상고이유를 본다.

1. 법리오해, 판례위반의 점에 대하여

지방세법 제234조의12 제6호, 구 지방세법시행령(1996. 12. 31. 대통령령 제15211호로 개정되기 전의 것) 제194조의7 제1호에서 종합토지세를 부과하지 않는 것으로 규정된 '일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도'는 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것은 아니고, 또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다 할 것이므로(대법원 1993. 4. 23. 선고 92누9456 판결 참조), 건축물을 건축시에 건축법 등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)라 하더라도 그 소유자가 이를 아무런 제약 없이 불특정다수인의 통행에 제공하고 있다면 이는 종합토지세의 비과세대상이 되는 사도에 해당한다 할 것이다.

같은 취지에서 원심이, 원고가 호텔과 백화점을 건축하면서 관계 법령이나 허가조건에 따라 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)로서 아무런 제약 없이 불특정다수인의 통행에 제공되고 있는 이 사건 도로 부분을 종합토지세의 비과세대상이라고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 종합토지세 비과세대상에 관한 법리오해, 판례위반의 위법이 없다(위 구 지방세법시행령 제194조의7 제1호에 "건축법 제50조의 규정에 의한 대지 안의 공지를 제외한다."라는 단서가 추가된 1996. 12. 31. 개정법령은 1997. 1. 1.부터 시행되어 이 사건 부과처분에는 적용되지 아니한다).

2. 판단유탈의 점에 대하여

피고는 원심에서 이 사건 도로 부분이 건축물의 건축시에 건축법에 의하여 남겨두어야 할 공지에 해당하므로 종합토지세 비과세대상이 아니라는 주장을 하였음에도 원심은 이에 대한 판단을 하지 아니하여 위법하다는 것이나, 원심판결에서 위 주장을 배척하고 있음이 명백하므로, 이 부분 상고이유의 주장 역시 이유 없다.

3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울고등법원 1999. 7. 9. 선고 97구44883 판결】

【주문】 처분청패소

1. 피고가 1996. 10. 5. 원고에 대하여 한 별지 목록 "부과세액"란 기재 각 조세 부과처분 중 같은 목록 "정당한 세액"란 기재금액을 초과하는 부분을 취소한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 이를 10등분하여 그 중 1은 원고의 부담으로 하고, 나머지는 피고의 부담으로 한다.

【이유】

1. 부과처분의 경위

아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제1, 2, 12호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고 반증이 없다.

① 피고는 1996. 10. 5. 원고에 대하여 별지목록 "부과세액"란 기재와 같이 1996년도 종합토지세 등을 부과하는 처분(그 중 도시계획세 부과세액은 당초 금 333,365,990원이었다가 1997. 5. 18. 금 318,022,120원으로 감액경정되었다. 이하 위와 같이 일부 감액경정된 1996. 10. 5.자 부과처분을 이 사건 부과처분이라 한다)을 하였다.

② 피고는 이 사건 부과처분을 함에 있어 서울 중구 ○○○대 108.7㎡ 중 107.2㎡, 위 ○○○ 대 4,494.5㎡ 중 4,434㎡, 위 ○○○ 대 10,608.7㎡ 중 10,465.6㎡, 위 중구 ○○○ 대 11,943.2㎡ 중 11,782.1㎡(이하 위 4필지 중 별도합산과세부분을 이 사건 토지라 하고 개개의 토지는 지번만으로 특정한다)를 별도합산과세표준에 포함시켜 종합토지세를 산정하였다.

2. 이 사건 부과처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는, 이 사건 토지 중 717.1㎡(위 132의 2 토지 중 5.9㎡, 위 140의 1 토지 중 389㎡, 위 180의 6 토지 중 319.3㎡, 위 ○○○ 토지 중 2.9㎡)는 지방세법시행령 제194조의7 제1호 소정의 사도에 해당하여 종합토지세 및 이에 기초한 도시계획세, 교육세, 농어촌특별세를 부과할 수 없음에도 불구하고 이와 달리 본 이 사건 부과처분은 위법하다고 주장한다.

나. 법령의 규정

지방세법(1997. 1. 13. 법률 제5291호로 개정되기 전의 것, 이하 법이라 한다) 제234조의15 제3, 5항, 제2항 제1호, 제234조의12 제6호, 지방세법시행령(1996. 6. 29. 대통령령 제15096호로 개정되기 전의 것, 이하 시행령이라 한다) 제194조의7 제1호는, 매년 6. 1. 현재 건축물의 부속토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 소유하고 있는 자는 전국에 있는 위 부속토지 전부의 가액(개별공시지가에 지방자치단체장이 결정고시한 과세표준액 적용비율을 곱하여 산정한 금액)을 합산한 금액에 법 제234조의16 제2항 소정의 세율을 곱하여 산출되는 별도합산세(종합소득세의 한 부분)를 납부하여야 하되, 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니하는 것으로 규정하고 있고, 법 제235조 제1항, 제235조의2, 제236조, 제237조는, 종합토지세의 납세의무가 있는 자는 도시계획법에 의하여 고시한 도시계획구역안에 있는 대통령령으로 정하는 토지(시행령 제195조 제1항에 의하여 종합토지세 과세대상토지 중 전·답·과수원·목장용지·임야를 제외한 토지 등) 가액의 2/1,000(조례가 정하는 바에 따라 3/1,000까지 가능하나 조례로 달리 정한 바 없다)에 해당하는 토지분 도시계획세를 납부하여야 하는 것으로 규정하고 있으며, 교육세법 제3조 제9호, 제5조 제1항 제9호는 지방세법의 규정에 의한 종합토지세의 납세의무자는 납부하여야 할 종합토지세액의 20/100(대통령령으로 달리 정할 수 있으나 달리 정한 바 없다)에 해당하는 교육세를 납부하여야 하는 것으로, 농어촌특별세법 제3조 제6호, 제5조 제1항 제8호 나.목은 지방세법에 의한 종합토지세의 납세의무자는 종합토지세액이 1천만원을 초과하는 경우 [50만원 + 1천만원을 초과하는 금액의 15/100]에 해당하는 농어촌특별세를 납부하여야 하는 것으로 각 규정하고 있다.

다. 사실관계

갑제5호증의 1 내지 4, 갑제6호증의 1 내지 6, 갑제7, 10호증, 갑제13호증의 1 내지 3, 을제3호증의 1 내지 을제7호증의 2의 각 기재 또는 영상과 당원의 현장검증결과, 감정인 이석훈의 측량감정결과에 변론의 전취지를 종합하면, ①이 사건 토지는 크게 보아 원고가 경영하는 호텔(호텔롯데)과 백화점(롯데쇼핑) 단지 부지의 일부인데, 이 사건 토지 앞쪽(차도쪽을 말한다)으로는 시청쪽으로부터 을지로쪽으로 연결되는 도로(을지로)와 을지로입구에서 남대문쪽으로 연결되는 도로(남대문로) 및 인도가 설치되어 있는 사실, ②원고는 1981. 2.경 별지도면 ㉵,㉶의 뒤쪽 ○○○ 토지 부분에 롯데백화점 구관을, 180의 6 토지 부분에 롯데호텔 구관을 각 건립함에 있어 이 사건 토지는 제1종 미관지구에 속해 있어 그 당시 시행되던 서울특별시 미관지구 건축조례(이하 조례라 한다)의 규정에 따라 건축선으로부터 3m를 후퇴하여 건물을 지은 사실, ③원고는 위 180의 6 토지의 을지로변에는 건축선으로부터 약 1.7m 정도 후퇴하여 화단을 조성하고 나머지 부분 중 별지도면 ㉯ 116.9㎡, ㉱ 122.8㎡ 부분에는 보도블럭을 깔아 인접한 인도와 일단의 보도로 만든 후 일반인의 통행에 제공해 오고 있고, 같은 도면 ㉮,㉰,㉲부분에는 아스팔트포장을 하여 호텔 주차장 출입구로 사용해 오고 있는 사실(위 주차장 출입구로 사용되는 부분도 인도 부분과 연결되어 있어 그곳으로 일반인이 전혀 다니지 않는 것은 아니나 차도로부터 인도를 가로질러 원고의 주차장으로 연결되는 구조 및 출입차량으로 인한 위험성 때문에 주로 원고 경영의 호텔에 내왕하는 차량이나 사람의 통행로로 사용된다. 이하 같다), ④원고는 그후 1989년경(1985년 건축허가) 위 호텔 구관과 백화점 구관 사이의 나머지 토지상에 호텔 신관과 백화점 신관을 건축함에 있어서도 그 당시 시행되던 조례의 규정에 따라 건축선으로부터 3m 후퇴하여 건물을 지었는데 당시의 조례는 건축선 후퇴 부분에는 개방감확보, 출입의 용이, 자유통행에 제공될 수 있도록 담장, 화단 등을 설치할 수 없도록 규정하고 있었으므로 원고는 위 140의 1 토지 중 건축선으로부터 후퇴함으로써 인근 인도와 신축백화점, 호텔건물 사이에 생긴 별지 도면 ㉴부분 605.8㎡에는 보도블럭을 깔아 기존 인도와 함께 일단의 보도로 만든 후 일반인의 통행에 제공해 오고 있고, 같은 도면 ㉳부분은 인접한 180의 6 토지의 ㉲부분과 함께 아스팔트 포장을 하여 호텔 주차장 출입구로 사용해 오고 있는 사실, ⑤위 132의 2 토지 중 별지 도면 ㉵부분과 위 ○○○ 토지 중 같은 도면 ㉶부분은 백화점 구관과 백화점 신관의 건축선이 불일치하여(신관 부분이 더 안쪽으로 들어가 있다) 생긴 공간으로 이 부분에도 보도블럭이 깔려 있기는 하나 그 한쪽 면을 백화점 구관 출입구 부분이 가로막고 있어 일반인의 통행에 제공된다기 보다는 백화점 고객의 출입구 또는 약속장소로 사용되고 있는 사실, ⑥이 사건 토지 부근의 을지로변 인도와 남대문로변 인도는 지하철 1호선 시청역과 지하철 2호선 을지로입구역 및 버스, 택시 정류장이 설치되어 있고, 명동과 인접하여 있어 원고 경영의 호텔이나 백화점의 고객 및 아니라 많은 일반인이 이 사건 토지 중 위와 같은 경위로 조성된 일단의 보도를 자유롭게 통행하고 있고 원고가 이에 대하여 제약을 가하지도 않고 있는 사실(외관상 원고 소유 토지부분과 기존의 인도 부분이 구별되지도 않는다)을 인정할 수 있고, 이에 어긋나는 갑제8, 9, 11호증의 일부 기재는 이를 믿지 아니하며 달리 반증이 없다.

라. 판단

살피건대 앞에서 본 바와 같은 이 사건 토지의 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위 상황 등 제반사정에 비추어 보면, 위 180의 6 토지 중 239.7㎡(위 ㉯,㉱부분 면적 합계), 위 140의 1 토지 중 389㎡(위 ㉴부분 면적 605.8㎡ 중 원고가 주장하는 면적)는 종합토지세가 비과세되는 사도라 할 것이나, 위 180의 6 토지 중 ㉮,㉰,㉲부분, 위 140의 1 중 ㉳부분, 위 132의 2 중 ㉵부분, 위 ○○○ 중 ㉶부분은 사도로 보기 어렵다 할 것이다.

이에 대하여 피고는, 시행령 제194조의7 제1호는 도로개설의무가 없는 자 소유의 토지가 공적 시설인 도로로 사실상 이용되는 경우 그 토지에 대하여는 종합토지세를 비과세하겠다는 것인데 위 사도 부분은 다중이 내방하는 대규모교통유발시설인 호텔롯데를 경영하는 원고가 건축법에 따라 도로경계선에서 일정한 거리를 후퇴하여 건축물을 건축함으로써 생겨난 원고 소유 건축물의 부속토지이고 원고가 자신의 영업을 위하여 그 직원이나 내방고객의 통행에 제공한 것으로서 언제라도 위 사도 부분에 대한 소유권을 행사할 수 있으므로 이는 비과세대상인 사도에 해당하지 않는다고 주장하므로 살피건대, 종합소득세 과세대상에서 제외되는 사도란 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도 또는 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도에 한하는 것이 아니라 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 이에 포함된다 할 것인바( 대법원 1993. 4. 23. 선고 92누9456 판결 참조), 비록 이 사건 도로부분이 건축법령 및 그 위임에 따른 조례의 규정에 의하여 건축선을 후퇴하여 건물을 지음으로써 생긴 공간이라 할지라도 그 이용실태 등에 비추어 원고가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있음은 앞에서 본 바와 같으므로 위 주장은 이유 없다.

그렇다면, 원고의 위 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이 사건 부과처분 중 위 사도 부분을 과세표준에 포함시킨 부분은 위법하다 할 것이다.

3. 정당한 세액

그러므로, 갑제1, 2, 12호증의 각 기재에 의하여 인정되는 사실 및 위에서 본 바와 따라 이 사건 별지 계산서와 같이 산정한 이 사건 정당한 세액은 별지 목록의 정당한 세액란 기재와 같다.

4. 결론

따라서 이 사건 부과처분 중 위 정당한 세액을 초과하는 부분은 위법하므로 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 주문과 같이 판결한다.

【참조조문】

지방세법 제234조의12 제6호 , 구 지방세법시행령(1996. 12. 31. 대통령령 제15211호로 개정되기 전의 것) 제194조의7 제1호 , 사도법 제4조