2011누20316(20120323)
개발부담금부과처분취소
답변요지
본문
Ⅰ. 개발부담금
갑 제1 내지 22호증, 을 제1, 2호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 아래와 같은 사실이 인정된다.
[1]
○원고는 2001년경 인천
○원고는 2001. 6. 14. 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 에 의하여 피고에게, 이 사건 토지 외 1필지를 사업소 소재지로 하는 자동차용 액화석유가스 충전사업(이하 ‘이 사건 충전사업’이라고 한다)의 허??신청하였다.
○위 신청일로부터 약 4년 6개월이 경과한 2005. 12. 29. 피고가 이 사건 충전사업을 불허가하였다.
○그러자 원고가 2006. 9.경 인천지방법원 2006구합3883호로 위 불허가의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 2007. 9. 20. 원고의 청구를 기각하는 판결이 선고되었다. 이에 대하여 원고가 서울고등법원 2007누27327호로 항소하였고, 2009. 1. 22. 위 불허가는 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다는 이유로 위 불허??취소하는 판결이 선고되고, 이 항소심 판결이 그 무렵 확정되었다.
[2]
○피고는 위 확정판결의 취지에 따라 2009. 4. 24. 이 사건 충전사업을 허가하였다.
○이어서 피고는 2009. 7. 31. 건축법 에 의하여 원고에게, 이 사건 토지 외 1필지를 대지로 하는 위험물 저장 및 처리 시설인 자동차용 액화석유가스 충전소(이하 ‘이 사건 충전소’라고 한다)의 신축을 허가하였다.
○2009. 11.경 이 사건 토지 외 1필지의 지목이 ‘답’에서 ‘주유소 용지’로 변경되었고, 원고가 2009. 11. 24. 이 사건 충전소의 사용승인을 받았다.
[3]
○피고는 2010. 7. 13. 개발이익 환수에 관한 법률 에 의하여 원고에게, 이 사건 충전소의 신축은 지목변경이 수반되는 위험물 저장 및 처리 시설의 신축으로서 개발사업에 해당함을 이유로 개발부담금 356,745,200원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 부과처분’이라고 한다)을 하였다.
○위 개발부담금의 산출 내역은 아래와 같았다.
- 종료시점(2009. 11. 24.) 지가 : 1,991,012,800원
- 개시시점(2009. 7. 31.) 지가 : 259,134,400원
- 부과대상 개발비용 : 263,932,627원
- 정상지가상승분 : 4,964,959원
- 개발이익 : 1,462,980,810원
Ⅱ. 주장 및 판단
원고는 이 사건 부과처분이 위법하다고 주장하면서 그 취소를 구하는바, 원고의 주장에 관해 살펴보면 아래와 같다.
1. 액화석유가스 충전사업 허가
가. 원고의 주장
개발이익 환수에 관한 법률 (이하 ‘개발이익환수법’이라고 한다)이 2005. 12. 7. 개정되면서 그
또한 행정소송에서 처분을 취소하는 판결의 기속력은 당해 처분은 물론이고 그 처분을 기초 또는 전제로 하여 이에 관련되거나 부수되는 처분에도 미치는데, 이 사건 충전사업의 허가와 이 사건 충전소의 신축 허가는 주유소 영업의 허용이라는 하나의 행정목표를 달성하기 위하여 필요한 것으로서 2개의 허가가 독립적으로 존재할 수 없고, 개발부담금을 부과하는 것은 이 사건 충전사업을 불허가하는 것과 다를 바가 없어, 원고에게 개발부담금을 부과하는 것은 이 사건 충전사업의 불허??취소한 위 확정판결의 기속력에 저촉된다. 따라서 이 사건 부과처분은 위 확정판결의 기속력에 저촉되어 위법하다.
나. 판단
(1) 행정소송에서 처분을 취소하는 판결이 확정되면 당해 처분은 행정청의 취소를 기다릴 것 없이 당연히 처분시에 소급하여 효력을 상실한다.
한편으로 행정소송에서 처분을 취소하는 확정판결은 그 사건에 관하여 당사자인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속하고(
그런데 원고가 2001. 6. 14. 이 사건 충전사업의 허??신청하였다가 피고가 2005. 12. 29. 이를 불허가하고 2009. 1. 22. 무렵 행정소송의 항소심에서 위 불허??취소하는 판결이 확정되었으므로, 2009. 1. 22. 무렵에 이르러 위 불허가가 처음부터 없었던 상태로 되었을 뿐이고, 원고가 2005. 12. 29.에 소급하여 이 사건 충전사업의 허??받은 것으로 되지는 않는다.
(2) 앞서 본 바와 같이 행정소송에서 처분을 취소하는 확정판결은 그 사건에 관하여 당사자인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속하는데, 이는 처분청 및 관계행정청이 판결로 인하여 취소된 처분에서 행한 과오와 동일한 과오를 반복해서는 안되는 구속을 받는 것으로서, 판결의 취지에 저촉되는 처분을 해서는 안되는 것을 의미한다.
그런데 2009. 1. 22. 무렵 행정소송의 항소심에서 이 사건 충전사업의 불허??취소하는 판결이 확정된 후 피고가 2009. 4. 24. 이 사건 충전사업을 허가하고 이어서 2009. 7. 31. 이 사건 충전소의 신축을 허가하였으므로, 이는 위 확정판결의 취지에 저촉되는 것이 아니다.
또한 개발부담금은 개발사업의 시행에 따라 정상지가상승분을 초과하여 개발사업 시행자나 토지 소유자에게 귀속되는 개발이익을 환수하는 것이고, 이 사건 부과처분은 이 사건 충전사업의 허가 및 이 사건 충전소의 신축 허가에 의한 이 사건 충전소의 신축을 개발사업으로 하여 개발부담금을 부과하는 것이므로, 이 사건 부과처분이 위 확정판결의 취지에 저촉되는 것이라고 할 수 없다.
(3) 따라서, 원고가 2005. 12. 29.에 소급하여 이 사건 충전사업의 허??받은 것으로 된다거나 이 사건 부과처분이 확정판결의 기속력에 저촉된다고 하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2. 신뢰보호 및 신의성실의 원칙
가. 원고의 주장
원고는 위 개발이익환수법 부칙 제2조에 의하여 자신에게는 개발부담금이 부과되지 않을 것이라는 신뢰를 가지고 있었는데, 피고는 정당한 이유 없이 원고의 허가신청에 대한 처리를 지연하다가 이 사건 충전사업을 불허가한 후 이를 취소하는 판결이 확정되고서야 비로소 이 사건 충전사업을 허가하였는바, 피고가 당초 이 사건 충전사업을 허가하였더라면 원고에게는 위 부칙 제2조가 적용되어 개발부담금을 부과할 수 없었을 것이다.
따라서 신뢰보호 및 신의성실의 원칙에 따라 원고에게는 위 개발이익환수법 부칙 제2조가 적용되어 개발부담금을 부과할 수 없으므로, 원고에게 개발부담금을 부과한 이 사건 부과처분은 위법하다.
나. 인정사실
앞서 든 증거들에 의하면 아래와 같은 사실이 인정된다.
[1]
○원고는 앞서 본 바와 같이 2001. 6. 14. 이 사건 토지 외 1필지를 사업소 소재지로 하는 이 사건 충전사업의 허??신청하였는데, 이 사건 토지 외 1필지는 개발제한구역에 있으면서 국도 39호선에 접해 있었고, 국도 39호선은 개발제한구역을 통과하는 도로로서 인천광역시 계양구와 부천시 및 김포시에 걸쳐 있었다.
○인천광역시 계양구청장인 피고는 원고의 위 허가신청 이전인 2001. 5. 4. 부천시장 및 김포시장과 ‘자동차용 액화석유가스 충전소 배치계획의 수립에 관한 협약’을 체결하였다.
○위 협약은, △ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라고 한다)이, 개발제한구역에서 건축물의 건축 등을 하고자 하는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가받아 이를 행할 수 있도록 규정하고1)1) 규정내용은 [별지 1]의 (1)과 같다.
, △ 개발제한구역법 시행령이, 자동차용 액화석유가스 충전소의 간격 등 배치계획의 수립기준은 건설교통부령으로 정하도록 규정하면서2)2) 규정내용은 [별지 1]의 (2)와 같다.
, △ 개발제한구역법 시행규칙 제4조가, 자동차용 액화석유가스 충전소 간의 간격을 동일방향 별로 5㎞ 이상으로 하되, 개발제한구역을 통과하는 도로가 2 이상의 시ㆍ군ㆍ구에 걸치는 경우에는 당해 시ㆍ군ㆍ구의 장이 서로 협의하여 그 배치계획을 수립하도록 규정함에3)3) 규정내용은 [별지 1]의 (3)과 같다.
따른 것이었다.
○위 협약의 내용은, △ 인천광역시 계양구, 부천시, 김포시가 배치계획을 각자 수립하고, △ 각자의 선정기준에 의하여 상ㆍ하행선에 예비대상자를 1인씩 선정하며, △ 예비대상자 선정이 완료되면 인천광역시 계양구, 부천시, 김포시가 서로 협의하여 추첨 등의 방법으로 예비대상자 1인을 선정하여 배치노선을 결정한다는 것 등이었다.
○피고는 위 협약에 따라 2001. 7. 18. 원고와 정태억을 예비대상자로 선정하였고, 부천시장도 위 협약에 따라 예비대상자를 선정하였는데, 김포시장은 안석봉의 행정소송 제기 등으로 인하여 예비대상자를 선정하지 못하였다.
○그러던 중 2005. 8. 10. 위 시행규칙 제4조가 개정되면서, △ 앞서 본 바와 같이 당해 시ㆍ군ㆍ구의 장이 서로 협의하여 배치계획을 수립하도록 한 규정이 삭제되었고, △ 앞서 본 바와 같이 자동차용 액화석유가스 충전소 간의 간격을 동일방향 별로 5㎞ 이상으로 한다는 규정은, 시·군·구 행정구역 경계를 중심으로 양 시·군·구에 각각 설치하는 2개의 간에는 적용하지 않는다고 규정되었다4)4) 규정내용은 [별지 1]의 (4)와 같다.
.
[2]
○한편으로 개발이익환수법은 1998. 9. 19. 개정되면서 그 부칙 제3조에서, 1999. 12. 31. 이전에 인가 등을 받은 개발사업에 대하여는 개발부담금을 면제한다고 규정되었다5)5) 규정내용은 [별지 2]의 (1)과 같다.
.
○이어서 개발이익환수법이 2005. 12. 7. 개정되면서 그 부칙 제2조에서, 이 사건 토지 외 1필지와 같이 인천광역시 지역에서 발생하는 개발이익에 대하여 2004. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지 인가 등을 받은 사업은 개발부담금을 징수하지 않는다고 규정되었다6)6) 규정내용은 [별지 2]의 )2)와 같다.
.
[3]
○위와 같이 개발제한구역법 시행규칙 제4조가 개정되자 부천시장이 2005. 12. 14. 위 협약과 무관하게 남기홍, 박종수에게 충전소의 설??허가하였고, 한편으로 피고는 2005. 12. 29. 앞서 본 바와 같이 원고에 대하여 이 사건 충전사업을 불허가하였다.
○피고가 위와 같이 이 사건 충전사업을 불허가한 이유는, △ 부천시장이 위 협약과 무관하게 충전소의 설치허가하고 김포시장은 예비대상자를 선정하지 못하는 등 위 협약의 이행이 불가능하게 되어 결국 원고는 위 개발제한구역법 시행규칙 제4조에서 정한 간격 5km 이상의 요건을 충족하여야 하는데 그 요건을 충족하지 못하고, △ 이 사건 토지 외 1필지는 농지법 에 의하여 농지전용이 제한될 뿐만 아니라, 원고는 예비대상자로 선정되기 이전인 2001. 6. 29. 무단으로 이 사건 토지 외 1필지의 형질을 변경하여 복구명령을 받았음에도 이를 이행하지 않았으며, △ 위 개발제한구역법 시행규칙 제4조가 개정되어 간격 5km 이상의 요건이 인접 자치단체에 설치되는 충전소 간에는 적용되지 않게 되었다고 하더라도, 인접 자치단체 별로 각자 간격 5km 미만의 위치에 동일방향 별로 충전소를 1개씩 설치하도록 허가하면 개발제한구역 환경훼손 등의 문제를 야기할 수 있다는 것 등이었다.
○그러자 원고가 앞서 본 바와 같이 2006. 9.경 위 불허가의 취소를 구하는 소를 제기하여 2007. 9. 20. 원고의 청구를 기각하는 판결이 선고되었다가, 2009. 1. 22. 무렵 재량권 일탈ㆍ남용을 이유로 위 불허??취소하는 항소심 판결이 확정되었다.
○위 항소심 판결의 이유는, △ 이 사건 토지 외 1필지는 간선도로 변에 맞닿아 있고, 생산녹지지역이나 농업진흥지역에 있거나 우량농지 등으로 보전을 필요가 있는 것이 아니며, 인근 간선도로 변에 있는 일부 농지에 대하여는 지목이 변경되어 주유소 등의 건물이 들어서 있기도 하여, 농지전용을 제한할 사유가 있다고 볼 수 없고, △ 원고가 무단으로 형질을 변경하였다는 것은 별도의 제재는 별론으로 하고 충전소 설치의 불허가 사유로 삼을 수 없으며, △ 원고에게 충전소 설??허가하더라도 충전소 난립이라고 할 수 없을 뿐 아니라, 환경훼손 등의 막연한 가능성이나 우려는 충전소 설치의 불허가 사유가 될 수 없어, △ 결국 피고가 재량권을 일탈ㆍ남용하였다는 것이었다.
○위 항소심이 판결이 2009. 1. 22. 무렵 확정된 후 피고가 앞서 본 바와 같이 2009. 4. 24. 이 사건 충전사업을 허가하고 이어서 2009. 7. 31. 이 사건 충전소의 신축을 허가하였다.
다. 판단
(1) 원고는 2001. 6. 14. 이 사건 충전사업의 허??신청하였는데, 당시의 개발이익환수법 부칙 제3조는 1999. 12. 31. 이전에 인가 등을 받은 개발사업에 대하여 개발부담금을 면제한다고 규정하였으므로, 위 신청 당시 원고는 자신에게 개발부담금이 부과되지 않을 것을 기대할 수 없었다.
(2) 원고가 2001. 6. 14. 이 사건 충전사업의 허가신청하였을 당시,
그 후 2005. 8. 10. 개발제한구역법 시행규칙 제4조가 개정되어 피고와 부천시장 및 김포시장이 서로 협의하여 배치계획을 수립하도록 한 규정이 삭제되었으므로, 원고의 허가신청에 대하여 피고는 2005. 8. 10. 이후에서야 비로소 독자적인 판단과 권한에 의하여 그 허가 여부를 결정할 수 있게 되었다.
피고는 위 협약에 따라 2001. 7. 18. 원고를 예비대상자로 선정하였으나 김포시장은
위와 같은 사정에 의하면, 2005. 8. 10.까지에 있어서 피고가 원고의 허가신청에 대하여 이유 없이 처리를 늦춘 것이라고 볼 수는 없다고 할 것이다.
(3) 그 후 2005. 12. 7. 개발이익환수법이 개정되면서 그 부칙 제2조에서 이 사건 토지 외 1필지와 같이 인천광역시 지역에서 발생하는 개발이익에 대하여 2004. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지 인가 등을 받은 사업은 개발부담금을 징수하지 않는다고 규정되었으므로, 원고는 2005. 12. 7. 이후에서야 비로소 자신에게 개발부담금이 부과되지 않을 것을 기대할 수 있게 되었다.
그런데 원고가 위와 같이 기대할 수 있는 것은 법령이 개정되었기 때문이지, 피고가 원고에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적 견해표명을 하였기 때문은 아니다.
(4) 위와 같이 2005. 8. 10.
한편으로 2009. 1. 22. 무렵 위 불허가취소하는 항소심 판결이 확정되었는데, 이는 이 사건 토지 외 1필지의 현황과 그 인근 농지의 이용상황 등에 비추어 볼 때 농지전용을 제한할 사유가 있다고 볼 수 없고, 원고에게 충전소 설??허가하더라도 충전소 난립이라고 할 수 없어 결국 피고가 재량권을 일탈ㆍ남용하였음을 이유로 한 것이었다.
위와 같은 사정에 의하면, 피고가 2005. 12. 29. 원고의 이 사건 충전사업을 불허가함에 있어서는 법령의 해석ㆍ적용이 일의적으로만 이루어질 수는 없었던 것으로서 위 불허가가 전혀 근거 없는 것이었다고는 볼 수 없고, 또한 2005. 12. 29.까지에 있어서 피고가 원고의 허가신청에 대하여 이유 없이 처리를 늦춘 것이라고 볼 수도 없다고 할 것이다.
(5) 2009. 1. 22. 무렵 위 항소심 판결이 확정된 후 피고가 2009. 4. 24. 이 사건 충전사업을 허가하고 이어서 2009. 7. 31. 이 사건 충전소의 신축을 허가하였는바, 원고는 앞서 본 바와 같이 법령 개정으로 인하여 자신에게 개발부담금이 부과되지 않을 것을 기대할 수 있게 되었을 뿐이고, 피고는 2005. 12. 29. 이 사건 충전사업을 불허가하였으므로, 피고가 원고에 대하여 개발부담금 부과나 이 사건 충전사업의 허가에 관하여 어떠한 신뢰를 부여한 것은 아니다.
(6) 이상에서 본 바를 종합해 보면, 피고의 공적 견해표명으로 인한 원고의 신뢰가 침해되었다고 할 수 없고, 또한 피고가 원고의 이익을 배려하지 아니한 채 형평에 어긋나거나 신뢰를 저버리는 내용 또는 방법으로 권한을 행사한 것이라고도 볼 수 없어, 결국 피고의 행위가 신뢰보호나 신의성실의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
따라서 신뢰보호 및 신의성실의 원칙에 따라 원고에게는 위
3. 개시시점 지가
가. 원고의 주장
원고가 이 사건 토지를 1,205,000,000원에 매입하였으므로 개시시점 지가는 이를 기준으로 해야 하는바, 이 사건 부과처분은 개시시점 지??259,134,400원으로 하였으므로 위법하다.
나. 판단
(1) 이 사건 부과처분 당시의 개발이익환수법에 의하면, △ 개시시점 지가는 개시시점이 속한 연도의 개별공시지가에 정상지가상승분을 합한 가액으로 하되, △ 실제로 매입한 가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 실제의 매입가액에 정상지가상승분을 더한 가액으로 할 수 있다(제10조 제3항 제5호)7)7) 규정내용은 [별지 2]의 (3)과 같다.
.
또한 위 개발이익환수법 시행령에 의하면, 위와 같이 실제의 매입가액에 정상지가상승분을 더한 가액으로 할 수 있는 경우는, 개시시점 이전에 매입한 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우이다(
.
(2) 그런데 갑 제20 내지 22호증, 을 제1, 2호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 2001. 3. 20. 이 사건 토지를 대금 1,205,000,000원에 매입하였으나 2001. 4. 28. 과세표준을 59,760,000원으로 하여 취득세와 등록세를 자진신고ㆍ납부한 사실이 인정되므로, 이는 위 시행령이 규정하는 바와 같이 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우에 해당하지 않는다.
따라서 개시시점 지??위와 같은 1,205,000,000원을 기준으로 해야 한다는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
Ⅲ. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
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