2009누3116(20100701)
개발부담금부과처분취소 및 부과산정재결
답변요지
본문
1. 처분의 경위
가. 충북 청원군
허가목적 : 일반주택 건립
허가규모 : 토지형질변경 5,422㎡, 건축규모 998㎡
사업기간 : 2006. 2. 14.부터 2006. 12. 30.까지
나. 이 사건 종중은 2006. 3. 9. 당초 계획했던 16개 동의 단독주택지를 15개 동의 단독주택지로 축소하고, 축소하는 1개 동의 주택지 300㎡에 관하여 이 중 225㎡를 인접한 1개 동의 주택지 435㎡에 합쳐 이를 660㎡로 확장하고 나머지 75㎡는 사업부지에서 제외함과 동시에 이 사건 개발행위허가의 명의자를 기존 명의자를 원고 등 매수예정자로 변경하는 등의 방법으로 원고 등 15인으로, 허가목적을 일반주택 및 농가주택 건립(이하 ‘이 사건 주택건립 사업’이라 한다)으로, 허가규모를 토지형질변경 5,347㎡(부지 4,927㎡, 도로 420㎡, 이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다), 건축규모 952㎡로 하는 개발행위변경허가신청을 하여, 2006. 3. 24. 피고로부터 개발행위변경허가를 받았다. 이후 이 사건 사업부지 중 남아있던 다른 주택지에 관하여도 기존 명의자를 매수예정자로 변경하는 방법으로 개발행위변경허가가 있었고, 최종적으로 2006. 6. 28. 이 사건 개발행위허가의 변경이 마무리되었다.
다. 이 사건 사업부지는 2006. 4. 12.경 오송리 46-21 답 660㎡ 등 16필지로 분할되고, 이 사건 사업부지에서 제외된 토지는 오송리 46-20 답 75㎡로 분할되었다. 원고를 비롯하여 중간에 이 사건 개발행위허가의 명의자가 된 사람들은 각 필지별로 개별적인 매매계약을 통하여 이 사건 사업부지의 소유권을 취득한 후 그 지상에 주택을 건립하여 준공검사를 받고 2006. 8. 11.부터 같은 해 9. 8.까지 사이에 모두 건축물사용승인을 받았다.
라. 원고는 2006. 4. 20. 이 사건 사업부지에서 분할된 오송리 46-21 답 660㎡를 250,000,000원에, 2006. 4. 28. 도로용지인 오송리 46-13 답 420㎡ 중 420분의 30 지분 및 이 사건 사업부지에서 제외된 46-20 답 75㎡를 합계 40,000,000원에 각 매입한 다음, 각 2006. 4. 28. 소유권이전등기를 마치고, 위 매입가액을 기준으로 취득세 및 등록세를 납부하였으며, 위 오송리 46-21 지상에 단독주택을 신축한 뒤 2006. 8. 1. 준공검사를 받았고 이어 2006. 8. 11. 건축물사용승인을 받았다.
마. 피고는 2007. 2. 12. 원고에 대하여 이 사건 사업부지 중 원고 해당부지 690㎡(= 660㎡ + 30㎡, 이하 ‘원고 해당부지’라 한다)에 관하여 부과개시시점을 2006. 2. 14., 부과종료시점을 2006. 8. 11.로 하여 산정한 개발부담금 26,382,660원의 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 원고는 이에 불복하여 행정심판을 제기하였으나 2008. 8. 28. 기각되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4 내지 10호증, 을 제1 내지 11호증, 을 제17호증, 을 제21 내지 23호증(가지번호가 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지
2. 주위적 청구에 관한 판단
가. 원고의 주장
1) 이 사건 주택건립 사업은 당초 개발부담금 부과기준인 1,650㎡을 훨씬 초과하는 이 사건 사업부지에 대하여 여러 사람의 공동명의로 개발행위허가를 받았으나, 그 후 원고를 비롯한 개별 필지의 매수인들은 개발부담금 부과기준에 못 미치는 작은 필지를 각각의 매매계약에 기하여 독자적으로 매입한 후 그 지상에 각자의 사정에 따라 주택을 건립하여 각각 준공검사 및 건축물사용승인을 받았다. 그러므로 각 개별 필지 매수인들의 개발행위는 상호 관련이 없는 별개의 사업으로서 각 토지의 면적이 모두 개발부담금 부과기준에 미달함에도 불구하고, 피고가 이런 사정을 무시한 채 전체를 묶어 하나의 개발 사업으로 보아 원고 해당부지에 대하여 개발부담금을 부과한 것은 위법하다.
2) 피고는 원고에게 원고 해당부지가 개발이익환수대상토지임을 고지한 적이 전혀 없고, 개발이익환수에 관한 법률 제14조에 의하면 부과종료시점부터 3월 이내에 개발부담금을 결정ㆍ부과하여야 하고, 위와 같이 결정ㆍ부과하고자 하는 경우에는 미리 납부의무자에게 그 부과기준 및 개발부담금을 통지하여야 한다. 그럼에도 불구하고 위 규정을 위반하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.
3) 원고는 개발부담금 부과개시시점인 2006. 2. 14. 전인 2006. 1. 16. 원고 해당부지를 정상적인 거래가격으로 매입하였으므로, 피고는 원고가 개발부담금 부과개시시점 전에 실제 매입가액을 기준으로 원고 해당부지에 대하여 개발부담금을 부과하여야 한다. 그럼에도 불구하고 피고는 실제 매입가액을 기준으로 이 사건 개발부담금을 산정하지 않았으므로, 실제 매입가액을 기준으로 산정한 개발부담금을 초과하는 부분에 해당하는 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 개발부담금 부과대상이 아니라는 주장에 대하여
가)
나) 개발이익환수에 관한 법률의 목적이 국가 등으로부터 인ㆍ허가 등을 받아 토지개발사업을 시행하는 자가 그 사업을 시행함으로써 정상지가상승분을 초과하여 얻게 되는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고, 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제를 건전하게 발전시키는 데에 있는 점, 개발부담금 부과대상 사업의 규모를 같은 법률 시행령에서 일정한 규모 이상으로 한 것은 적어도 그 정도의 면적 이상이 되어야만 그 개발로 인하여 상당한 투기적 이득이 발생한다고 본데서 비롯한 점, 또한 같은 법률 시행령이 연접한 토지에서 동일한 사업을 시기를 달리하여 인가를 받아 분할하여 시행을 하더라도 각 사업의 대상토지의 면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다고 규정하고 있는 점을 종합하여 보면, 개발부담금 부과대상이 되는 특정 토지개발사업을 수인이 공동으로 시행하는 경우에는 개별적으로는 그 사업규모가 시행령에서 정한 일정한 규모에 미치지 못하더라도 그 전체면적을 합산하여 개발부담금 부과대상 여부를 판단하여야 한다(
다) 앞에서 인정한 사실에 비추어 이 사건을 살핀다. 이 사건 주택건립 사업은 이 사건 종중 소유의 토지를 사업부지로 하여 수인이 공동으로 개발행위허가를 받은 개발사업이다. 이 사건 주택건립 사업에 관하여 당초의 개발행위허가 명의자가 개별 필지의 매매에 따라 원고 등 매수인들로 변경되기는 하였지만, 각 매수인들의 주택건립은 당초 예정했던 개발행위의 범위 내에 포함되는 것으로서 개발의 유형이 모두 동일하고, 그 주택 부지들은 모두 연접하여 있으며, 각 필지별 매수인들의 매입, 준공검사, 건축물사용승인도 일정한 기간 내에 이루어졌으므로, 이는 당초 개발행위허가를 받았을 때 예정한 하나의 동일한 개발 사업이 전체로서 시행된 것으로 보아야 한다. 따라서 이 사건 주택건립 사업의 공동시행자 중 한 사람의 지위를 승계한 원고에 대하여 개발부담금을 부과함에 있어서도 원고 해당부지가 아니라 전체 사업 부지를 기준으로 그 부과대상 여부를 판단하여야 하는바, 이 사건 사업 부지의 면적은 5,347㎡로서 개발부담금 부과대상 기준인 1,650㎡를 초과함이 명백하다. 따라서 원고 해당부지가 개발부담금 부과대상이 아니라는 원고의 주장은 이유 없다.
2) 고지의무 및 통지의무 위반이라는 주장에 대하여
가) 고지의무 위반에 대하여
나) 통지의무 위반에 대하여
구 개발이익환수법 제14조는 부과종료시점부터 3월 이내에 개발부담금을 결정ㆍ부과하여야 하고, 위와 같이 결정ㆍ부과하고자 하는 경우에는 미리 납부의무자에게 그 부과기준 및 개발부담금을 통지하는 절차규정을 두고는 있으나, 위 규정의 형식이나 관계 규정을 종합하여 보면 위 규정 역시 훈시규정으로 봄이 상당하므로(
3) 실제 매입가액을 기준으로 개발부담금을 산정하여야 한다는 주장에 대하여
가)
나) 구 개발이익환수법 제10조 제3항 본문에서 정하고 있는 바에 따라 개발부담금의 부과개시시점 지가를 개별공시지가로 산정하는 것이 원칙이고, 다만 ‘실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우’ 등에만 예외적으로 실제의 매입가액으로 그 부과개시시점의 지가를 산정하도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 객관적으로 실제의 매입가액의 진실성이 담보될 수 있는 경우에 한하여 그 매입가액으로 부과개시시점의 지가를 산정할 수 있다(대법원 2006. 3. 10. 선고 2005두14486 판결 참조).
다) 우선 원고가 이 사건 개발부담금 부과개시시점인 2006. 2. 14. 전인 2006. 1. 16. 이 사건 종중으로부터 원고 해당부지를 매입하였는지에 관하여 본다.
갑 제11호증의 1 내지 4의 각 기재에 의하면 원고가 2006. 1. 16.경 이 사건 종중에게 45,000,000원을 지급한 사실을 인정할 수 있고, 2006. 3. 9. 이 사건 개발행위허가 변경에 이르러 원고가 기존 개발행위허가 명의자의 지위를 승계한 사실은 앞서 인정한 바와 같은바, 위 인정사실에 의하면 원고와 이 사건 종중 사이에 2006. 1. 16.경 어떠한 합의가 있었음을 추인할 수 있다.
그러나 앞에서 인정한 사실에 의하여 알 수 있는 아래 ① 내지 ③과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고와 이 사건 종중 사이에 2006. 1. 16.경 한 합의는 원고 해당부지에 관한 매매계약이 아니라 이른바 가계약으로서, 매매목적물과 매매대금 등 매매계약에 따른 주된 급부가 아직 특정되지 않은 상태에서 원고가 장차 이 사건 개발행위변경에 의하여 허가 명의자의 지위를 승계하고 이 사건 사업부지에 대한 분할절차가 완료되면 그때 비로소 매매목적물과 매매대금 등 매매계약에 따른 주된 급부를 특정하여 이 사건 종중으로부터 매입하는 권리를 유보하고 위와 같은 권리를 담보하기 위하여 이 사건 종중에게 가계약금으로 위와 같은 금원을 지급하기로 한 합의에 불과하다고 봄이 상당하고, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재 및 당심 증인 박창규의 증언만으로는 원고가 2006. 1. 16.경 이 사건 종중으로부터 원고 해당부지를 매입하였다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다.
① 이 사건 개발행위허가가 2006. 2. 14. 발급된 이래 최종적으로 2006. 6. 28. 변경되기까지 여러 차례 이 사건 개발행위허가가 변경된 점
② 원고는 이 사건 종중 사이의 2006. 1. 16.경 합의 이후인데도 불구하고 2006. 2. 14. 발급된 이 사건 개발행위허가의 명의자가 아니었고, 2009. 3. 9. 이 사건 개발행위허가 변경신청에 이르러서야 비로소 기존의 명의자 지위를 승계한 점
③ 원고는 이 사건 사업부지가 2006. 4. 12. 이 사건 주택건립 사업계획에 따라 분할된 이후에야 비로소 이 사건 종중과 사이에 매매목적물과 매매대금을 정하여 오송리 46-21 토지에 관하여는 2006. 4. 20., 오송리 46-13 토지 지분에 관하여는 2006. 4. 28. 각 매매계약을 체결하고 이를 원인으로 하여 소유권이전등기를 마친 점
설령 원고와 이 사건 종중 사이에 2006. 1. 16.경 한 합의가 원고 해당부지에 관한 매매계약이라 하더라도, 나아가 실제 매입가액을 개시시점가격으로 인정받기 위하여는 앞에서 본 바와 같이 ‘실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우’여야 할 뿐만 아니라 ‘부과개시시점 이전에 매매계약을 체결하여 부과개시시점 이후에 그 계약에서 약정한 금액대로 매매대금의 지급이 이루어진 경우로서 건설교통부령이 정하는 증명서류를 제출한 때’에 해당하여야 하는바, 원고가 주장하는 ‘실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우’라 보기 어렵고, ‘부과개시시점 이전에 매매계약을 체결하여 부과개시시점 이후에 그 계약에서 약정한 금액대로 매매대금의 지급이 이루어진 경우로서 건설교통부령이 정하는 증명서류를 제출한 때’에 해당하지도 아니한다. 따라서 원고의 위 주장은 어느 면으로 보나 이유 없다.
4) 소결론
따라서 원고의 주위적 청구는 이유 없다.
3. 예비적 청구 부분에 관한 판단
직권으로 보건대, 현행 행정소송법상 행정청의 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 명하는 의무이행소송은 허용되지 아니하므로(대법원 1992. 11. 10. 선고 92누1629 판결 등 참조), 피고에게 이 사건 개발부담금을 실거래금액으로 재산정하라는 것과 같은 형태의 소송은 허용될 수 없다.
따라서 원고의 예비적 청구는 부적법하다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 소 중 예비적 청구는 이를 각하하고, 나머지 주위적 청구는 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
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