2000누919(20011221)
개발부담금부과처분취소
답변요지
본문
1. 이 사건 처분의 경위
이 부분에 관하여 당심에서 설시할 이유는 원심판결의 이유 제1항 기재와 같으므로, 이를 그대로 인용하기로 한다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 관계 법령
원심판결의 이유 제2의 나항 기재와 같으므로 이를 그대로 인용하기로 한다.
나. 이 사건 개발사업이 개발부담금 부과대상사업인지 여부
⑴ 주장
원고들은, 이 사건 토지 중 이 사건 전(田)은 이 사건 개발사업 이전 부터 사실상 대지로서 토지형질변경이 이루어진 바가 없었고, 이 사건 임야만이 이 사건 개발사업 으로 토지형질변경 및 지목변경이 이루어졌으나, 그 면적이 657.36㎡에 불과하여 개발부담금 부과대상면적인 660㎡에 미달하므로, 이 사건 개발사업은 개발부담금 부과대상사업에 해당하지 아니한다고 주장한다.
⑵ 판단
법령의 규정과 개발부담금의 부과가 가지는 불로소득적인 개발이익의 환수라는 제도의 목적에 비추어 보면, 법령 규정들의 취지는 근린생활시설과 같은 일정한 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되면 그로써 바로 개발사업이 있은 것으로 보아 개발부담금을 부과함으로써, 토목공사 등 토지에 대한 물리적인 개발사업뿐만 아니라, 건축물의 건축과 그에 따른 지목변경으로 인한 개발이익도 개발부담금으로 환수하려는 데 있다고 할 것이므로, 여기서 말하는 개발사업에는 반드시 토지 자체에 대한 물리적인 개발행위가 요구되는 것이 아니라고 할 것이다.(대법원 1999. 12. 16. 선고 98두18619 전원합의체 판결 참조)
그러므로 살피건대, 을 제3호증의 3 내지 8, 을 제8호증의 1, 2의 각 기재 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 개발사업은 별도의 토지형질변경허가나 농지전용허가를 받아야 하는 것은 아니지만 건축허가에 의하여 그러한 허가를 받은 것으로 간주되는 사업이고, 원고들이 실제로 이 사건 임야뿐만 아니라 이 사건 토지 전부에 대하여 절토ㆍ성토ㆍ정지 등의 토공사와 아울러 옹벽공사까지 시행한 후 그 비용을 개발비용에 포함시킨 사실을 인정할 수 있고, 반증이 없으므로, 이 사건 개발사업은 물리적인 토지형질변경을 수반하는 사업임이 분명하다.
그리고, 갑 제12호증 내지 제18호증의 각 기재와 당심증인 방칠석의 일부 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 토지는 이 사건 개발사업 있기 전까지는 가설건축물이나 무허가 건물 또는 이동 가능한 콘테이너 간이식당 등의 부지로 이용되고 있다가 이 사건 개발사업으로 인하여 위 지상물이 모두 철거된 사실을 인정할 수 있고, 반증이 없으며, 한편
따라서, 원고의 이 부분 주장은 어느 모로 보나 이유 없다.
다. 개발비용에 관하여
원고들은 이 사건 토지의 지상물 철거 및 이전보상비 31,000,000원을 개발비용에 포함시켜야 한다고 주장하므로 살피건대, 을 제3호증의 1, 을 제28호증의 4의 각 기재에 의하면, 피고가 이 사건 개발부담금을 산정함에 있어 위 비용을 기타경비로 하여 개발비용에 산입한 사실을 인정할 수 있고, 반증이 없으므로, 이 부분 주장 역시 이유 없다. 라. 부과개시시점지가 산정에 관하여
⑴ 주장
원고들은 이 사건 토지는 이 사건 개발사업 개시시점 이전에 이미 분할되어 새로운 지번이 부여된 토지로서 1995년도 개별공시지가 따로 공시된 적이 없으므로, 개별공시지가가 없는 경우로 보아 법 시행규칙 제4조의3 제2항에 의한 감정지가를 기준으로 개시시점지가를 산정하여야 하고, 아니라 하더라도 분할전 토지에 대한 1995년도의 개별 공시지가는 비교표준지 선정 등의 잘못으로 부당하게 낮게 평가된 것이므로, 이를 기준으로 개시시점지가를 산정한 것은 위법하다고 주장한다.
⑵ 판단
㈎ 먼저 이 사건 토지가 법 시행령 제9조 제6항 제1호 소정의 “개별공시지가가 없는 경우”에 해당하는지 여부에 관하여 보건대, ① 토지는 분할로 인하여 개별공시지가 산정의 기초자료가 되는 특지특성 즉, 토지이용상황, 도로접면, 면적, 형상, 고저 등이 분할 전 토지와 다르게 되어 분할 전 토지의 개별공시지가가 분할된 토지의 지가를 제대로 반영하지 못하는 것이 일반적이고, 갑 제12호증 내지 제18호증, 을 제15, 18호증의 각 기재와 감정인 정을명의 지가감정결과 중 일부에 의하면, 이 사건 토지 역시 분할로 인하여 면적, 기타제한(도로저촉의 해제), 형상 등을 달리 하게 된 점, ② 소득세법 시행령이 1997. 12. 31. 대통령령 제15604호로 개정되어 1998. 1. 1.부터 시행되기 이전에는 소득세법 제99조 제1항 제1호 가목 소정의 “개별공시지가가 없는 토지”에 관하여 아무런 규정을 두지 않음으로써, 토지 분할의 경우에는 위 경우에 해당하지 아니한다고 보아, 분할 전 토지의 개별공시지가를 기준으로 기준시가를 산정하여 왔으나, 이러한 해석이 부당하다는 반성적 고려에서 위 개정 시행령 제164조 제1항이 개발공시지가가 없는 경우의 하나로 “지적법에 의한 분할로 인하여 지번이 새로이 부여된 토지”를 들면서, 분할 전 토지와는 별도로 개발공시지가 산정방식과 유사한 방식으로 분할된 토지의 개별지가를 산정하여 이를 기준으로 기준시가를 산출하도록 하고 있는 점(대법원도 위 개정 전에는 소득세법상 기준시가에 관하여 위와 같은 해석을 수긍하고 이를 개발부담금 부과에 있어서도 그대로 원용하였으나, 위 개정 후에는 그러한 예를 찾아 볼 수 없다.) 등에 비추어 볼 때, 분할된 토지는 법 시행령 제9조 제6항 제1호 소정의 “개별공시지가가 없는 경우”에 해당한다고 봄이 상당하다 할 것이므로, 이 사건 토지의 개시시점 지가는 법 시행규칙 제4조의 3 제2항에 의한 감정지가를 기준으로 산정하여야 할 것이다.
㈏ 다음 감정인 정을명의 지가감정결과를 이 사건 토지의 감정지가로 볼 수 있는지에 관하여 보건대, 개별토지가격은 기본적으로 대상토지와 같은 가격권 안에 있는 표준지 중에서 지가형성요인이 가장 유사한 표준지를 비교표준지로 선택하여야 보다 합리적이고 객관적으로 산정할 수 있는 것이므로, 비교표준지는 원칙상 당해 토지와 용도지역, 토지이용상황 등 토지특성이 같거나 가장 유사한 표준지를 선택하되, 그와 같은 표준지가 2 이상인 경우에는 주용도 내의 세항, 즉 단독, 연립, 아파트, 나지 등을 기준으로 가장 가까운 거리에 있는 표준지를 선택하여야 하는 것인바, 위 감정결과에 변론의 전취지를 종합하면, ① 위 감정인은 분할 전 토지의 개별공시지가 산정의 비교표준지인 복현동 156{분할 전 157-2 전(田)의 비교표준지}, 261(분할 전 44-1 임야의 비교표준지)가 대로변에 소재한 이 사건 토지보다 대로변에서 멀리 떨어진 후면지에 해당한다는 이유로 이를 배제하고 복현동 265-3 토지를 비교표준지로 선택하였으나, 분할 전의 위 각 비교표준지는 토지이용상황이 이 사건 토지와 같은 주거 나지인 반면, 위 복현동 265-3 토지는 단독주택지라서 이 사건 토지와 토지이용상황을 같이 하거나 가장 유사한 표준지라고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 특히 이 사건 전(田)은 이 사건 임야와는 별개의 토지로서 맹지임에도 불구하고 이 사건 토지 전부가 대로변에 소재하고 있는 것으로 잘못 파악한 나머지 위 복현동 265-3 토지를 비교표준지로 선택하게 된 점, ② 뿐만 아니라, 토지특성의 비교에 있어서도 그 지형이 완경사인 이 사건 임야를 평지로, 도로접면이 맹지인 이 사건 전(田)을 광대한면으로 각 잘못 보고 가격배율을 정한 점 등에 비추어, 위 감정결과를 그대로 받아들일 수 없다 할 것이므로, 법 시행규칙 제4조의3 제2항에 의한 재감정이 필요하다고 할 것이다.
마. 부과종료시점지가 산정에 관하여
⑴ 주장
원고는 ① 피고가 이 사건 부과종료시점지가 산정의 비교표준지로 삼은 복현동 265-3 토지는 상가밀집지역에 위치한 토지로서 아직 주변상가가 제대로 형성되지 않은 이 사건 토지의 지가산정의 비교표준지로는 부적합하고, ② 아니라 하더라도 그에 따른 산정지가를 주변토지의 가격과 지가상승율 등을 제대로 반영한 검증지가로 조정하여야 할 것임에도, 위와 같은 사정들을 무시하고 낮은 조정율을 적용하여 검증지가를 산출함으로써, 부과종료시점지가가 지나치게 높게 평가되었다고 주장한다.
⑵ 인정사실
아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제22호증의 1, 2, 을 제19호증의 2, 4, 5, 을 제20호증의 1, 2, 을 제21호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있다.
㈎ 피고는 이 사건 토지의 부과종료시점지가를 산정함에 있어서，비교표준지인 같은 동 265-3 토지의 1998년도 개별공시지가 1,100,000원/㎡에다가 이 사건 토지를 일단지 토지로 보고 개발사업 종료 후 변화된 토지특성(지목 : 대지, 토지이용상황 : 상업용, 고저 : 평지, 도로접면 : 광대소각 등)을 기준으로 산출한 가격배율 1.057을 곱하여 1,160,000/㎡원의 산정지가를 산출한 후, 그 조정을 위하여 토지평가위원심의에 회부하면서 사실상 이 사건 토지의 약 70%만이 위 산정지가에 부합하고, 나머지 30%는 580,000원/㎡원 정도에 불과하다는 이유로 그 평균치인 986,000/㎡원으로 하향 조정함이 타당하다는 의견을 제시하였다가, 위 심의위원회가 그 지가를 위 평균치보다 높은 1,000,000/㎡원으로 하향 조정하자, 이를 부과종료시점지가 산정의 기준지가로 삼았다.
㈏ 한편, 피고는 이 사건 토지의 1999년도 개별공시지가를 산정함에 있어서는, 위 비교표준지의 같은 해 개별공시지가 960,000/㎡에다 위 부과종료시점지가 산출시 적용한 가격배율을 곱하여 1,010,000원/㎡의 검증지가를 산출한 후, 감정평가사의 검증 및 위 심의위원회의 심의절차를 거쳐, 주변토지의 지가와 전년도 개별공시지가와의 균형 등을 고려하여 하향 조정한 검증지가 800,000/㎡을 1999년도 개별공시지가로 결정ㆍ공시하였다.
㈐ 위 표준지를 포함한 이 사건 토지 인근 토지들의 1999년도 개별공시지가 대비 1998년도 개별공시지가의 금액비율은 아래 표와 같다.
토 지 지 번
265-3
177
178
179
180-2
180-1
1998년 개별공시지가
1,100,000
1,110,000
1,140,000
1,170,000
1,110,000
1,110,000
1999년 개별공시지가
960,000
969,000
995,000
1,020,000
969,000
969,000
1999년도 대비 1998
년도 지가비율
114%
114%
114%
114%
114%
114%
⑶ 판단
㈎ 원고의 위 ① 주장에 관하여
앞서 인정한 사실들을 위 비교표준지의 선정기준에 비추어 살펴보면, 위 표준지는 용도지역 및 토지이용상황이 일반주거지역, 상업용으로 이 사건 토지의 부과종료시점 당시의 용도지역 및 토지이용상황과 동일하고, 그밖에 토지특성에 있어서도 형상과 도로접면조건이 사다리형, 중로각지로서 부정형, 광대소각지인 이 사건 토지와 다소 다를 뿐, 방위, 지목, 고저, 유해시설, 주변환경 등은 동일 또는 유사한 사실을 인정할 수 있고, 달리 그 보다 더 가까운 거리에 같거나 더 유사한 토지특성을 가진 표준지가 있음을 인정할 만한 증거가 없는 이 사건에 있어서, 피고가 위 표준지를 부과종료시점지가산정의 비교표준지로 선정한 것은 정당하다 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
㈏ 원고의 위 ② 주장에 관하여
관련 법령의 규정 취지에 비추어 볼 때, 개별토지가격의 결정과정에 있어, 비교표준지의 공시지가에 가격배율을 적용하여 산출된 산정지가를 처분청이 지방토지평가위원회 등의 심의를 거쳐 가감조정한 결과 결정된 개별토지가격이 현저하게 불합리한 경우에는, 그 가격결정의 당부에 대하여 다툴 수 있다 할 것이고(
그러므로 살피건대, 위 인정사실에 의하면, 피고가 이 사건 토지의 1999년도 개별공시지가를 산정함에 있어서는 주변토지의 지가와 전년도 개별공시지가와의 균형 등을 지가조정 요인으로 보아, 위 표준지의 공시지가에 이 사건 토지의 가격배율을 곱하여 산출된 지가를 하향 조정하였고, 그 조정비율이 약 20.7%{(1,010,000－800,000)/1,010,000≒0.207}였는데, 이 사건 토지의 부과종료시점의 기준지가를 산정함에 있어서는, 조정비율을 달리하여야 할 특별한 사정이 없음에도, 약 13.7%{(1,160,000－1,000,000)/1,160,000≒0.137}만 하향 조정하였고, 그 결과 산정된 이 사건 토지의 부과종료시점 기준지가 1,000,000원/㎡은 원고가 이 사건 토지의 1999년도 개별공시지가를 산정함에 있어 적용한 조정비율을 적용하여 산출되는 지가 918,811원/㎡(1,160,000원×800,000/1,010,000)이나, 피고가 당초 조정지가로 제시한 986,000/㎡보다 높게 산정되어, 결국 1999년도 개별공시지가 대비 금액비율이 그 주변토지의 1999년도 개별공시지가 대비 1998년도 개별공시지가 금액비율 114%보다 훨씬 높은 125%(1,000,000/800,000)에 이르게 되었음을 알 수 있다.
이러한 점에 비추어 볼 때, 이 사건 토지에 대한 부과종료시점의 기준지가는 지나치게 높게 산정된 것으로서 현저히 불합리한 것이라고 볼 수밖에 없다 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
바. 개발이익의 산정방식에 관하여
피고는 원고들에 대한 개발부담금을 산출함에 있어, 이 사건 토지의 부과종료시점지가에서 부과개시시점지가와 정상지가상승분 및 개발비용을 공제하는 방식으로 개발이익을 산정하고 거기에서 산출된 전체 개발부담금액을 원고들의 소유 면적비율에 따라 안분하고 있으나, 위에서 본 바와 같이 이 사건 임야는 원고 서재환의 소유이고, 이 사건 전(田)은 원고의 서대환의 소유로서, 그 개시시점지가가 서로 다르므로, 우선 각 토지별로 개발이익을 산출한 다음 이를 기준으로 각자가 부담하여야할 개발부담금을 산정하여야 할 것이므로, 이 점에서도 이 사건 처분은 위법하다.
사. 소결
따라서, 이 사건 전(田)과 임야의 부과개시시점지가와 부과종료시점지가를 다시 산정하여 이를 기준으로 위 각 토지에 대하여 적법하게 부과될 정당한 개발부담금액을 산출하여야 할 것이나, 법 제10조가 부과종료시점지가 산정에 관하여 개별공시지가를 산정하는 방법과 동일한 방법으로 부과종료시점 당시의 부과대상 토지의 상태를 기준으로 한 일응의 개별공시지가를 산정하고, 거기에 정상지가상승분을 더하도록 규정하고 있고, 이는 개발부담금산정에 있어서의 개별공시지가 적용원칙을 관철하려는 데에 그 취지가 있는 만큼, 피고가 부과종료시점지가 산정에 있어 법 제10조 제1항 본문의 규정에 의한 일응의 개별공시지가를 산정한 데에 위법이 있다 하더라도, 개별공시지가의 결정과 마찬가지로 부과관청이 기술적ㆍ전문적 판단에 기하여 다시 산정하도록 함이 타당하다 할 것이므로(대법원 2000. 6. 9. 선고 2000누5542 판결 참조), 이 사건 처분 전부를 취소하여야 할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용하여야 할 것인바, 원심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 주문과 같이 판결한다.
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