현행 행정소송법상 행정청의 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 명하는 의무이행소송은 허용되지 아니하므로, 과세관청에 대하여 개발부담금을 실거래금액으로 재산정하라는 것과 같은 형태의 소송은 허용될 수 없으므로, 처분은 적법하다.

1. 처분의 경위

가. 충북

청원군 강외면 오송리 46-2 답 외 14필지(이하 '이 사건 부지‘라고 한다)는

밀양박씨안음공파신봉종회(이하 ’이 사건 종중‘이라 한다)의 소유였다. 이 사건 종중은 이 사건 부지를 여러 필지의 단독주택지로 개발하여 판매하기로 마음먹고 2006. 2. 14. 종중원인

박창규 외 15인 명의로 아래와 같이 개발행위허가(이하 ‘이 사건 개발행위허가’라고 한다)를 받았다.

- 허가목적 : 일반주택 건립, 허가규모 : 토지형질변경 5,422㎡, 건축규모 : 998㎡, 사업기간 : 2006. 2. 14.부터 2006. 12. 30.까지

나. 이 사건 종중은 원고를 비롯한 매수인들에게 이 사건 부지 중 일부를 단독주택지로 매각하였고, 이에 따라 2006. 3. 24. 이 사건 개발행위허가의 명의자가

박창규 외 14인으로, 사업목적이 일반주택 및 농가주택건립(이하 ‘이 사건 주택건립 사업’이라고 한다)으로, 사업면적이 5,347㎡(이하 ‘이 사건 사업부지’라고 한다)로 변경되었다. 그 후 남아있던 다른 필지에 관하여도 매매계약이 이루어져 2006. 6. 28. 수허가자 명의가 다시 일부 변경되었다.

다. 원고를 비롯하여 중간에 이 사건 개발행위의 명의자가 된 사람들은 각 필지별로 개별적인 매매계약을 통하여 이 사건 사업부지의 소유권을 취득한 후 그 지상에 주택을 건립하여 2006. 8. 11.부터 같은 해 9. 8.까지 사이에 모두 준공검사를 받았다. 원고의 경우에는 2006. 4. 20. 토지 660㎡를 250,000,000원에 매수하고 2006. 4. 28. 소유권이전등기를 마친 후 위 매수대금을 기준으로 취득세 및 등록세를 납부하였으며, 그 지상에 단독주택(이하 ‘이 사건 단독주택’이라고 한다)을 신축한 뒤 2006. 8. 1. 준공검사를 받았고 이어 2006. 8. 23. 소유권보존등기를 마쳤다.

라. 피고는 2007. 2. 12. 원고에 대하여 26,382,660원의 개발부담금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 원고는 이에 불복하여 행정심판을 제기하였으나 2008. 8. 28. 기각되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4, 5호증, 을 제1, 4, 8, 10호증의 각 기재, 을 제21호증(가지번호 포함)의 각 영상, 변론 전체의 취지

2. 주위적 청구에 관한 판단

가. 원고의 주장

(1) 이 사건 주택건립 사업은 당초 개발부담금 부과기준인 1,650㎡을 훨씬 초과하는 토지에 관하여 여러 사람의 공동명의로 개발행위허가를 받았으나, 그 후 원고를 비롯한 개별 필지의 매수인들은 개발부담금 부과기준에 못 미치는 작은 필지를 각각의 매매계약에 기하여 독자적으로 매수한 후 그 지상에 각자의 사정에 따라 주택을 건립하여 각기 준공검사를 받았다. 그러므로 각 개별 필지 매수인들의 개발행위는 상호 관련이 없는 별개의 사업으로서 각 토지의 면적이 모두 개발부담금 부과기준에 미달함에도 불구하고, 피고가 이런 사정을 무시한 채 전체를 묶어 하나의 개발 사업으로 보아 개발부담금을 부과한 것은 위법하다.

(2) 피고는 원고에게 이 사건 부지가 개발이익환수대상임을 고지한 적이 전혀 없으므로 이 사건 처분은 절차적으로 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1)

개발이익환수에관한법률(이하 ‘동법’이라고 한다) 시행령 제4조 제1항 제3호에 의하면 개발부담금 부과대상이 되는 사업의 규모는 도시지역 외의 지역에서 시행하는 사업의 경우 1,650㎡이상일 것을 요한다.

동법 제6조 제1항 제3호에 의하여 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자도 개발부담금 납부의무를 부담한다.

동법 제9조 제1항에 따라 이 사건 개발부담금 부과개시시점은 사업시행자가 개발사업의 인가 등을 받은 날인 2006. 2. 14.이다.

동법 시행령 제9조 5항에 의하면 실제로 매입한 가격이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 부과개시시점 이전에 매입한 경우에는 그 매입가격을 예외적으로 개시시점가격으로 인정할 수 있다.

(2) 동법의 목적이 국가 등으로부터 인·허가 등을 받아 토지개발 사업을 시행하는 자가 그 사업을 시행하면서 정상지가 상승분을 초과하여 얻게 되는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제를 건전하게 발전시키는데 있고, 개발부담금 부과대상 사업의 규모를 일정 수준이상으로 하는 것은 적어도 그 면적 이상이 되어야만 그 개발로 인하여 상당한 투기적 이득이 발생한다고 본 데서 비롯된 것이며, 동법 시행령은 동일인이 연접한 토지에 하나의 개발 사업이 종료된 후 5년 이내에 다시 개발사업의 인가 등을 받아 사실상 분할하여 사업을 시행하는 경우에는 각 사업의 대상토지면적을 합한 토지에 하나의 개발 사업이 시행되는 것으로 보고 있는 점 등을 종합하여 보면, 개발부담금 부과대상이 되는 특정 토지개발 사업을 수인이 공동으로 시행하는 경우에는 개별적으로 그 사업규모가 일정 수준 이하더라도 그 전체면적을 합산하여 개발부담금 부과대상 여부를 판단하여야 하고, 개인별로 그 지분에 상응하는 면적을 기준으로 판단하여야 하는 것은 아니다(

대법원 1993. 12. 24. 선고 93누20337 판결,

1995. 4. 25. 선고 93누13728 판결,

1996. 7. 12. 95누10464 판결 각 참조).

(3) 원고는 이 사건 주택건립 사업 공동시행자 중 한 사람의 지위를 승계하였다. 이 사건 주택건립 사업에 관하여 당초의 개발행위자 명의가 개별 필지의 매매에 따라 매수인들로 변경되기는 하였지만, 각 매수인들의 주택건립은 당초 예정했던 개발행위의 범위 내에 포함되는 것으로서 개발의 유형이 모두 동일하고, 그 주택 부지들은 모두 인접하여 있으며, 각 필지별 매수인들의 매입일자와 준공일자도 일정한 단기간 내에 이루어졌으므로, 이는 당초 개발행위허가를 받았을 때 예정한 하나의 동일한 개발 사업이 전체로서 시행된 것으로 보아야 한다. 따라서 개발부담금을 산정할 때도 전체 사업 부지를 기준으로 삼아야 하고, 이 사건 사업 부지의 면적은 5,347㎡로서 개발부담금 부과대상 기준인 1,650㎡를 초과하였음이 명백하다.

(4) 동법 시행규칙은 개발사업 허가 이후에 개발부담금 부과대상 사업임을 고지하는 절차규정을 두고는 있으나 이는 훈시규정에 불과하므로, 피고가 이를 위반하였다고 하여 이 사건 처분이 위법하게 되는 것은 아니다(

대법원 2006. 6, 9. 선고 2004두46 판결 참조). 뿐만 아니라 을 제12호증의 기재에 의하면 피고는 2006. 9. 7. 원고에게 이 사건 주택건립 사업이 개발부담금 부과대상임을 통지한 사실을 인정할 수 있으므로, 어느 면으로 보나 이 사건 처분과 관련된 통지의무에 관하여 절차위반의 위법이 있다고 할 수 없다.

라. 소결론

이 사건 처분은 적법하고, 이를 다투는 원고의 주장은 모두 이유 없다.

3. 예비적 청구 부분에 관한 판단

직권으로 본다. 현행 행정소송법상 행정청의 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 명하는 의무이행소송은 허용되지 아니하므로(

대법원 1992. 11. 10. 선고 92누1629 판결 등 참조), 피고에 대하여 이 사건 개발부담금을 실거래금액으로 재산정하라는 것과 같은 형태의 소송은 허용될 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 청구는 부적법하다. 가사 원고의 주장을 '이 사건 개발부담금을 산정할 때 실거래가를 기준으로 하지 않은 것이 위법하다‘는 취지로 선해한다고 하더라도, 이를 위해서는 ’실제로 매입한 가격이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 부과개시시점 이전에 매입한 경우‘에 해당하여야 하나, 원고의 매매계약 체결이 부과개시시점 전에 이루어졌다는 점에 관한 입증이 부족하다.

4. 결론

이 사건 소 중 예비적 청구 부분 각하. 나머지 청구 기각.