제1 법률조항은 이 사건 처분에 있어 적용될 여지가 없어 이 사건 제1 법률조항의 위헌 여부는 재판을 하기 위한 전제가 되지 아니하므로,위헌법률제청신청 중 제1 법률조항에 대한 부분은 부적법하나, 개발사업 시행 후 그 토지를 매수하는 경우에는 이미 개발에 대한 기대 등으로 정상지가상승분을 초과하여 지가가 상승하고 있는 경우가 대부분이어서 개발사업 시행 후의 실제 매입가에서 정상지가상승분을 감하는 방법에 의하여는 개발이익을 정확히 산정하기 어려운 점 등을 종합해 볼 때, 모법에 근거를 두고 그 규정이 예정하고 있는 범위 내에서 규정한 것이지 모법의 위임을 벗어나 법이 예정하고 있지 아니한 사항을 국민에게 불리하게 규정하고 있는 것이라고 볼 수 없으므로, 처분은 적법하다.

1. 처분의 경위

가.

동서울도시개발 주식회사(이하 ‘

동서울도시개발’이라 한다)는 2002. 5. 10. 피고로부터 서울 서초구

방배본동 7-1 외 125필지 20,075.9㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지상에 공동주택(

방배3차 e-편한세상 아파트, 이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)을 건설하는 주택건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 관하여

구 주택건설촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정되기 전의 것) 제33조 제1항에 의한 사업계획승인을 받았다.

나. 원고는

동서울도시개발로부터 이 사건 사업을 인수하여 피고로부터 2002. 7. 24. 사업시행자의 변경승인을 받고, 2003. 8. 1.

동주흥산 주식회사와 공동 사업시행자가 되는 것으로 사업시행자의 변경승인을 받은 후, 이 사건 사업을 시행하여 2004. 1.경 피고로부터 주택법 및 주택공급에 관한 규칙에 의한 입주자모집공고 승인을 받아 2004. 2.경 이 사건 아파트를 분양하고, 2006. 3. 31. 피고로부터

주택법 제29조에 의한 사용검사를 받았다.

다. 피고는 이 사건 사업이

구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제5조 제1항 제1호 소정의 택지개발사업에 해당한다는 이유로 사업계획승인일인 2002. 5. 10.을 부과개시시점으로, 사용검사일인 2006. 3. 31.을 부과종료시점으로 하여 2006. 10. 11. 원고에 대하여 개발부담금 16,819,063,620원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 최초처분’이라 한다).

라. 원고는 이 사건 최초처분에 대하여 2007. 1. 10. 중앙토지수용위원회에 행정심판을 제기하였고, 중앙토지수용위원회는 2007. 4. 26. 원고의 건물매입비 9,824,693,452원이 개발비용으로 인정되어야 한다는 이유로 이 사건 최초처분을 취소하는 재결을 하였다.

마. 피고는 위 취소재결의 취지에 따라 2007. 5. 9. 이 사건 최초처분을 취소함과 동시에 아래 표 기재와 같이 재산정하여 원고에게 개발부담금 11,962,890,250원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1-1 내지 4호증, 을 제1호증의 각 기재

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자들의 주장

1) 원고의 주장

가)

법 제10조 제3항 제5호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)는 개시시점지가의 산정에 관하여 개별공시지가를 기준으로 할 것을 원칙으로 하되 예외적으로 실제의 매입가격을 기준으로 할 수 있는 경우를 규정하면서 ‘실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우’라고 규정하고 있고,

구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2006. 12. 15. 대통령령 제19752호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제9조 제5항 제1호(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다)는 위 법률의 위임에 따라 실제의 매입가격을 기준으로 할 수 있는 경우에 관하여 ‘부과개시시점이전에 매입한 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우’라고 규정하고 있는바, 사업계획승인 이전과 이후에 매매계약이 체결된 경우를 구분하여 달리 볼 합리적인 이유가 없을 뿐 아니라 오히려 사업계획승인 이후에야 매매계약이 체결되는 경우가 일반적인 경우에 해당함에도 위와 같은 규정에 의하면 실제 매입가액에 의할 수 없는 경우가 많아, 이 사건 법률조항과 이 사건 시행령 조항은 헌법상 보장된 사업시행자의 재산권 및 평등권을 침해하고 있을 뿐 아니라 이 사건 법률조항은 위임입법의 한계를 일탈하였으므로, 이 사건 법률조항은 위헌이고 이 사건 시행령 조항은 무효이다.

따라서, 이 사건 사업의 개발부담금을 부과함에 있어서 개시시점지가는 토지의 매매계약 체결일이 사업계획승인 이전인지 이후인지를 불문하고 실제 매입가액을 기준으로 산정되어야 한다.

나) 가사 이 사건 법률조항이 위헌이 아니라고 하더라도, 이 사건 법률조항의 위임에 따른 이 사건 시행령 조항은 ‘부과개시시점 이전에 매입한 경우’일 것을 요구하고 있을 뿐 ‘부과개시시점 이전에 매입하여 계약금 및 중도금의 지급이 완료된 경우’일 것을 요구하고 있지는 아니한바, 법령의 근거 없이 부과개시시점 이전에 중도금의 지급까지 완료된 토지에 대하여만 실제 매입가액을 기준으로 개시시점지가를 산정한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 피고의 주장

이 사건 시행령 조항은 부과개시시점 이전에 매입한 경우라고 규정하면서 그 ‘매입’의 의미에 대하여 명문의 규정을 두고 있지는 아니하나, 개발부담금 부과ㆍ징수업무 처리규정(건설교통부 훈령 제413호, 이하 ‘이 사건 훈령’이라 한다) 제9조 제2항은 “부과개시시점 이전에 매매계약 및 중도금을 지불한 경우를 포함한다”고 명시하고 있고, 이 사건 시행령 조항이 2006. 12. 15. 대통령령 제19752호로 개정되어(이하 ‘개정 시행령 조항’이라 한다) “부과개시시점이전에 매입한 경우(부과개시시점 이전에 매매계약을 체결하여 부과개시시점 이후에 그 계약에서 약정한 금액대로 매매대금의 지급이 이루어진 경우로서 건설교통부령이 정하는 증명서류를 제출한 때를 포함한다)로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우”라고 규정하면서 부칙(제19752호, 2006.12.15) 제2조 제1항에서 “개정규정은 이 영 시행 후 최초로 부담금을 결정ㆍ부과하는 사업부터 적용한다”고 규정하고 있어 이와 같은 개정 시행령 조항은 이 사건 사업에는 적용될 수 없으므로, 이 사건 시행령 조항에 의하여 실제 매입가액을 기준으로 할 수 있는 경우는 부과개시시점 이전에 매매계약이 이루어지고 중도금까지 지불된 경우에 해당하여야 한다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 법률조항의 위헌 여부 및 이 사건 시행령 조항의 무효 여부

먼저, 이 사건 법률조항이 위임입법의 한계를 일탈하였는지에 관하여 살피건대, 개발이익환수에 관한 법률 소정의 개발부담금은 그 납부의무자로 하여금 국가 등에 대하여 금전 급부의무를 부담하게 하는 것이어서 납부의무자의 재산권을 제약하는 면이 있고, 부과개시시점의 지가는 개발부담금의 산정기준인 개발이익의 존부와 범위를 결정하는 중요한 요소가 되는 것이므로, 그 산정기준에 관한 위임입법시 요구되는 구체성, 명확성의 정도는 조세법규의 경우에 준하여, 그 요건과 범위가 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하기는 하나{헌법재판소 1998. 6. 25. 선고 95헌바35, 97헌바81, 98헌바5, 98헌바10(병합) 결정 참조}, 이 사건 법률조항은 단순히 “제1항 및 제3항의 규정에 의한 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정함에 있어 당해 토지의 개별공시지가가 없는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 건설교통부령이 정하는 방법에 의하여 산정한다”고만 규정하고 있었던

구 개발이익환수에 관한 법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되어 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항과는 달리

같은 항 제1호 내지

제4호에서 실제 매입가액의 객관적 진실성이 담보되는 경우들을 예시하고 있으면서 그 외에도 객관적 진실성이 담보될 수 있는 경우에 관하여 대통령령에서 한정적으로 열거할 것을 위임한 조항이고, 종료시점지가는 물론 개시시점지가까지도 모두 원칙적으로 객관적인 기준인 개별공시지가에 의하여 산정하도록 규정함으로써 산정기준을 되도록이면 객관화하려고 한 법의 의도 등에 비추어 보면 이 사건 법률조항에서 ‘실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우’라고 규정한 것만으로도 수권법률로부터 대통령령인 하위규범에 규정될 내용의 대강을 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 법률조항이

헌법 제75조가 정하는 위임입법의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다.

다음으로, 이 사건 법률조항 및 그 위임에 따른 이 사건 시행령 조항이 헌법상 보장된 사업시행자의 재산권 및 평등권을 침해하여 위헌인지에 관하여 살피건대, 개발부담금제도는 사업시행자가 개발사업을 시행한 결과 개발대상토지의 지가가 상승하여 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우에 이를 일부 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하여 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이므로，개발사업시행자에게 부과할 개발부담금 산정의 전제가 되는 개발이익을 산정함에 있어서는 가능한 한 부과대상자가 현실적으로 얻게 되는 개발이익을 실제에 가깝도록 산정하여야 할 것인바, 이 사건 법률조항은 ‘실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우’를 실제 매입가액을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 있는 경우로 보겠다는 것이어서 그 자체만으로는 원고가 주장하는 바와 같은 사업시행자의 재산권 및 평등권을 침해하였다고 볼 수 없고, ‘부과개시시점 이전에 매입한 경우’일 것을 요구하고 있는 이 사건 시행령 조항은 첫째, 개발이익을 산정하는 기준이 되는 개시시점지가에는 부과개시시점 후의 개발이익이 포함되지 않아야 하는 점, 둘째,

법 제10조 제3항이 개시시점지가는 원칙적으로 부과개시시점이 속한 연도의 개별공시지가에 그 공시지가의 기준일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다고 규정하고 있는 점, 셋째, 개발사업 시행 후 그 토지를 매수하는 경우에는 이미 개발에 대한 기대 등으로 정상지가상승분을 초과하여 지가가 상승하고 있는 경우가 대부분이어서 개발사업 시행 후의 실제 매입가에서 정상지가상승분을 감하는 방법에 의하여는 개발이익을 정확히 산정하기 어려운 점 등을 종합해 볼 때, 모법에 근거를 두고 그 규정이 예정하고 있는 범위 내에서 규정한 것이지 모법의 위임을 벗어나 법이 예정하고 있지 아니한 사항을 국민에게 불리하게 규정하고 있는 것이라고 볼 수 없다(

대법원 2007. 5. 31. 선고 2007두4711 판결 참조).

따라서, 이 사건 법률조항이 위헌이고 이 사건 시행령 조항이 무효라는 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

2) 이 사건 시행령 조항의 적용 범위

이 사건 시행령 조항의 규정형식 및 관련 규정들의 내용과 실제의 매입가액 또는 취득가액을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 있는 경우를 정하고 있는 이 사건 법률조항의 입법 연혁 및 그 취지 그리고 개발부담금 제도의 목적과 그 제도적 의의 등을 종합하여 보면, 부과개시시점 이전에 매매계약이 체결되고 그 계약에서 약정한 금액대로 매매대금이 지급된 경우에는 비록 부과개시시점 이후에 중도금 및 잔금이 지급된 경우라 하더라도 위 규정에서 말하는 ‘부과개시시점 이전에 매입한 경우’에 해당한다고 봄이 상당하고(

대법원 2008. 4. 11. 선고 2006두750 판결 등 참조), 이 사건 시행령 조항에서 단순히 ‘매입한 경우’라고 규정하고 있는 내용에 관하여 국민과 법원을 기속하지 아니하는 이 사건 훈령에서 다르게 규정하고 있다고 하여 위와 같은 해석에 영향을 미칠 수는 없다.

따라서, 이 사건 처분에서 부과개시시점인 이 사건 사업의 사업계획승인일 이전에 매매계약이 체결되고 중도금까지 지급된 토지에 관하여만 실제 매입가액을 기준으로 하고, 그 이전에 매매계약이 체결되어 그 계약에서 약정한 금액대로 매매대금이 지급된 경우에도 중도금이 사업계획승인일 이후에 지급되었음을 이유로 개별공시지가를 기준으로 하여 개시시점지가를 산정한 부분은 위법하다.

3) 정당한 개발부담금액의 산정

위 인정증거들과 갑 제 5-1 내지 6-4, 12-1호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 토지 중 서울 서초구

방배본동 1-47, 1-70, 1-72, 1-73, 1-77(201호 해당부분), 1-99, 3-1, 3-13, 3-16(B01, B02, 101, 102, 201, 202, 301, 302호 해당부분), 3-19, 6-8, 8-5, 8-12, 8-14, 8-16(101호 해당부분), 8-17(152㎡ 해당부분), 9-4(102, 103, 201호 해당부분), 9-6, 9-8, 9-9, 9-24, 10-6, 10-11, 10-12, 10-20, 10-22, 10-29(B01, 201호 해당부분), 10-33, 10-34는 부과개시시점 이전에 매매계약이 체결되어 그 매매계약에서 정한 금액대로 매매대금이 지급된 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우에 해당하는 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 법률 조항 및 시행령 조항에 따라 위 토지들에 관하여 실제 매입가액을 기준으로 하여 정당한 개발부담금을 산정하면 아래와 같이(구체적인 산출내역은 별지 개발부담금 산출내역서 기재와 같다) 11,187,717,440원(10원 미만 버림)이 됨이 계산상 명백하다.

따라서, 위 금액에서 원고가 이미 납부한 2,400,000,000원을 공제하면 이 사건 처분에 의하여 원고에게 부과되어야 할 정당한 개발부담금액은 8,787,717,440원이 되므로, 이 사건 처분 중 위 금액을 초과하는 부분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 인용하기로 하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.