별지 제1목록 기재 토지들 중, 종합토지세 비과세 대상토지인 제6토지를 제외한 나머지토지들을 종합합산과세대상으로 삼아, 납세자에 대한 정당한 세액을 계산하여 처분 중 정당한 세액을 각 초과하는 부분은 위법하다.

1. 처분의 경위

아래의 사실들은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제1호증, 갑제4호증의 1 내지 6, 을제1,2호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 이를 인정할 수 있고, 반증이 없다.

가. 정리회사 주식회사

한양(이하 정리회사

한양라 한다)은 1996년도 종합토지세 과세기준일인 1996. 6. 1. 현재 별지 제1목록 기재의 6필지 토지(이하 이 사건 토지들이라고 한다)를 소유하고 있다.

나. 피고는 정리회사

한양에 대하여, 이 사건 토지들이 종합토지세 종합합산과세 대상토지에 해당하는 것으로 보고, 위 토지들의 각 필지별 공시지가에 종합토지세 과세표준액 적용비율 29.6%를 적용하여 종합토지세 과세표준액 금4,785,797,856원을 산출한 다음,

지방세법 제234조의 16 제1항 소정의 종합합산과세 세율에 따라 산정한 1996년도 정기분 종합토지세 금149,858,220원, 도시계획세 금9,571,590원과 이에 따른 교육세 금29,971,640원 및 농어촌특별세 금22,252,360원을 1996. 10. 5. 각 부과하는 이 사건 처분을 하였다.

2. 당사자의 주장

가. 피고는 본안전 항변으로, 이 사건 토지들 중 서울 서대문구

연희동 167의 9 도로 1,556㎡에 관한 이 사건 처분에 대하여는 행정심판절차를 거치지 아니하였고, 따라서 이 부분 청구는 행정심판전치주의에 위배되어 부적법하므로 각하되어야 한다고 주장한다.

나. 원고는 본안에 관하여, 다음과 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.

첫째, 이 사건 토지들 중 서울 서대문구

연희동 167의 9 도로 1,556㎡(별지 제1목록 기재 제6번 토지, 이하 이 사건 제6토지라 한다)는

지방세법시행령 제194조의7 제1호 소정의 도로에 해당하므로

지방세법 제234조의12 제6호에 따라 종합토지세 비과세 대상토지임에도 이를 과세대상으로 삼은 이 사건 처분은 위법하다.

둘째, 피고가

주택건설촉진법 제32조의4의 규정에 따라 주택건설사업계획의 승인에 대한 사전결정을 해준 것은 장차 사업계획을 승인해 주겠다는 확약(確約) 또는 공적(公的)인 의사표시를 한 것으로 볼 수 있으므로, 이러한 상황에서 원고의 사업계획승인신청을 거부한 피고의 처분은 금반언의 원칙 또는 신의성실의 원칙에 위반된다. 따라서 이 사건 토지들은

지방세법 제234조의15 제2항 제6호 및

같은법시행령 제194조의15 제4항 제8호(1996. 12. 31. 대통령령 제15211호로 개정되기 전의 것)에 규정한 분리과세 사유인 “주택건설촉진법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자가 동법에 의한 사업계획의 승인을 얻어 소유하고 있는 토지로서 승인을 얻은 날로부터 3년이 경과되지 아니한 토지”로 보아 종합토지세 분리과세 대상토지에 해당한다고 봄이 상당하므로, 이와 다른 전제에서 선 이 사건 처분은 위법하다.

3. 판단

가. 먼저 본안전 항변에 대하여 본다.

갑제2,3호증의 각 1,2, 을제4호증의 1,2의 각 기재를 종합하면, 원고가 이 사건 처분에 대한 이의신청절차나 심사청구단계에서 ‘이 사건 제6토지는 지방세법상 종합토지세 비과세 대상토지이므로 위 토지가 종합토지세 과세대상임을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다’는 주장을 하지 않은 사실은 인정된다.

그러나, 과세처분의 취소소송은 과세처분의 실체적, 절차적 위법을 그 취소 원인으로 하는 것으로서 그 심리의 대상은 과세관청이 결정한 소득금액의 존부라고 풀이하여야 할 것이니 과세관청으로서는 과세처분 취소소송의 변론종결시까지 당해 과세처분에서 인정한 과세표준액 등이 객관적으로 존재함을 수긍하게 할 모든 자료를 제출하고 그때까지 제출한 자료에 의하여 소득금액 존부를 판단할 것을 주장할 수 있는 것이고(

대법원 1980. 10. 14. 선고 78누345 판결 참조), 납세자측으로서도 시기에 늦지 않는 한 변론종결시까지 처음의 전심절차에서 주장하지 아니하였던 불복이유 등을 공격방어방법으로 수시로 제출할 수 있다고 할 것이므로, 이와 다른 견해에 선 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

나. 다음으로 본안에 대하여 본다.

(1) 원고의 첫째 주장에 대한 판단

(가)

지방세법 제234조의12의 본문 및

제6호는 “대통령령으로 정하는 도로”를 종합토지세의 비과세 대상토지의 하나로 규정하고 있으며,

같은법시행령 제194조의7 제1호에서 는 구체적으로 “도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도”를 비과세 대상토지의 하나로 규정하고 있다. 그리고 위 규정에서 “일반인의 자유로운 통행에 공(供)할 목적으로 개설한 사도(私道)”라 함은 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것은 아니고, 또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 이용실태, 공도(公道)에의 연결상황, 주위의 택지의 상황등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 이에 포함된다고 할 것이다(

대법원 1993. 4. 23. 선고 92누9456 판결 참조).

(나) 살피건대, 갑제4호증의 6, 갑제48,49,50호증, 갑제51호증의 1 내지 15, 을제2호증의 각 기재 및 영상과 증인 이승진의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 제6토지는 토지대상상 지목이 도로로 되어 있고, 도시계획상 사도(私道)로 용도구분되어 있는 사실, 이 사건 제6토지는 부근에 있는 골프연습장의 진입도로로 이용되고 있는 한편 골목길을 통하여 연립주택단지로 연결되고, 위 토지의 최상단부분은 안산(鞍山)공원을 가로지르는 왕복2차선 아스팔트포장 산복도로에 연결되는 소나무숲길 산책로와 통하게 되어 있으며 그 인근에 약수터가 있어서 많은 주민들이 등산을 하거나 약수터에 가기 위하여 위 토지를 자유롭게 통행하고 있는 사실을 각 인정할 수 있고, 을제3호증의 각 영상만으로는 위 인정에 방해가 되지 아니하며, 달리 반증이 없다.

위 인정사실에 의하면, 이 사건 제6토지는 널리 불특정 다수인의 자유로운 통행에 이용되고 있는 사도(私道)로서

지방세법시행령 제194조의7 제1호 소정의 “기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도”에 포함된다고 볼 것이므로, 종합토지세의 비과세 대상토지에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이 점에 관한 원고의 위 주장은 이유 있다.

(2) 원고의 둘째 주장에 대한 판단

(가)

지방세법 제234조의9 제1항 본문은 “종합토지세 과세기준일 현재

제234조의8의 규정에 의한 토지를 사실상 소유하고 있는 자는 종합토지세를 납부할 의무가 있다”라고 규정하고 있고,

같은법 제234조의15 제2항은 “종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다”고 규정하고, 그

제6호는 분리과세 대상토지의 하나로서 “

제3호 내지

제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세 하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지의 가액”이라고 규정하고 있으며, 이에 따라

같은법시행령 제194조의15 제4항 제8호는 “주택건설촉진법에 의하여 주택건설사업자등록을 한 주택건설사업자가 동법에 의한 사업계획의 승인을 얻어 소유하고 있는 토지로서 승인을 얻은 날로부터 3년이 경과하지 아니한 토지”를 분리과세 대상토지의 하나로 규정하고 있다.

(나) 그런데 갑제5 내지 45호증, 갑제52 내지 54호증(단, 호증에 가지번호가 있는 경우에는 가지번호 각 포함)의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고, 반증이 없다.

① 정리회사

한양은 주택건설사업등을 목적으로 하는 종합건설업체로서, 1990. 6. 20.부터 그해 8. 30.까지 사이에 이 사건 토지들을 취득하고, 위 토지에 인접한 같은동 산 2의 90 임야 9,937㎡, 산 2의 77 임야 2,519㎡, 167의 11 도로 8㎡, 169의 8 임야 99㎡, 169의 10 대 198㎡, 169의 12 임야 165㎡, 169의 13 임야 99㎡ 등 7필지 합계 13,025㎡를 취득한 건설교통부 제1직장 주택조합 등 4개의 주택조합(이하에서는 필요한 경우 정리회사

한양과 이 사건 4개의 주택조합을 통틀어 정리회사

한양 등이라 한다)과 함께, 이 사건 토지들과 위 인접한 7필지 토지(이하 위 13필지의 토지를 가리켜 이 사건 사업대상토지라 한다)상에 주택조합 아파트를 건설하기 위하여, 1991. 5.경 피고에게 입지 및 토목심의신청을 하였으나, 피고는 이 사건 사업계획이 안산(鞍山) 자연공원에 대한 환경파괴로 이어져 공익을 현저히 해칠 염려가 있다는 이유로 임지심의 및 사전결정신청을 10여차례에 걸쳐 반려하여 왔다.

② 그 후 피고가 대통령비서실 경제행정규제완화점검단의 지시에 따라 이 사건 주택건설사업계획에 대한 승인절차를 다시 추진하기로 하자, 정리회사

한양 등은 1994. 4. 6. 피고에 대하여 총세대수 711세대, 주차대수 820대, 착공예정 같은해 6월, 준공예정 1996. 12.로 하여 입지 및 토목심의신청을 하였고, 피고는 1994. 4. 23. 심의위원회의 심의를 거쳐 주차장규모를 법적대수보다 50%이상 추가설치할 것 등 10개의 조건을 붙여 입지 및 토목심의를 통과시키는 사전결정을 하였으며, 그 후 정리회사

한양 등의 청원에 따라1994. 10. 27. 주차장규모를 원래 신청대로 122%이상으로 하도록 하는 사전결정조건변경통보를 하였다. 정리회사

한양 등은 그후 1994. 10. 31. 피고를 경유하여 서울특별시에 도시경관 및 건축계획심의신청을 하였다가 1994. 11. 16. 반려당한 후, 1994. 11. 23. 다시 같은 신청을 하여 1994. 12. 20. 조건부로 통과되었고, 정리회사

한양이 회사정리절차개시결정을 받은 후인 1995. 3.경 굴토계획심의신청을 하여 1995. 3. 25. 역시 조건부로 통과되었다.

③ 원고는 그 후 1996. 3. 15. 피고에 대하여 총 632세대 10동의 아파트를 신축하는 내용의 주택건설사업계획승인신청을 하였는데, 피고는 1996. 4. 29. 3기지하철 건설노선의 미확정, 구민 대다수와 환경단체등의 강한 반대, 안산(鞍山)일대의 양호한 임상(林相)과 수려한 자연경관을 유지하기 위한 도시계획사항의 전면 재검토예정 등의 이유를 들어 위 사업계획승인신청의 처리를 유보한다는 취지의 통보를 하였고, 한편 피고는 1997. 10. 8. 이 사건 토지를 공원으로 지정하는 지적승인고시를 한 다음, 1997. 10. 16. 도시계획 공원으로 지정된 이 사건 토지 위에 아파트를 건립하는 것은 불가하다는 이유로 이 사건 사업계획승인신청을 반려하는 처분을 하였다.

④ 그리고 이 사건 사업대상토지는 서울 서대문구 연희동에 위치하고 있는 '안산(鞍山)'의 일부로서 과거에는 '연희골프장'이라는 골프연습장 부지로 이용되던 곳인데, 위 '안산'은 해발 295m로서 서대문구의 중심부에 위치하고 있으며 그 주변에 있는 백련산, 인왕산 등과 함께 녹지의 축을 형성하고 있고, 잣나무, 소나무 등으로 조성된 울창한 숲(경관림)을 이루고 있어 여러 종류의 새들이 서식하고 있으며 각종 야생화와 산세 등으로 그 풍치(風致)가 수려하고 22개소의 약수터가 있어 하루 수천명의 주민들이 산책 및 등산로로 이용하고 있으며, 위 ‘안산(鞍山)’의 대부분은 자연공원으로 지정되어 있다.이 사건 사업대상토지는 바로 위 '안산'의 중턱에 위치하고 있으며 아래로는 안산의 끝자락과 '홍제천'에 접하고 있는데, 이 사건 사업대상토지상에는 소나무, 아카시아, 벚나무 등이 자생하고 있으며 '안산'의 주봉(主峰)으로부터 이어진 골짜기를 이루고 있어 유수가 홍제천으로 흘러들어가는 자연적인 수로를 형성하고 있다.

⑤ 피고는 가능한 한 자연생태계를 그대로 유지하면서, 주민들의 쾌적하고 문화적인 삶을 영위할 수 있는 환경을 조성하기 위하여 서대문구 테마공원 장기사업계획을 수립하고 위 '안산'을 역사성있는 테마공원으로 개발하기로 하고, 야생화단지, 삼림욕장, 야유회장, 시민기념식수 공간 등을 마련하여 주민들이 편안하게 즐길 수 있는 공간을 마련하려는 계획을 수립하였다. 현재 서대문구 주민들과 환경단체 등이 주축이 되어 '안산 살리기 범국민운동 추진위원회'가 조직되어 이 사건 주택건설사업계획에 반대하는 운동을 전개하고 있고, 서대문구 의회에서도 환경파괴를 이유로 이 사건 주택건설사업계획에 반대하는 결의를 하였다.

(다) 그러므로 살피건대, 위

주택건설촉진법 제32조의4 제4항에 의하면, "건설교통부장관은

제33조 제1항의 규정에 의하여 주택건설사업계획을 승인함에 있어서

제1항의 규정에 의한 사전결정을 한 경우에는 그 결정에 따라야 한다"고 규정하고,

같은법시행령 제31조의4 제3항에 의하면, "건설교통부장관은

법 제33조의 규정에 의한 주택건설사업계획승인을 함에 있어 사전결정 외의 다른 심의등의 규제를 하여서는 아니된다"고 규정하고 있는 것은 사실이다.

그러나, 위 규정에서 사전결정을 한 경우 사업계획 승인을 할 때 그 사전결정에 따라야 한다는 취지는, 사업계획의 승인이 행정청의 재량행위에 속한다고 하더라도 일단 사전결정을 거친 이상은 특별한 사정이 없는 한 사전결정을 존중하여 사업계획을 승인함으로써 이미 상당부분 진행된 사업계획을 원활하게 수행할 수 있도록 신중하게 처분하도록 요구하는 취지에 불과하다고 생각되고, 일단 사전결정이 이루어지기만 하면 사업승인 단계에서 행정청이 어떠한 경우에도 그 사전결정에 기속되어 이에 반하는 처분을 할 수 없고 반드시 주택건설사업계획을 승인하여야 할 의무를 부담한다는 취지로 해석할 수는 없다고 할 것이다.따라서 위 규정의 취지를, 일단 사전결정이 이루어지면 행정청의 재량행위에 속하던 사업계획승인이 기속행위로 변한다는 취지로 해석할 수는 없으며, 예컨대 사전결정 자체가 잘못되었거나 사전결정 당시에는 미처 고려하지 못한 공공의 이익에 관련된 사항이 발견되었음에도 불구하고 이를 무시하고 사업계획을 승인하는 경우 중대한 공익을 침해하는 결과가 될 때는 사전결정에 기속되지 아니하고 사업승인여부를 결정하는 단계에서 거듭 사익과 공익을 비교형량하여 그 승인 여부를 결정할 수 있다고 할 것이다.

앞에서 살펴본 바에 의하면, 피고는 이 사건 사업계획이 안산자연공원에 대한 환경파괴로 이어져 공익을 현저히 해칠 염려가 있다는 이유로 입지심의 및 사전결정을 여러 차례에 걸쳐 반려해 오다가, 대통령비서실 경제행정규제완화점검단의 지시로 인하여 부득이 임시심의 및 사전결정을 해주지 않을 수 없었던 것임을 알 수 있는 바, 그렇다면 위 입지심의 및 사전결정을 함에 있어서 이 사건 주택건설사업계획이 위 '안산'의 자연생태계를 파괴하여 지역주민 전체의 쾌적한 자연환경에 관한 권리를 현저히 침해할 염려가 있다는 점에 대한 고려가 충분히 이루어지지 않았을 개연성이 있고, 설사 사전결정 단계에서 환경침해 문제를 살펴본 바 있었다 하더라도, 사업승인 단계에서 새로이 검토한 결과 이 사건 사업계획을 승인할 경우 자연환경이 심각하게 훼손될 염려가 있다는 사실이 밝혀졌기 때문에 이러한 사정을 반영하여 이 사건 사업계획승인신청을 보류하거나 반려한 것임을 알 수 있으니, 위 사전결정에 배치된다는 점만으로 위 보류 또는 반려처분이 위법하다고는 할 수 없다.

그리고 이 사건 사업계획에 대해 피고가 사전결정을 해준 사실만으로 피고가 장차 사업계획승인신청이 있으면 이를 승인하겠다는 확약 내지 공적인 의사표시를 한 것으로 볼 수는 없으므로, 정리회사

한양 등이 이 사건 사업대상토지를 취득한 이래 약 6년여에 걸쳐 입지심의, 경관심의, 사전결정 등을 거치면서 이 사건 사업대상토지 상에 아파트를 건립할 수 있을 것으로 믿게 되었다고 하더라도, 피고가 이 사건 사업계획승인신청을 보류하거나 반려한 처분이 원고주장의 금반언 또는 신의성실의 원칙에 위반되어 위법하다고 할 수는 없다.

따라서, 이 사건 토지들이

지방세법 제234조의15 제2항 제6호 및 위

같은법시행령 제194조의15 제4항 제8호 소정의 종합토지세 분리과세 사유인 “주택건설촉진법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자가 동법에 의한 사업계획의 승인을 얻어 소유하고 있는 토지”에 포함된다고 해석하기 어렵다. 결국 이 점에 관한 원고의 주장은 이유 없다.

(3) 정당한 세액의 산정

그러므로, 별지 제1목록 기재 토지들 중, 종합토지세 비과세 대상토지인 이 사건 제6토지를 제외한 나머지토지들을 종합합산과세대상으로 삼아, 원고에 대한 정당한 세액을 계산하면 별지 제2목록 정당세액 산정표 기재와 같이 종합토지세 금130,911,370원, 도시계획세 금8,689,130원, 교육세 금26,182,270원 및 농어촌특별세 금19,432,130원이 되므로, 결국 이 사건 처분 중 위 정당한 세액을 각 초과하는 부분은 위법하다 할 것이다.

3. 결 론

그렇다면, 이 사건 처분 중 위 정당한 세액을 각 초과하는 부분은 이를 각 취소하여야 할 것이므로, 원고들의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 각 인용하고, 그 나머지 청구는 이유 없어 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.