토지의 분할전 토지와 동일한 용도지역내에 있는 표준지 중 유사성이 인정되는 대구 북구 복현동 156. 토지와 같은 동 261. 토지를 비교표준지로 선정한 후, 토지가격비준표와 개별공시지가조사산정지침서에 의하여 토지의 특성을 비교하여 가격배율을 산출한 후 이를 근거로 하여 개별공시지가를 결정한 사실을 인정할 수 있으므로, 처분은 적법하다.

1. 이 사건 처분의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1, 2, 을 제1호증의 1 내지 3, 제2호증, 제3호증의 1 내지 8, 제4호증의 1, 2, 제5호증의 1 내지 7, 제6호증 내지 제9호증의 각 1, 2, 제10호증의 1 내지 4, 제11호증, 제12호증의 1, 2, 제13호증의 1, 2, 제14호증, 제15호증, 제17호증의 1 내지 5의 각 기재에 의하여 이를 인정할 수 있다.

가. 원고 서재환은

대구 북구 복현동 산 44의 1 임야 3,996㎡에서 1995. 4. 26. 분할되어 새로운 지번이 부여된 복현동 산 44의 6 임야 742㎡를, 원고 서대환은 같은 동 산 157의 2 전 2,724㎡에서 1995. 4. 26. 분할되어 새로운 지번이 부여된 같은 동 157의 4 전 522㎡를 각 소유하고 있는데, 원고들은 공동으로 위 복현동 산 44의 6 임야 742㎡ 중 657.36㎡(이하 이 사건 임야라고 한다)와 같은 동 157의 4 전 522㎡ 중 509.52㎡(이하 이 사건 전이라고 한다)를 합한 1,166.88㎡(아래에서는 위 토지 1,166.88㎡를 이 사건 토지라 한다) 위에 근린생활시설(소매점)을 건축하는 사업(이하 이 사건 개발사업이라 한다)을 하기로 하고, 1995. 7. 31. 피고로부터 건축허가를 받아 이 사건 토지 위에 철근콘크리트 및 경량철골조 아스팔트슁글잇기 지붕 근린생활시설 지하 1층 대피소 20.2㎡, 지상 1층 소매점 384㎡를 건축하여 1998. 5. 28. 사용검사를 받았다.

나. 이에 피고는, 원고들의 이 사건 개발사업이 지목변경을 수반하는 사업으로서 개발이익환수에관한법률(1998. 9. 19. 법률 제5572호로 개정되기 전의 것, 이하 법이라 한다) 제5조 제1항 제10호 소정의 개발부담금 부과대상사업에 해당하고 1995. 7. 31. 사업이 개시되어 1998. 5. 28. 종료되었다고 보아, 법 제10조 제1항, 법 시행규칙(1998. 12. 29. 건설교통부령 제157호로 개정되기 전의 것) 제4조의3 제1항의 규정에 의하여 부과종료시점인 1998. 5. 28. 당시의 지가를 금 1,213,162,923원으로 산정하고, 개시시점지가에 대하여는 분할전의 복현동 44의 1 임야 3,996㎡에 대한 1995년도 개별 공시지가인 ㎡당 165,000원에다가 이 사건 임야의 면적을 곱하고, 분할전 위 같은 동 157의 2 전 2,724㎡에 대한 1995년도 개별 공시지가인 ㎡당 금 222,000원에 이 사건 전의 면적을 곱한 다음, 사업개시시점인 1995. 7. 31.까지의 정상지가상승분을 가산하는 방법으로 개시시점지가를 금 234,220,138원으로 산정한 후, 그 차액에서 사업기간 동안의 정상지가상승분 금 72,300,009원 및 개발비용 금 107,212,498원을 공제하는 방법으로 개발이익을 금 779,430,278원(1,213,162,923원 - 234,220,138원 - 72,300,009원 - 107,212,498원)으로 산정하고, 여기에 법 제13조의 규정에 의한 부담율 50%를 적용하여 개발부담금 총액을 금 339,715,130원으로 산출한 후, 이를 사업대상토지의 소유면적 비율에 따라 안분하여, 1998. 12. 4. 원고 서재환에게 개발부담금 225,178,890원{금 339,715,130원×657.36/(657.36+509.52)}을, 원고 서대환에게 개발부담금 174,536,240원{금 339,715,130원×509.52/(657.36+509.52)}을 각 부과․고지하는 이 사건 처분을 하였다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

원고들은 ① 이 사건 전 509.52㎡의 공부상 지목이 ‘전’이나 사실상 나대지여서 이 사건 개발사업을 시행함에 있어 물리적인 토지형질변경이 없었고, 이 사건 임야 657.36㎡에 대하여만 물리적인 토지형질 변경이 이루어졌으므로, 이 사건 개발사업으로 인하여 실질적으로 지목변경이 이루어진 면적은 개발부담금 부과대상면적인 660㎡ 미만이어서 이 사건 개발사업은 개발부담금 부과대상 사업이 아님에도 불구하고, 피고가 이 사건 개발사업을 개발부담금 부과대상 사업으로 본 이 사건 처분은 위법하고, ② 사업개시시점인 1995. 7. 31.에는 이 사건 토지의 분할전 토지에 대하여만 개별 공시지가가 공시되었을 뿐 분할로 인하여 새로운 지번이 부여된 이 사건 토지에 대하여는 개별 공시지가가 공시된 바 없었고, 소득세법 시행령이 1997. 12. 31. 대통령령 제15604호로 개정되면서 지적법에 의한 분할로 인하여 지번이 새로이 부여된 토지의 경우에는 개별공시지가가 없는 토지로 보아 기준시가를 별도로 산정하도록 하는 규정이 생겼으므로, 이 사건 토지에 대한 개발부담금의 산정에 있어서도 위 소득세법 시행령의 개정취지에 따라 이 사건 토지에 대하여는 개별공시지가가 없는 경우에 해당한다고 보아 법 시행규칙 제4조의 3 제2항에 따라 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 2이상의 감정평가법인이 감정평가한 가액을 산술평균하는 방법으로 개시시점지가를 산정하여야 함에도 불구하고 피고는 분할전 토지의 개별공시지가를 이 사건 토지의 개별 공시지가로 보아 개시시점지가를 산정하였으니, 이 사건 처분은 위법하며, 가사 분할전 토지의 개별 공시지가를 기초로 하여 개시시점지가를 산정하는 방법이 적법하다 하더라도 이 사건 토지의 분할전 토지에 대하여 공시된 1995년도의 개별 공시지가는 비교 표준지의 선정등의 잘못으로 인하여 그 가격이 부당하게 낮게 평가된 것이므로, 그 개별 공시지가를 기준으로 하여 이 사건 토지의 개시시점지가를 산정할 수 없음에도 불구하고, 피고는 이를 고려하지 아니한 채 위 개별 공시지가를 기준으로 하여 개시시점지가를 산정하였으니, 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.

나. 관계법령

(1) 부과대상 사업에 관한 규정

법 제5조 제1항은 “개발부담금의 부과대상인 개발사업은 다음 각호의 1에 해당하는 사업등으로 한다.”고 규정하면서, 제10호에서 “지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업”을 들고 있으며, 제2항은 “제1항 각호의 개발사업의 범위 및 규모등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다”고 규정하고 있다. 법 시행령 제4조 제1항은 “법 제5조의 규정에 의하여 부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 범위는 별표 1과 같고, 그 규모는 관계법률의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 인가․허가․면허등(신고를 포함하며, 이하 "인가등"이라 한다)을 받은 사업대상토지의 면적(부과종료시점전에 지적법 제38조의 규정에 의하여 등록사항중 면적의 정정이 있는 경우에는 그 정정된 면적을 말한다)이 다음 각호에 해당하는 경우로 한다. ……”고 규정하면서, 제1호로 “특별시 또는 광역시의 지역중 도시계획구역인 지역에서 시행하는 사업의 경우 660제곱미터 이상”으로 규정하고, [별표 1] 제9호에서 “건축법을 근거법률로 하여 건설교통부령이 정하는 건축물의 건축으로서 사실상 또는 공부상의 지목 변경이 수반되는 사업”을 들고 있는데, 법 시행규 제3조의 2 제2항 [별표 2] 제1항에 의하면 근린생활시설을 설치하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업을 부과대상 사업으로 들고 있다.

(2) 개시시점지가 산정에 관한 규정

법 제10조 제3항에서 “제8조 제1호의 규정에 의한 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 부과대상 토지의 개별공시지가에 당해연도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가 상승분을 합한 가액으로 한다. … …”라고 규정하고 있으며, 제5항에서 “제1항 및 제3항의 규정에 의한 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정함에 있어 당해 토지의 개별공시지가가 없는 경우등 대통령령이 정하는 경우에는 건설교통부령이 정하는 방법에 의하여 산정한다.”고 규정하고, 법 시행령 제9조 제6항에서 “법 제10조 제5항에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다.”고 규정하면서 제1호로 “개시시점지가 및 종료시점지가를 산정함에 있어서 부과대상토지의 개별공시지가가 없는 경우”를 들고 있고, 법 시행규칙 제4조의 3 제2항에서 “시장․군수․구청장은 법 제10조 제5항의 규정에 의하여 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정하고자 하는 경우에는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 2이상의 감정평가법인이 감정평가한 가액을 산술평균한 가액으로 당해 지가를 산정하여야 한다”고 규정하고 있다.

나. 판 단

(1) 개발부담금 부과대상 사업이 아니라는 주장에 관한 판단

위와 같은 법령의 문언과 개발부담금의 부과가 가지는 불로소득적인 개발이익의 환수라는 제도의 목적에 비추어 보면, 위 규정들의 취지는 근린생활시설이나 일반 업무시설과 같은 일정한 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되면 그로써 바로 개발사업이 있은 것으로 보아 개발부담금을 부과함으로써 토목공사 등 토지에 대한 물리적인 개발사업 뿐만 아니라 건축물의 건축과 그에 따른 지목변경으로 인한 개발이익도 개발부담금으로 환수하려는 데 있다고 할 것이므로, 여기서 말하는 개발사업에는 반드시 토지 자체에 대한 물리적인 개발행위가 요구되는 것이 아니라고 할 것인바(

대법원1999. 12. 16. 선고 98두18619 전원합의체 판결 참조), 이 사건 개발사업의 시행 이전에 이 사건 전의 사실상 지목이 나대지였음을 인정할 아무런 증거가 없고, 앞서 채택한 증거들에 의하면 원고들은 지목이 전 또는 임야인 이 사건 토지 위에 근린생활시설을 설치하는 내용의 이 사건 개발사업을 시행함에 있어 이 사건 임야 뿐만 아니라 이 사건 토지 1,166.88㎡ 전체에 대하여 절토 및 성토공사와 아울러 옹벽공사까지 시행하고 그 비용을 개발비용에 포함시킨 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없으므로, 이 사건 개발사업은 지목이 전 또는 임야인 이 사건 토지 1,166.88㎡의 사실상 지목을 대지로 변경하는 사업으로서 개발부담금의 부과대상이 되는 사업이라고 할 것이어서, 원고들의 위 주장은 이유 없다.

(2) 개시시점지가 산정방법에 위법이 있다는 주장에 대한 판단

(가) 먼저 이 사건의 경우에는 개시시점지가를 산정함에 필요한 당해 토지의 개별공시지가가 없는 경우에 해당하는 것으로 보아야 한다는 원고들의 주장에 대하여 살피건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지는 분할전 토지에서 분할되어 새로운 지번이 부여된 토지이고, 분할전 토지에 대하여 1995년도 개별공시지가가 공시되어 있고 그 개별공시지가는 분할전 토지의 ㎡당 가격이므로, 분할로 인하여 새로운 지번이 부여된 이 사건 토지에 대하여 새로운 개별공시지가가 결정될 때까지 분할전 토지의 개별공시지가를 이 사건 토지의 개별공시지가로 볼 수 있고, 1997. 12. 31. 대통령령 제15604호로 개정되어 1998. 1. 1.부터 시행된 소득세법 시행령 제164조 제1항에서 “법 제99조 제1항 제1호 가목 단서에서 대통령령이 정하는 방법에 의하여 평가한 금액이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 개별 공시지가가 없는 토지와 지목․이용상황등 지가형성요인이 유사한 인근토지의 개별공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 납세지 관할세무서장이 평가한 가액을 말한다”고 규정하면서 그 제2호로 “지적법에 의한 분할로 인하여 지번이 새로이 부여된 토지”를 들고 있으나, 개발부담금의 산정에 있어서 개시시점지가의 산정방법을 규정한 법 제10조, 법 시행령 제9조 등에서는 “지적법에 의한 분할로 인하여 지번이 새로이 부여된 토지”를 개별공시지가가 없는 토지로 보아야 한다는 규정이나 위 소득세법 시행령의 규정을 준용한다는 규정이 없고, 위 소득세법 시행령의 규정은 양도소득세에 있어서 양도차익산정의 기준이 되는 기준시가의 결정을 위한 규정이므로 불로소득적인 개발이익의 환수를 위하여 부과하는 개발부담금의 산정에 있어서도 반드시 위와 같은 소득세법 시행령의 규정을 유추적용하거나 같은 취지로 해석하여야 한다고 할 수는 없으므로, 피고가 부과개시시점이 속한 연도의 분할전 토지의 개별 공시지가를 이 사건 토지의 개별 공시지가로 보아 부과개시시점 지가를 산정한 것을 위법이라고 할 수는 없다.

(나) 다음으로 분할전 토지의 개별공시지가 결정에 위법이 있어 이를 이 사건 토지의 개시시점지가 산정에 적용한 것이 위법이라는 원고들의 주장에 대하여 살피건대, 원고들은 개별공시지가 결정에 있어서의 위법사유를 구체적으로 내세우지 아니한 채 막연히 비교표준지의 선정이 잘못되었다고 주장하나, 변론의 전취지를 종합하면, 피고는 지가공시및토지등의평가에관한법률이 정하는 바에 따라 이 사건 토지의 분할전 토지와 동일한 용도지역내에 있는 표준지 중 유사성이 인정되는 대구 북구 복현동 156. 토지와 같은 동 261. 토지를 비교표준지로 선정한 후, 토지가격비준표와 개별공시지가조사산정지침서에 의하여 토지의 특성을 비교하여 가격배율을 산출한 후 이를 근거로 하여 개별공시지가를 결정한 사실을 인정할 수 있으므로, 원고들의 위 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.