토지는 지방세법 234조의 14 중 2항 2호에 해당하지 아니하고, 또한 같은 항 1호인 한국토지개발공사가 일시 취득한 토지나 같은 항 5호인 공업단지관리공단이 입주자에게 분양 또는 임대할 목적으로 취득하여 소유하고 있는 토지에는 전혀 해당될 여지가 없으므로, 처분은 적법하다.

이 유 1. 이 사건 처분의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

가. 피고는 1990년부터 1993년까지 매년 종합토지세 과세기준일인 6. 1. 현재 원고가 소유하고 있는 시흥시

월곳동 산 63의 2 외 610필지 토지 2,211,790m2(다음부터 이 사건 토지라 부른다)를 특수지역개발사업에 필요한 토지 또는 국가나 지방자치단체의 계획에 따라 분양할 목적으로 취득한 토지로 인정하여 이에 대한 종합토지세를 분리과세대상으로 보고 나아가 종합토지세를 경감하거나 면제한 바 있었다.

나. 그런데, 피고는 1994. 8. 30. 이 사건 토지가 종합토지세 종합합산과세대상일 뿐더러 감면대상이 아니라는 이유로 이 사건 토지의 과세표준액에

지방세법 234조의 16 중 1항의 종합합산세율을 적용하여 산출한 세액에서 이미 부과한 세액을 뺀 별지와 같은 종합토지세 등을 부과하여 원고에게 고지하였다(다음부터 이 사건 처분이라 부른다).

2. 당사자의 주장

피고는, 피고가 종전에 이 사건 토지를 분리과세대상으로 보고 나아가 종합토지세를 감면한 것은 지방세법 등 법을 잘못 해석하여 이 사건 처분때 이를 바로잡은 것이고 이 사건 처분이 지방세법 등 관계 법령과 위 처분사유에 비추어 적법하다고 주장한다.

이에 대하여, 원고는 다음과 같은 사유로 이 사건 처분은 부적법하다고 주장한다.첫째로, 이 사건 토지는 반월특수지역개발구역 중 시화지구 개발사업에 필요한 토석채취장인데, 이는 토석채취가 끝난 뒤 원소유자에게 환매하거나 매각할 토지이므로

지방세법 234조의 15 중 2항 6호,

같은법시행령 194조의 15 중 4항 3호,

같은법시행규칙 104조의 15 중 1호에 따른 분리과세대상토지인 “

한국수자원공사가 종전의

산업기지개발공사로부터

산업기지개발사업 및 특수지역개발사업을 승계함에 따라 그 사업의 시행에 필요한 토지 중 타인에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지”이다.둘째로, 이 사건 토지는

같은 법 234조의 14 중 2항 2호에 따른 경감대상인 “

한국수자원공사가 국가 또는 지방자치단체의 계획에 따라 분양할 목적으로 취득한 단지조성용토지”이다.세째로, 이 사건 토지에는 토석채취를 위한 도로 등이 개설되어 있고 토석채취가 끝난 뒤에도 이는 존속되므로

같은 법 234조의 13 중 2항 6호에 따른 면제대상인 “공업단지조성사업지구내의 토지로서 관계법령의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속될 공공시설용지”이다. 따라서, 이 사건 토지는 지방세법이 정하는 종합토지세 분리과세대상이고, 감면대상인데도 이 사건 처분이 종합합산과세를 하고 나아가 종합토지세를 감면하지 아니한 것은 위법하다.

3. 판단

가. 지방세법과 그 하위법령의 규정

1) 종합토지세의 과세표준의 구분

지방세법 234조의 15는 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준ㆍ별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분하여(1항), 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하고(2항), 별도합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 건축물의 부속토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지의 가액을 합산한 금액으로 하되, 각 관계법령에 의하여 비과세 또는 면제되는 토지의 가액과 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지가액은 합산하지 아니하고(3항), 분리과세표준은 공장용지, 전, 답 등(2항 3호), 종중소유 임야 등(2항 4호), 골프장 등 사치성 재산(2항 5호) 및 기타 이상과 유사한 토지 및 원활한 토지공급을 위하여 필요한 토지 등 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지(제6호)의 가액으로 한다(4항)고 규정하고 있다. 그리고, 같은법 234조의 16은 위 각 과세표준별 세율을 각각 다르게 규정하고 있다(종합합산세율 및 별도합산세율은 각 누진세로서 종합합산세율이 더 높고, 분리과세대상토지 중 위 234조의 15 중 2항 6호 토지의 세율은 별도합산세율보다도 낮다).

2) 분리과세 대상에 관한 하위법령의 규정

지방세법 234조의 15 중 2항 6호를 이어 받은

같은법시행령 194조의 15 중 4항(1993. 12. 31. 대통령령 14041호로 개정되기 전의 것)은

법 234조의 15 중 2항 6호에서 대통령령으로 정하는 토지라 함은 다음 각호에 정하는 토지를 말한다고 하면서, 그 1호에서는 한국토지개발공사가 타인에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지를, 그 2호에서는 대한주택공사가 타인에게 주택이나 대지를 분양 또는 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지를, 그 2의 2호에서는 과세기준일 현재 계속 염전으로 실제 사용하고 있는 토지를 각 나열하고, 그밖의 토지로서 그 3호에서

법 234조의 15 중 2항 3호 내지 5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 원활한 토지공급을 위하여 필요한 토지 중 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 내무부령으로 정하는 토지라고 규정하고 있다.

그리하여, 위

지방세법시행령 194조의 15 중 4항 3호를 이어 받은

같은법시행규칙 104조의 15는

영 194조의 15 중 4항 3호에서 내무부령으로 정하는 토지라 함은 다음 각호에 정하는 토지를 말한다고 하여 7개 호를 나열하면서 그 1호에서 한국수자원공사법에 의하여 설립된 “

한국수자원공사가 종전의

산업기지개발공사로부터

산업기지개발사업 및 특수지역개발사업을 승계함에 따라 그 사업의 시행에 필요한 토지 중 타인에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지(당해 사업을 승계받는 날부터 5년 이내에 용지조성사업에 착공하지 아니하는 토지를 제외한다)라고 규정하고 있다.

3) 경감 대상에 관한 규정

지방세법 234조의 14 중 2항은 다음 각호의 1에 해당하는 토지에 대하여는 당해 토지에 대한 과세표준액의 100분의 50을 경감한다고 규정하면서, 그 2호에서 한국수자원공사법에 의하여 설립된 “

한국수자원공사가 국가 또는 지방자치단체의 계획에 따라 분양할 목적으로 취득한 단지조성용토지를 들고 있다.

4) 면제 대상에 관한 규정

지방세법 234조의 13 중 2항은 다음 각호의 토지에 대하여는 종합토지세를 면제한다고 규정하면서, 그 6호에서

234조의 14 중 2항 1호ㆍ2호 및 5호의 규정에 의한 토지 중 택지개발사업지구 및 공업단지조성사업지구내의 토지로서 관계법령의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속될 공공시설용지. 이 경우 공공시설용지의 범위는 대통령령으로 정한다고 규정하고, 이를 이어 받은

같은법시행령 194조의 12는

법 234조의 13 중 2항 6호에서 공공시설용지라 함은 도로ㆍ공원 등과 137조의 5의 규정에 의한 공공시설물(공용청사ㆍ도서관 등의 건축물을 가리킨다)의 부속토지를 말하며, 공공시설용지의 범위는 당해 사업지구의 실시계획승인 등으로 공공시설용지가 확정된 때에는 확정된 면적으로 하고 확정되지 아니한 때에는 당해 사업지구 총면적의 100분의 30(공업단지 조성사업의 경우에는 100분의 25)에 해당하는 면적으로 한다고 규정하고 있다.

나. 사실관계

갑 5호증, 갑 6호증의 1부터 4까지, 갑 7호증의 1부터 4까지, 갑 8호증, 갑 9호증의 1, 2, 갑 10호증, 을 1호증, 을 2호증, 을 3호증, 을 4호증의 1부터 5까지, 을8호증, 을 9호증, 을 10호증, 을 11호증, 을 12호증, 을 13호증, 을 14호증, 을 15호증의 각 기재를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다.

1)

건설부장관은 종전에 산업기지개발촉진법 5조, 24조에 따라 경기도 화성군 반월면 시흥군 수암면, 군자면 일부로 구성된 총 면적 57.85Km2를 반월특수지역 개발구역으로 지정한 바 있었다.그런데,

건설부장관은 1986. 9. 23. 건설부 고시 424호로 종전의 반월특수지역 개발구역을 변경하여 경기도 안산시, 화성군 서신면, 시흥군 군자면, 옹진군 대부면 일부로 구성된 46.07Km2를 시화지구로 이름붙이고 반월신도시건설과 연계시켜 이 시화지구에 방조제와 공업단지를 조성하기 위하여 이를 종전의 반월특수지역 개발구역에 추가하여 지정하기로 하는 내용을 고시하고, 같은 달 27일 개발기간을 1986년부터 1990년까지로 한 시화지구개발기본계획을 수립하여 건설부 고시 425호로 고시하였는데, 그 중 시화지구 개발

시흥 공업단지 조성사업 실시계획에 따르면 경기도 안산시와 시흥군 군자면 일원 23.138Km2에 공업단지를 조성하는 것이었다(토취장과 운반로 6.015Km2도 시화지구개발기본계획에는 들어가나 위 공업단지에는 들어가지 않는다).

2) 그 뒤

건설부장관은 1987. 8. 5.

산업기지개발촉진법 8조에 따라

산업기지개발공사(한국수자원공사법이 1987. 12. 4. 제정ㆍ공포되어 그 부칙 1조에 따라 1988. 2. 4.부터 시행되면서

산업기지개발공사의 모든 권리ㆍ의무는 부칙 4조에 따라 “

한국수자원공사에게

반월특수지역개발구역 중

시화지구개발사업(토취장 1차) 일부 실시계획을 승인하고 건설부 353호로 고시하였는데, 그 사업의 개요는 시화지구개발사업 중 1단계사업인 공업단지 및 외곽시설 조성용 토취장(1차)을 1987. 7.부터 1990. 12. 31.까지 경기도 안산시와 시흥군 군자면 일원 3.390Km2에 개발하는 것이었고, 그 계획에 따르면 토취장 사용후 조경을 복구하되 농경지로 활용 가능한 지역은 농경지로 조성하여 원토지소유자에게 분양 우선권을 주어 실수요자에게 분양하고 공단근로자 또는 인근지역 주민이 녹지 공간으로 활용하도록 함이 마땅한 지역은 공원 또는 녹지 조성계획을 수립하여 조성한 후 관할 지방자치단체에 무상양여하기로 하였다.

3) 한편,

건설부장관은 1989. 4. 11.과 1989. 7. 4. 각 건설부고시 164호와 377호로 반월특수지역개발구역 중 시화지구개발사업(토취장 1차) 일부 실시계획을 변경승인(2, 3차)하고 이를 고시하였는데, 이 변경된 내용은 사업시행면적을 종전 1차 때의 3.390Km2에서 3.400Km2으로 늘렸다가 다시 3.391Km2으로 줄이는 것이었다.

4) 또한,

건설부장관은 1989. 11. 4. 원고에게 반월특수지역개발구역 중 시화지구개발 외곽시설

시흥토취장사업 실시계획을 승인하고 건설부 675호로 고시하였는데, 그 사업의 개요는 1989. 11.부터 1991. 12. 31.까지 시화지구개발 1단계사업 중 외곽시설사업에 필요한 토취장을 개발하고 채취토석의 원활한 운반을 위한 공사용 도로를 개설하기 위하여 경기도 시흥시

월곳동, 장곡동, 군자동, 장현동, 거모동 일원 1.554Km2에 사업을 시행한다는 것이었다.

5) 이 사건 토지는 위와 같이 반월특수지역 개발구역 중

시화지구개발사업이 시행됨에 따라 여러차례에 걸쳐 토취장(공사용 도로 포함)으로 개발된 토지 중 일부이다.

다. 판단

1) 분리과세대상인지 그 여부

앞에서 본

지방세법시행규칙 104조의 15 중 1호인 “한국수자원공사법에 의하여 설립된

한국수자원공사가 종전의

산업기지개발공사로부터

산업기지개발사업 및 특수지역개발사업을 승계함에 따라 그 사업의 시행에 필요한 토지 중 타인에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지(당해 사업을 승계받는 날부터 5년 이내에 용지조성사업에 착공하지 아니하는 토지를 제외한다)”에 관하여 살펴 보기로 한다.

위

지방세법시행규칙 104조의 15 중 1호의 괄호 부분에서 당해 사업을 승계받는 날부터 5년 이내에 용지조성사업에 착공하지 아니하는 토지를 제외한다고 규정하고 있어 그 반대해석상 5년 이내에 용지조성사업에 착공한 토지임을 요건으로 하고 있다고 보아야 하는 점, 위

지방세법시행규칙 104조의 15 중 1호의 상위 법령인

지방시행령194조의 15(1993. 12. 31. 대통령령 14041호로 개정되기 전의 것) 중 1호에서는

한국토지개발공사가 타인에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지를, 그 2호에서는

대한주택공사가 타인에게 주택이나 대지를 분양 또는 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지를 들고 있는 점을 종합하여 볼 때, 위

지방세법시행규칙 104조의 15 중 1호에서 “타인에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지”는 당초부터 공업단지로 조성하여 분양하기로 한 토지를 가리키는 것으로 보아야지 이 사건 토지와 같이 공업단지 외에 있는 토지로서 공업단지를 조성하는데 필요한 토석을 채취하는데 쓰이는 토취장까지 거기에 포함된다고 볼 수 없고 원고가 토취장 목적을 달성한 뒤에 원토지소유자에게 이를 분양할 수 있다 하더라도 이는 당초부터 타인에게 공급할 목적이 있었던 토지가 아니라 나중에 토취장을 원상회복하는 한 방법으로 분양하는 것에 불과하므로 이 사건 토지를 위

지방세법시행규칙 104조의 15 중 1호에 해당하는 토지로 볼 수 없다.

2) 경감 대상인지 그 여부

지방세법 234조의 14 중 2항 2호는 한국수자원공사법에 의하여 설립된 “

한국수자원공사가 국가 또는 지방자치단체의 계획에 따라 분양할 목적으로 취득한 단지조성용토지로 규정하고 있는 반면, 이 사건 토지는 비록 시화지구개발기본계획에는 들어 있는 토지이나 공업단지 외에 있는 토지로서 공업단지를 조성하는데 필요한 토석을 채취하는데 쓰이는 토취장에 불과하므로 이 사건 토지는

지방세법 234조의 14 중 2항 2호에 해당한다고 볼 수 없다.

3) 면제 대상인지 그 여부

지방세법 234조의 13 중 2항 6호는

234조의 14 중 2항 1호ㆍ2호 및 5호의 규정에 의한 토지 중 택지개발사업지구 및 공업단지조성사업지구내의 토지로서 관계법령의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속될 공공시설용지라고 규정하고 있으므로 이 사건 토지가 여기에 해당되려면 우선

지방세법 234조의 14 중 2항 1호ㆍ2호 및 5호의 규정에 의한 토지여야 한다.

그런데, 앞서 2)항에서 본 바와 같이 이 사건 토지는

지방세법 234조의 14 중 2항 2호에 해당하지 아니하고, 또한 같은 항 1호인

한국토지개발공사가 일시 취득한 토지나 같은 항 5호인 공업단지관리공단이 입주자에게 분양 또는 임대할 목적으로 취득하여 소유하고 있는 토지에는 전혀 해당될 여지가 없으므로, 이 사건 토지는

지방세법 234조의 13 중 2항 6호에 해당한다고 볼 수 없다.

4) 이 사건 처분의 적법성

앞에서 판단한 바와 같이 이 사건 토지는 종합토지세의 분리과세나 감면대상에 해당하지 아니하고, 그밖에 이 사건 처분에 위법사유가 있음을 찾아볼 수 없다.

4. 맺음말

그렇다면, 원고의 청구는 부당하므로 이를 기각하여 주문과 같이 판결한다.