과세관청은 감정평가법인인 중앙감정평가법인과 주식회사 삼창감정평가법인이 토지의 부과종료시점의 지가를 감정평가한 가액의 산술평균가액을 그 종료시점지가로 산정하였으며, 이러한 경우 법 시행규칙 제8조 제1항에 따른 시ㆍ군ㆍ구부동산평가위원회의 심의를 거칠 필요가 없다 할 것이므로, 처분은 위 관계규정에 따라 종료시점지가를 산정하여 부과한 것으로 적법하다.

1. 처분의 경위

가. 원고들은 2008. 7. 9. 의정부시

가능동 399-25 잡종지 230㎡, 같은 동 415-18 대 100㎡, 같은 동 416-4 임야 2,055㎡의 각 1/2 지분에 관하여 같은 해 4. 17. 매매를 원인으로 한 각 소유권이전등기를 마쳤다.

나. 원고들은 2008. 4. 30. 피고로부터 위 토지들 위에 근린생활시설 건축(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 허가를 받고, 2008. 10. 31. 그 사용승인을 받았다.

다. 위 토지들 중 의정부시

가능동 399-25 잡종지 230㎡, 같은 동 416-4 임야 2,055㎡는 2008. 11. 5. 각 대지로 지목변경이 되었고, 같은 날 위

가능동 415-18 및 416-4 토지는 위 가능동 399-25 토지에 합병되었다.

라. 피고는 2009. 10. 6. 위와 같이 합병된 의정부시

가능동 399-25 대 2,385㎡ 중 종전부터 대지였던 100㎡를 제외한 2,285㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 이 사건 사업에 따라 발생한 개발부담금 186,184,000원을 부과하였다(이하 ‘당초처분’이라 한다).

마. 원고들은 2009. 12. 28. 당초처분에 대하여 행정심판을 청구하였고, 재결청인 중앙토지수용위원회는 2010. 4. 9. 당초처분이 이 사건 사업에 소요된 개발비용 등을 산입하지 않은 위법이 있다는 이유로 이를 취소하는 결정을 하였다.

바. 피고는 2010. 8. 19. 원고들에게 이 사건 사업에 따른 개발부담금을 43,280,400원으로 재산정하여 부과하는 이 사건 처분을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1 내지 5, 2호증의 1 내지 3, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

1) 피고는 당초처분 당시 ‘2009년도 제6회 의정부시 부동산평가위원회’를 개최하여 이 사건 토지의 종료시점지가를 ㎡당 536,000원으로 확정하여 이를 원고들에게 통보하였음에도 이를 무시하고 감정평가법인에 감정을 의뢰한 결과에 의하여 종료시점지가를 ㎡당 607,000원으로 재산정하여 개발부담금을 부과하였으므로 이 사건 처분은 행정행위의 공정력 내지 불가변력에 반하여 위법하다.

2)

개발이익환수에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다) 제10조 제5항은 개별공시지가가 없어서 원칙적인 방법으로 종료시점지가와 개시시점지가를 산정할 수 없는 경우에 한하여 적용되는 예외규정이므로, 이 사건에서와 같이 명확하게 개별공시지가가 ㎡당 536,000원으로 확정되어 있어 원칙적인 방법으로 종료시점지가를 산정할 수 있는 경우에는 적용되지 않음에도 예외적인 방법으로 부동산평가위원회를 개최하지도 않고 감정평가법인에 감정을 의뢰한 결과에 의하여 종료시점지가를 산정한 것은 위법하다.

3)

법 제10조 제5항에 의하면 종료시점지가와 개시시점지가를 산정할 때 해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에 한하여 국토해양부령이 정하는 예외적인 방법으로 산정할 수 있다 할 것임에도,

법 시행령 제11조 제7항은 해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우뿐만 아니라 종료시점지가를 산정할 때 매입가격으로 개시시점지가를 산정한 경우에도 예외적인 방법으로 산정할 수 있다고 규정하고 있으므로, 위 시행령 규정은 모법의 위임의 범위를 벗어난 것으로서 무효이고 그러한 무효인 시행령 규정을 근거로 한 이 사건 처분은 위법하다.

4) 피고가 당초처분을 통하여 이 사건 토지의 종료시점지가를 확정하고 이를 원고들에게 고지한 이상 그로 인하여 형성된 원고들의 신뢰는 보호되어야 할 것임에도 그와 다른 종료시점지가를 산정하여 개발부담금을 부과한 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 앞서 본 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 당초처분에서 이 사건 토지에 대한 공시지가를 기준으로 그에 대한 정상지가상승분을 합한 가액으로 개시시점지가를 산정하였는데, 당초처분에 대한 행정심판에서 이 사건 토지의 양도인들에게 부과된 양도소득세를 이 사건 사업의 개발비용에 산입하여야 한다는 취지로 당초처분에 대한 취소결정을 받게 되자, 다시 이 사건 처분을 하면서 위 양도소득세의 기준이 된 이 사건 토지에 대한 2008. 4. 17.자 매매계약서에 기재된 매입가액을 정상적인 거래가액으로 판단하여,

법 제10조 제3항 제5호 및

법 시행령 제11조 제5항 제1호에 따라 위 매입가액에 정상지가상승분을 더한 가액을 개시시점지가로 산정하였고,

법 제10조 제5항,

법 시행령 제11조 제7항 제2호, 법 시행규칙 제8조 제2항에 따라 중앙감정평가법인과 주식회사 삼창감정평가법인이 이 사건 토지의 부과종료시점의 지가를 감정평가한 가액의 산술평균가액을 그 종료시점지가로 산정한 사실을 인정할 수 있다.

살피건대, 이른바 행정행위의 공정력이라 함은 행정행위가 위법하다 하더라도 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 보아야 할 사유가 있는 경우를 제외하고는 그 행정행위가 행정소송이나 다른 행정행위에 의하여 적법하게 취소될 때까지는 단순히 취소할 수 있는 사유가 있는 것만으로는 누구나 그 효력을 부인할 수 없는 것을 말하고, 행정행위의 불가변력이라 함은 국민의 권리와 이익을 옹호하고 법적안정을 도모하기 위하여 특정한 행위에 대하여는 행정청이라 하여도 이것을 자유로이 취소ㆍ변경 및 철회할 수 없다는 것을 말하는바, 피고는 당초처분을 취소한다는 재결청의 결정에 따라 새로이 이 사건 처분을 하였으므로 그것이 행정행위의 공정력이나 불가변력에 반한다고 볼 수 없다.

2)

법 제10조 제1항은 ‘종료시점지가는 부과종료시점 당시의 부과 대상 토지와 이용 상황이 가장 비슷한 표준지의 공시지가를 기준으로 「

부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제9조 제2항에 따른 비교표에 따라 산정한 가액에 해당 연도 1월 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다’고 규정하고 있고, 법 시행규칙 제8조 제1항은 ‘시장ㆍ군수ㆍ구청장은

법 제10조 제1항에 따라 종료시점지가를 산정하려면 미리

「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제20조에 따라 설치된 시ㆍ군ㆍ구부동산평가위원회의 심의를 거쳐야 한다’고 규정하고 있다.

한편,

법 제10조 제3항 본문은 ‘개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 부과 대상 토지의 개별공시지가(부과개시시점으로부터 가장 최근에 공시된 지가를 말한다)에 그 공시지가의 기준일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다’고 규정하고 있고, 같은 항 단서 제5호에 의하면, 실제로 매입한 가액이 정상적인 거래 가격이라고 객관적으로 인정되는 경우에는 그 실제의 매입가액이나 취득가액에 그 매입일이나 취득일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 더하거나 뺀 가액을 개시시점지가로 할 수 있으며,

법 제10조 제5항은 ‘

제1항 및 제3항에 따라 종료시점지가와 개시시점지가를 산정할 때 해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 국토해양부령이 정하는 방법으로 산정한다’고 규정하고 있고, 여기서의 대통령령이 정하는 경우에 대하여

법 시행령 제11조 제7항에서는 ‘개시시점지가 및 종료시점지가를 산정할 때 부과 대상 토지의 개별공시지가가 없는 경우(제1호), 종료시점지가를 산정할 때

법 제10조 제3항 단서에 따라 매입가격으로 개시시점지가를 산정할 경우(제2호)’를 들고 있으며, 법 시행규칙 제8조 제2항은 ‘시장ㆍ군수ㆍ구청장은

법 제10조 제5항에 따라 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정하는 경우에는 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 둘 이상의 감정평가법인이 감정평가한 가액을 산술평균한 가액으로 해당 지가를 산정하여야 한다’고 규정하고 있다.

위 관계규정을 종합하여 보면, 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 매입가격으로 개시시점지가를 산정한 경우에는 법 시행규칙 제8조 제2항에 의하여 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 둘 이상의 감정평가법인이 감정평가한 가액을 산술평균한 가액으로 해당 토지의 종료시점지가를 산정하도록 하고 있는데, 피고는 이에 따라 감정평가법인인 중앙감정평가법인과 주식회사 삼창감정평가법인이 이 사건 토지의 부과종료시점의 지가를 감정평가한 가액의 산술평균가액을 그 종료시점지가로 산정하였으며, 이러한 경우 법 시행규칙 제8조 제1항에 따른 시ㆍ군ㆍ구부동산평가위원회의 심의를 거칠 필요가 없다 할 것이므로, 이 사건 처분은 위 관계규정에 따라 종료시점지가를 산정하여 부과한 것으로 적법하다.

3) 그리고 앞서 본 바와 같이

법 제10조 제5항은 종료시점지가와 개시시점지가를 산정할 때 국토해양부령이 정하는 방법, 즉 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 둘 이상의 감정평가법인이 감정평가한 가액을 산술평균한 가액으로 해당 지가를 산정하는 경우에 대하여 대통령령에 위임하고 있고, 그 위임규정에 따라

법 시행령 제11조 제7항을 규정하고 있는데,

법 제10조 제5항은 ‘해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우 등 대통령령이 정하는 경우’라고 규정하여 원고가 주장하는 바와 같이 ‘해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우’로 한정하여 위임하고 있지 않은바,

법 시행령 제11조 제7항 제2호에서 ‘종료시점지가를 산정할 때

법 제10조 제3항 단서에 따라 매입가격으로 개시시점지가를 산정한 경우’에도 국토해양부령이 정하는 방법으로 종료시점지가를 산정하도록 규정한 것이 모법의 위임범위를 벗어나 무효라고 볼 수 없다.

4) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명 을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 할 것이다(

대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 피고가 당초처분 당시 의정부시 부동산평가위원회의 심의를 거쳐 이 사건 토지의 종료시점지가를 ㎡당 536,000원으로 산정하여 개발부담금을 부과한 것은 사실이나, 그러한 사정만으로 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다고 보기 어렵고, 설사 이를 행정청의 공적인 견해표명이라고 보더라도 원고들이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였다고 볼 수 없으며, 피고가 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 원고들의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 할 수도 없다.

5) 따라서 원고들의 주장은 모두 이유 없고, 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고들의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.