개발부담금 부과대상에서 제외된다고 본다면, 개발사업 자체가 대상 토지별로 각각 시행되어 특정·구분이 가능하고 사업시행자도 각 토지별로 개발비용을 구분·산정하여 오는 등의 특별한 사정이 없는 한 개발비용은 각 토지면적에 따라 안분할 수밖에 없으므로(대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두868 판결), 이 사건의 경우 그와 같이 산정하면 원고가 부담하여야 할 개발부담금의 액수는 오히려 더 늘어나는 결과가 된다.