개발비용이란 개념은 개발사업의 시행과 관련하여 납부의무자가 지출한 모든 비용이라는 의미를 가지고 있고, 공사와 관련된 비용, 기부채납토지 등의 가액, 해당 토지의 개량비 순으로 그 비용을 각 호로 구분하여 개발비용으로 규정하고 있는 법 제11조 제1항을 종합하여 보면, 이 사건 3법률조항의 위임에 의하여 대통령령에서 규정될 내용은 기부채납토지의 가액을 포함하여 항목별 개발비용에 관한 세부적인 산정 방법에 관한 것이 될 것임을 충분히 예상할 수 있으므로, 3법률조항이 조세법률주의 또는 포괄위임입법금지의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.

1. 제1심 판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제14면 제19행 다음에 아래의 추가 부분을 추가하고, 원고가 당심에서 주장하는 사항에 관하여 아래와 같은 판단을 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유 부분 기재와 같으므로

행정소송법 제8조 제2항,

민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 추가 부분

『개발이익환수법 제11조 제1항은 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 비용인 개발비용에 관하여 다음 각 호의 금액을 합하여 산출한다고 규정하면서 제1호로 순 공사비(제세공과금을 포함한다), 조사비, 설계비, 일반관리비 및 그 밖의 경비를, 제2호로 관계 법령이나 인가 등의 조건에 따라 납부 의무자가 공공시설이나 토지 등을 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우에는 그 가액을, 제3호로 해당 토지의 개량비를 들고 있고,

제11조 제2항으로 개발비용의 산정 방법 등에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 그런데 개발부담금 산정에서 공제되어야 할 개발비용은 그 항목에 따라 평가방법이 다양할 수밖에 없으므로 국회가 이를 모두 예상하여 형식적 의미의 법률로 규정한다는 것은 기대하기 어렵고, 경우에 따라 경제현실의 변화에 따라 즉시 대응하여야 할 필요성이 많은 영역이므로 행정입법인 대통령령에 위임할 필요가 있다. 또한 개발비용이란 개념은 개발사업의 시행과 관련하여 납부의무자가 지출한 모든 비용이라는 의미를 가지고 있고, 공사와 관련된 비용, 기부채납토지 등의 가액, 해당 토지의 개량비 순으로 그 비용을 각 호로 구분하여 개발비용으로 규정하고 있는

개발이익환수법 제11조 제1항을 종합하여 보면,

개발이익환수법 제11조 제2항의 위임에 의하여 대통령령에서 규정될 내용은 기부채납토지의 가액을 포함하여 항목별 개발비용에 관한 세부적인 산정 방법에 관한 것이 될 것임을 예상할 수 있다. 따라서 개발이익환수법 제11조 제2항이 조세법률주의 또는 포괄위임입법금지의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.』

3. 추가판단사항

가. 원고의 주장

개발부담금을 산정함에 있어서 개발이익은 정상지가 상승분을 초과하여 사업시행자나 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 지칭하므로, “정상지가 상승분”은 개발이익 산정의 공제항목이고, “토지가액의 증가분”은 개발이익 산정의 피공제항목이다. 그런데 공제항목인 “정상지가 상승분”은 시ㆍ군ㆍ구 전체토지의 공시지가 평균상승률에 의하여 산정되고, 피공제항목인 “토지가액의 증가분”은 원칙적으로 공시지가에 의하여 산정되지만 실거래가에 의하여 산정하는 예외를 인정하고 있다. “토지가액의 증가분”을 공시지가에 의하여 산정하는 경우에는, 공제항목인 “정상지가 상승분”의 산정과 피공제항목인 “토지가액의 증가분”의 산정에 동일한 기준을 적용하게 되므로 “토지가액의 증가분”에서 “정상지가 상승분”을 공제한 차액을 개발이익으로 인정하는데에 문제가 없다. 그러나 “토지가액의 증가분”을 실거래가에 의하여 산정하는 경우에는, 피공제항목과 공제항목의 산정에 서로 다른 기준을 적용하게 됨에 따라, “토지가액의 증가분”에서 “정상지가 상승분”을 공제한 차액에는 개발이익뿐만 아니라, 양자의 산정방법의 차이로 인한 금액까지 포함된다는 점에서 문제가 발생한다. 실거래가를 적용할 경우 “토지가액의 증가분”에서 “정상지가 상승분”을 공제한 차액은 개발이익과 같을 수도 있지만 개발이익보다 크거나 작을 수도 있으므로, 위 공제한 차액이 개발이익보다 크지 않은 경우에 한하여 실거래가를 적용할 수 있도록 적용범위를 한정해야 한다. 그럼에도 불구하고 개발이익환수법 제10조 제3항 단서는 아무런 제한 없이 마치 “토지가액의 증가분”에서 “정상지가 상승분”을 공제한 차액이 개발이익보다 클 경우에도 적용할 수 있는 것처럼 규정하고 있다. 이로 인하여 모든 토지거래에 실거래가가 존재하기 마련임에도 불구하고, 부과권자가 실거래가를 알 수 없는 경우에는 공시지가에 의하여 “토지가액의 증가분”을 산정하고 그 결과 개발이익에 대하여서만 개발부담금을 부과하면서, 부과권자가 우연한 기회에 실거래가를 알게 되었다는 사실만으로 실거래가에 의하여 “토지가액의 증가분”을 산정하고 그 결과 개발이익뿐만 아니라, 개발이익이 아닌 산정방법상의 차이로 인한 차액에까지 개발부담금을 부과하는 것은 조세부담의 형평성을 훼손한다는 점에서 헌법상의 평등권과 재산권을 침해하는 것이 되므로,

개발이익환수법 제10조 제3항 단서는 헌법에 위반된다.

따라서 피고가

개발이익환수법 제10조 제3항 단서를 근거로 유상취득한 국ㆍ공유토지의 부과개시시점지가를 실거래가로 산정한 것은 위법하다.

나. 판단

개발이익환수법 제10조 제3항 단서는 실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 각 호에 정하는 경우에 한하여 부과개시시점의 지가를 공시지가가 아닌 실제 매입가액에 근거하여 계산하도록 하고 있다. 실제로 매입한 가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우에도 대통령령이 정하는 경우에 해당하지 않으면, 실제의 매입가액이 아닌 공시지가를 적용할 수밖에 없게 되고, 그 결과 사업시행자에게 귀속되는 개발이익이 없음에도 개발부담금이 부과되어 개발사업자의 원본을 잠식할 가능성과 이에 대하여 다툴 수 있는 여지도 봉쇄당할 가능성이 있으므로 헌법상 보장된 재산권을 침해할 여지가 있다는 점에서 문제가 될 수 있다. 그러나 개발이익환수법은 토지공개념의 일환으로 도입된 법률로서 개발사업자에게 발생한 정상지가 상승분을 초과한 개발이익을 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하며 토지의 효율적 이용을 도모하고자 하는 입법목적을 가진 것이다. 개발이익환수법 제10조 제3항은 개발부담금을 산정함에 있어 부과개시시점의 지가는 원칙적으로 공시지가를 기준으로 하되, 그 단서로 실제 매입가액의 객관성과 신뢰성이 인정되는 경우에는 그 실제 매입가액을 기준으로 개발부담금을 산정할 수 있도록 함으로써 보다 정확한 개발이익에 근거한 부담금을 산정하고 납부의무자의 부담을 감경해 주려는 한편, 그 범위를 실제 매입가액의 객관성과 신뢰성이 고도로 인정되는 경우로 한정하려는 것이므로 입법 목적의 정당성은 인정된다. 또한 실제 매입가액의 조작가능성 등으로 실제 매입가액에 대한 객관적인 조사가 어렵고, 담당 공무원의 능력이나 자세에 따라 조사가격이 달라질 수 있기 때문에, 실제 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정될 수 있는 모든 경우가 아니라 실제의 매입가액의 확인에 별다른 어려움 없이 그 객관성과 신빙성이 인정되는 경우로 한정하도록 하는 것으로서 그 수단의 적절성도 인정된다. 그리고 개발부담금 부과처분의 선행처분이라고 할 수 있는 공시지가에 대하여 다툴 수 있는 이의제도가 있고, 그 불복기간이 도과한 뒤에도 부과처분을 다투는 소송과정에서 다시 공시지가를 다툴 수 있는 길이 열려 있으므로(

대법원 1996. 6. 25. 선고 93누17935 판결 참조), 개발부담금 취소소송에서 납부의무자가 부담금부과기준인 공시지가를 다툼으로서 부당한 부담금부과를 다툴 수 있는 기회는 열려있다고 할 것이다. 위와 같은 사정을 고려하면,

개발이익환수법 제10조 제3항이 개시시점의 지가를 원칙적으로 공시지가로 정하되, 납부의무자의 부담을 감경해 주기 위하여 실제 매입가액의 객관성과 신뢰성이 인정되는 경우에는 그 실제 매입가액을 기준으로 개발부담금을 산정할 수 있도록 한 개발이익환수법 제10조 제3항 단서는 침해의 최소성원칙도 충족된다고 할 것이다. 나아가 위 법률조항이 규정한 계산방식에 따라 계산을 하게 됨으로써 납부의무자가 신고한 실제 매입가액을 인정받지 못하는 경우에도 이를 다툴 수 있는 방법이 있는 점에 비추어 볼 때 이로 인하여 침해되는 사익이 실제 매입가액을 예외적인 경우로 제한함으로써 달성하고자 하는 공익을 능가한다고 할 수 없으므로 위 법률조항은 법익의 균형원칙도 충족한다고 할 것이다. 따라서

개발이익환수법 제10조 제3항 단서는 헌법상 비례의 원칙에 위반되지 않으므로(

헌법재판소 2008. 7. 31. 선고 2006헌바2 결정 참조), 재산권을 침해한다고 할 수 없고, 또한 그 합리성이 결여되었다고 볼 수도 없으므로 평등권을 침해하는 것도 아니다. 그러므로 원고의 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 제1심 판결은 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.