처분시까지 증명 자료를 제출한 바 없고, 처분 후 원심 재판 과정에서 비로소 실제 매입가액을 증명하고자 감정 등을 하였을 뿐이므로 그 진정성에 관계없이 실제 매입가액을 적용받을 수 없어, 과세관청이 개별공시지가 원칙에 따라 부과개시시점 지가를 산정한 것에 아무런 잘못이 없다.

1. 처분 경위

이 법원이 이 부분에 관하여 쓸 이유는 아래와 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심 판결 이유 중 해당 부분(2쪽 위에서 5째 줄～3쪽 아래에서 4째 줄) 기재와 같다.

행정소송법 제8조 제2항,

민사소송법 제420조 본문에 따라 인용한다.

〈고쳐 쓰는 부분〉

○ 2쪽 6째 줄 가.항을 다음과 같이 고친다.

【가.

이시형은 2000. 10. 6. 피고로부터

오미순 소유인 남양주시

도농동 424-3답 1,199㎡ 중 991㎡를 건축부지로 하여 주유소 신축을 위한 형질변경 및 건축허가를 받았다. 피고는 같은 달 16.

오미순에게 건축허가에 따라 개발부담금이 부과될 예정인 사실 등을 알리는 취지인 고지서를 발송하였다.

이시형은 2001. 4. 20. 위 토지 외에

안수혁 소유인 같은 동 426-1 답 2,245㎡,

이효신 소유인

같은 동 426-2전 1,221㎡를 건축부지로 추가하여 건축부지를 1,817㎡로 변경하는 내용인 건축허가를 받았다.】

○ 3쪽 3, 4째 줄을 다음과 같이 고친다.

【마. 피고는 건축물 사용승인에도 불구하고 개발비용 산출 내역서가 제출되지 아니하자 개발부담금 산정에 필요한 개발비용 관련 자료를 확보하기 위하여 2006. 10. 17. 원고에게

개발이익환수에 관한 법률 제20조,

제25조에 따라 과태료 처분 사전통지를 하였으나, 원고는 의견제출 기한인 2006. 11. 3.까지 아무런 반응을 보이지 아니하였다. 피고는 원고 협조 없이 피고가 직접 확인할 수 있는 농지조성비 및 전용부담금 16,588,040원만을 개발비용으로 산정하여 2007. 4. 11. 개발부담금 219,926,830원 부과 예정 통지를 하였다. 원고는 2007. 5. 4. 개발비용을 545,597,345원으로 하는 산출내역서를 제출하였고, 피고는 이를 일부 반영하여 2007. 7. 27. 개발부담금 155,782,960원 부과 예정 재통지를 하였다. 원고는 2007. 8. 9. 고지 전 심사를 청구하면서 소유권이전등기일(2003. 10.)을 기준으로 2003년도 개별공시지가를 적용하여 개시시점지가를 산정하고 2003. 10. 이후 재료비, 노무비 등을 적용하여 개발비용을 재산정해 달라고 요구하였다. 피고는 2007. 9. 5. 원고에게 개발부담금을 137,247,280원으로 감액하는 취지인 심사결과 통지를 하였고, 같은 달 7. 같은 금액으로 개발부담금을 부과하였다. 피고가 제시한 개발부담금 산정 내역은 다음과 같다.】

2. 주장 및 판단

가. 원고 주장

1) 피고는 개발사업 인가 등 경우에 납무의무자에게 개발부담금 부과대상인 사실 등을 미리 고지하고, 개발사업이 종료되는 대로 개발부담금 부과기준 및 개발부담금을 미리 통지하여 납무의무자로 하여금 개발비용에 관한 증빙서류를 준비ㆍ보관하는 등 향후 개발부담금 부과에 대비할 수 있도록 하여야 한다. 피고는 원고에게 개발부담금 부과대상인 사실을 고지하지도 아니하였고, 이 사건 사업이 종료되고 3년이 지나서야 비로소 원고에게 개발부담금 부과 예정 통지를 하였다. 원고는 피고가 사전 고지 및 통지의무를 불이행하거나 게을리하는 바람에 증빙 자료 부족으로 인하여 실제 투입한 개발비용을 공제받지 못하는 손해를 입고 말았다. 이 사건 처분은 사전 고지 및 통지통지의무 관련 절차상 하자로 인하여 위법하다.

2) 원고는 2007. 8. 9. 개발부담금 고지 전 심사를 청구하면서 소유권이전등기일(2003. 10.)을 기준으로 2003년도 개별공시지가를 적용하여 달라고 요구하였으나, 이 사건 처분은 그에 대한 응답이나 이유제시 없이 이루어진 것으로서

행정절차법 제23조 제1항을 위반하였다.

3) 이 사건 사업 건축부지는 2003. 6. 10. 최종 확정(1,498㎡)되었는데, 원고는 그 후 실제 공사에 착수하였을 뿐만 아니라 2003. 9. 및 10.경 이 사건 각 토지 소유권이전등기를 하였으므로, 실제 원고가 개발사업을 진행한 부분에 대하여 개발부담금을 부과하기 위하여는 2003년도 개별공시지가를 기준으로 개시시점지가를 산정하여야 한다. 설령 그렇지 않다 하더라도 이 사건 2, 3 토지에 대하여는 개별공시지가가 아닌 실제 매입가액을 적용하여 개시시점지가를 산정하여야 한다.

4) 적용단가 등 개발비용 산정에 오류가 있다.

나. 관계법령

별지 ‘관계법령’ 기재와 같다.

다. 판단

1) 첫 번째 주장에 대하여

가)

행정절차법 제21조 제1항에 의하면, 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분 내용 및 법적 근거 등 일정한 사항을 통지하여야 한다.

구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852홀 개정된기 전 것, 이하 ‘구 법’이라 한다) 제21조 제1항에 의하면, 개발부담금 부과대상인 개발사업에 관하여 인가 등을 한 행정청은 인가 등을 한 날부터 15일 이내에 그 사실을 건설교통부장관에게[

구 법 제23조 제2항,

구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2006. 12. 15. 대통령령 제19752호로 개정되기 전 것, 이하 ‘구 시행령’이라 한다) 제21조에 의하여, 시장 등에게 위임되어 있다. 이하 특별한 언급이 없는 한 같다] 통보하여야 한다. 구 개발이익환수에 관한 법률 시행규칙(2006. 12. 18. 건설교통부령 제543호로 개정되기 전 것, 이하 ‘구 시행규칙’이라 한다) 제15조 제2항에 의하면, 통보한 사항이 변경된 경우에는 15일 이내에 변경사실을 통보하여야 한다

. 구 시행령 제20조의2에 의하면 통보를 받은 시장 등은 납부의무자에게 건설교통부령이 정하는 사항을 미리 고지하여야 하며, 구 시행규칙 제15조의2에 의하면, 고지는 인가 등 통보가 있은 날부터 15일 이내에 하여야 하고, 고지 대상은 ‘사업명, 대상토지 위치 및 면적,

법 제20조 및 제25조 규정에 의한 개발비용 산출내역서 및 과태료 부과에 관한 사항’이다(이하 위 규정에 따른 고지를 ‘대상사업 고지’라고 한다).

또한

구 법 제20조에 의하면, 납부의무자는 개발사업 준공 인가 등을 받은 경우 개발비용 산정에 필요한 내역서를

건설교통부장관에게 제출하여야 하고(

구 법 제25조 제1항에 의하여 위반 시 과태료가 부과됨),

구 법 제14조 제2항,

구 시행령 제13조에 의하면,

건설교통부장관이 개발부담금을 부과하고자 하는 경우에는 개발비용 내역서가 제출된 날부터 25일 이내에 미리 납무의무자에게 결정될 부과기준 및 개발부담금을 통지하여야 한다(이하 위 규정에 따른 통지를 ‘부과기준 등 통지’라고 한다).

한편,

구 법 제6조에 의하면, 개발부담금 납부의무자는 원칙적으로 사업시행자이나, 타인 소유 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 경우에는 토지소유자, 개발사업 완료 전에 사업시행자 또는 토지소유자 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자가 납부의무자가 된다.

제15조 제2항에 의하면, 개발부담금 부과제척기간은 부과고지할 수 있는 날부터 5년이다.

나) 이 사건 사업을 인가받은 사람은

이시형이고, 당시 토지 소유자는

오미순이었다. 그 후 2회에 걸쳐 건축허가 내용이 변경되면서

안수혁,

이효신 소유 토지가 사업부지에 편입되었다. 대상사업 고지는 개발사업이 인가되거나 변경된 경우에 그 당시 납부의무자에 대하여 하는 것이다. 원고는 개발사업 내용이 최종 확정된 이후인 2003. 9. 및 10.경 이 사건 각 토지 소유권을 취득하여 납부의무자 지위를 승계한 것에 불과하므로 대상사업 고지 대상자가 아니다.

또한 부과기준 등 통지는 납부의무자가 개발비용 내역서를 제출한 날부터 25일 이내에 하여야 하는데, 원고는 개발비용 내역서를 제출하지 아니하였다. 피고는 개발부담금 산정에 필요한 개발비용 관련 자료를 확보하기 위하여 원고에게 개발비용 내역서 제출의무위반에 따른 과태료를 부과하는 한편 피고가 직접 확인할 수 있는 개발비용에 기초하여 2007. 4. 11. 개발부담금 부과 예정 통지를 하였다. 원고는 그제서야 개발비용 내역서를 제출하였고, 원고는 이를 일부 반영하여 2007. 7. 27. 개발부담금 부과 예정 재통지를 하였다. 피고가 이 사건 사업 사용승인일부터 약 3년이 지나서야 부과기준 등 통지를 한 것은 원고가 개발부담금 산정에 필요한 개발비용 내역서를 제때 제출하지 않았기 때문이다. 개발부담금 부과 예정 통지 및 이 사건 처분이 모두 부과제척기간 내에 이루어졌고, 피고가 부당히 부과기준 등 통지를 지체하였다고 보이지 않으므로, 사전 통지의무를 게을리하였다는 주장 역시 받아들이기 어렵다.

2) 두 번째 주장에 대하여

가)

행정절차법 제23조 제1항에 의하면, 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 근거와 이유를 제시하여야 한다. 이는 행정청이 자의적으로 결정하는 것을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 취지가 있다. 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차 로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 처분이 위법해지는 것은 아니다(

대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 등 참조).

아래와 같은 사정들을 종합하면, 원고는 이 사건 처분 당시 어떠한 근거와 이유로 개발부담금이 산출되었는지를 충분히 알 수 있었고, 불복하는 데에 별다른 지장이 없었다고 보는 것이 맞다.

① 피고가 고지 전 심사 청구에 대한 심사결과 통지 및 이 사건 처분 시 제시한 개발부담금 산출 내역서에 의하면, 이 사건 1 토지에 관하여는 최초 건축허가가 있은 2000. 10. 6., 이 사건 2, 3 토지에 관하여는 변경허가를 통하여 이 사건 사업부지로 편입된 2001. 4. 20.을 기준으로 해당 연도 개별공시지가를 적용하여 개시시점지가를 산정한 사실이 명시되어 있다(을 7, 8호증).

② 개발사업 인가 등을 받은 날을 기준으로 부과개시시점을 정하는 것은

구 법 제9조에 명시된 사항이고, 피고는 고지 전 심사 청구 전에 원고에게 개발부담금 부과 예정 (재)통지를 하면서 원고가 개발사업 완료 전에 토지소유자 지위를 승계하여 납부의무자로 된 사실을 적시하였다(인정 근거 위와 같음).

③

구 법 제14조,

15조,

구 시행령 제13조,

제16조 규정을 종합하면, 부과기준 등 통지나 납부고지 시 납부금액, 산출근거, 납부기한과 장소를 명시하도록 규정하고 있을 뿐 부과개시시점 기준일로 정한 구체적인 이유까지 제시할 것을 요구하고 있다고는 보이지 아니한다. 원고 주장과 달리 지가 산정을 하였다고 하여 그 이유까지 명시할 필요는 없다.

이 사건 처분에 처분 근거와 이유 제시가 불충분하여

행정절차법 제23조 제1항을 위반한 절차상 위법이 있다고 할 수 없다.

3) 세 번째 주장에 대하여

구 법 제9조 제1항 제3호,

구 시행령 제6조의2 제3항 제3호에 의하면, 개발부담금 부과개시시점은 사업시행자가 국가 또는

지방자치단체로부터 개발사업 인가 등을 받은 날로 하되, 인가 등 변경으로 부과대상 토지에 새로이 편입된 토지에 대하여는 인가 등 변경일로 하도록 규정하고 있다.

이시형은 2000. 10. 6. 이 사건 1 토지에 대하여 최초 건축허가를 받았다가 2001. 4. 20. 건축허가를 변경하면서 이 사건 2, 3 토지를 새로이 사업부지로 편입시켰다. 따라서 이 사건 1 토지에 대한 부과개시시점은 2000. 10. 6., 이 사건 2, 3 토지에 대한 부과개시시점은 2001. 4. 20.로 정하여 개시시점지가를 산정하는 것이 맞다.

원고는 이 사건 2, 3토지에 대한 부과개시시점을 2001. 4. 20.로 정한다 하더라도 원고가 그 이전인 2000. 6. 1. 당시 소유자인

안수혁,

이효신으로부터 분할을 전제로 위 각 토지 부분을 특정하여 매매대금 합계 2억 7천만 원에 매수하였으므로

구 법 제10조 제3항 제5호,

구 시행령 제9조 제5항 제1호에 따라 실제 매입가액에 따라 개시시점지가를 산정하여야 한다고 주장한다.

구 법 제10조 제3항 단서

제5호에 의하면, ‘실제 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우’에는 개별공시지가 원칙에 대한 예외로서 실제 매입가액에 따라 부과개시시점 지가를 산정할 수 있기는 하다. 그러나

구 법 제10조 제6항에 의하면, 개시시점지가에 관하여 실제 매입가액을 적용받고자 하는 납부의무자는 증명 자료를 갖추어 건설교통부령이 정하는 기간 내에

건설교통부장관에게 제출하여야 하고, 법 시행규칙 제4조에 의하면 위 기간은 영

제13조규정에 의한 개발부담금 예정통지를 받은 날부터 15일 이내이다. 위 시행규칙은 비록 법률로부터 위임을 받은 것이지만 신속ㆍ정확한 개발부담금 부과징수라는 행정편의를 도모하기 위한 절차규정으로서 단순한 행정규칙인 성질을 갖는 것이고, 부과개시시점 지가를 매입가액을 기준으로 산정할 것인지 아니면 개별공시지가를 기준으로 산정할 것인지 여부는 부과관청이 개발부담금 부과처분을 하면서 결정하는 것이므로, 비록 시행규칙에서 정한 제출기간이 지났더라도 개발부담금 부과처분시까지 증명 자료가 제출된 경우에는 그 진정성에 따라 실제 매입가액을 인정받는 것이 가능하다(

대법원 1998. 10. 2. 선고 97누15579 판결 참조).

그러나 피고는 이 사건 처분시까지 증명 자료를 제출한 바 없고, 처분 후 원심 재판 과정에서 비로소 실제 매입가액을 증명하고자 감정 등을 하였을 뿐이므로 그 진정성에 관계없이 실제 매입가액을 적용받을 수 없다.

피고가 개별공시지가 원칙에 따라 부과개시시점 지가를 산정한 것에 아무런 잘못이 없다.

4) 네 번째 주장에 대하여

원심 감정인

허찬섭(사단법인 한국경제정보연구원)이 한 감정결과에 의하면, 이 사건 사업을 위한 개발비용으로 467,751,959원(= 순공사비 395,393,760원 + 일반관리비 23,723,625원 + 조사설계비 19,153,664 + 기타 경비 29,480,910원)을 지출한 사실을 인정할 수 있다.

구 법 제11조 제1항,

구 시행령 제10조 제1항에 따라 120,445,692원(= 법원 감정액 467,751,959원 - 피고 기산정액 347,306,267원)이 추가로 개발비용에 포함되어야 한다.

5) 정당한 개발부담금 산정

개발비용 산정 오류를 고려하여 이 사건 사업에 대한 정당한 개발부담금을 산정하면 다음과 같이 107,135,858원이 된다. 이 사건 처분 중 107,135,858원을 초과하는 부분은 위법하다.

가) 개발이익: 428,543,432원(= 종료시점지가 968,478,440원 - 개시시점지가 52,407,168원 - 정상지가 상승분 19,775,881원 - 개발비용 467,751,959원)

나) 개발부담금: 107,135,858원(= 개발이익 428,843,432원 × 25%, 원 미만 버림)

3. 결론

원고 항소를 기각하다. 당심에서 확장된 원고 청구를 기각한다.