조례안 의결의 효력 혹은 그에 의한 조례의 존재나 효력을 다투는 소를 제기하는 것은 지방자치법 상 허용되지 아니하는 것이라고 볼 수밖에 없으므로, 위와 같은 내용의 소는 결국 법률상 근거가 없는 소로서 부적법하다.

1. 처분의 경위

갑 제1, 2, 3, 8, 9호증, 을 제1, 2, 4, 11호증, 을 제10호증의 1, 2, 을 제13호증의 1 내지 8의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 서울 도봉구

도봉동 185의 6전 871평(이하 환지 전 토지라 한다)에 관하여 원고(변경 전 상호 :

삼천화학공업 주식회사) 명의의 소유권이전등기가 되어 있었다.

나. 피고는 1968. 1. 23.

구 토지구획정리사업법(1980. 1. 14 법률 제3255호로 개정되기 전의 것) 제7조에 따라 건설교통부 장관으로부터 서울 도봉구 도봉동 일대 토지 805,148.8평에 대하여 도봉지구 토지구획정리사업 시행인가를 받아 그 공사를 완료한 뒤 1980. 12. 5.

토지구획정리사업법(1980. 1. 14 법률 제3255호로 개정된 것, 이하 법이라 한다) 제61조,

제65조 제1항에 의하여 환지처분과 그에 따라 교부 또는 징수할 청산금을 정하여 이를 공고하고, 관할 등기소에 환지처분의 공고가 있었으니

법 제65조 제2항에 의한 환지촉탁등기시까지 다른 등기를 중지하여 줄 것을 통지하였다.

다. 위 환지처분에 의하면, 원고의 소유이던 환지 전 토지(권리면적 674.9평)는 서울 도봉구

도봉동 592대 3,636.1㎡(1,099.9평, 이하 환지 후 토지라 한다)로 증평 환지되고, 원고에 대하여 부과될 청산금은 금 102,000,000원으로 확정되어 있었다.

라. 피고는 1981. 7. 20. 원고에 대하여 위와 같이 환지처분에 정하여져 있던 청산금 102,000,000원을 납부할 것으로 고지하였다.

마. 원고는 1998. 9. 4. 피고에게 관할 등기소에 대하여 환지 후 토지에 대한 환지등기의 촉탁을 하여 줄 것을 요청하였으나, 피고는 같은 달 8. 원고에 대하여 환지 후 토지에 대한 청산금 102,000,000원, 이자 금 204,827,170원, 처분비 2,600원 등 합계 금 306,829,770원에 대한 납부고지서를 발부한 후, 같은 달 11. 서울특별시토지구획정리사업청산금사무처리규칙(1982. 11. 16 조례 제2004호, 이하 사무처리규칙이라 한다) 제24조 제1항 본문에 의하여 청산금 미납부를 이유로 원고의 위 환지등기의 촉탁 신청을 거절하였다.

2. 주위적 청구에 대한 판단

가. 청산금 부과처분 취소 부분의 소의 적법 여부

(1) 원고의 주장

원고는 주위적으로, 피고가 1998. 9. 8.에 한 청산금 납부고지가 청산금 부과처분임을 전제로 하여, 위 청산금 부과처분은

법 제68조의2에 의한 소멸시효기간 경과 후에 이루어진 것이라고 주장하면서, 그 취소를 구하고 있다.

(2) 판단

㈎ 토지구획정리 사업시행자(이하 사업시행자라고 한다)는 환지처분의 공고가 있은 후에 확정된 청산금을 징수하거나 교부하여야 하고(

법 제68조 제1항), 환지 청산금 부과 처분은 토지구획정리사업의 시행지구 내의 토지 중 환지를 정하는 경우에 그 과부족분에 대하여 금전으로 청산하는 처분이며, 그 처분을 할 것인지의 여부는 환지계획에서 정하여지는 것이고(

법 제46조 제2항 제3호), 청산금 부과 처분을 하기로 한 토지에 대하여는 환지처분시에 청산금을 결정하여 공고하도록 되어 있으며(

법 제62조 제5항), 환지처분은 환지계획에서 정한 사항을 토지소유자에게 통지하고 공고함으로써 확정되는 것이므로, 증평 환지처분과 함께 그에 따른 청산금 부과 처분을 하여 환지처분을 공고하였다면 그로써 환지처분이 확정되었다 할 것이고, 따라서 환지 확정 후에는 새로이 청산금 부과 처분을 할 수 없게 된다 할 것이다(

대법원 1987 3. 24. 선고 85누926 판결참조).

㈏ 그런데 피고가 도봉지구토지구역정리사업에 따른 환지공고를 함에 있어 원고에 대한 환지 청산금 102,000,000원을 함께 정하여 공고한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 피고의 원고에 대한 환지 청산금의 부과처분은 환지처분의 공고 당시 이미 이루어져 확정되었고, 따라서 피고가 1998. 9. 8. 원고에 대하여 한 피고의 환지 청산금 납부 고지를 환지 청산금 부과처분으로 볼 수 없고, 위 청산금 납부 고지는 이미 확정된 청산금을

법 제68조 제3항에 의하여 지방세 체납처분의 예에 따라 징수하기 위한 징수처분에 불과하다 할 것이다.

따라서 원고의 이 부분 소는 존재하지 아니하는 행정처분의 취소를 구하는 것이어서 부적법하다 할 것이다.

나. 환지등기 촉탁 신청 거부 처분 취소 부분

(1) 본안전 항변에 대한 판단

㈎ 원고의 이 부분 소에 대하여, 피고는 위 환지등기 촉탁행위는 원고를 대위하여 하는 사실상의 행위에 불과하여 공권력의 행사라고 볼 수 없으므로 원고의 위 부분 소는 부적법하다는 취지로 본안전 항변을 한다.

㈏ 행정청이 구체적인 사실에 관한 법집행으로서 공권력을 행사할 의무가 있는데도 그 공권력의 행사를 거부함으로써 국민의 권리 또는 이익을 침해한 때에는 그 처분 등을 대상으로 취소소송을 제기할 수 있다고 보아야 할 것이고(

대법원1992. 3. 31. 선고 91누4911 판결 등 참조), 국민의 적극적인 행정행위의 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행정행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 거부처분에 해당하려면 그 국민에게 신청에 따른 행정행위를 하여 달라고 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(

대법원 1997. 4. 25. 선고 96누3654 판결 등 참조).

㈐

법 제65조에 의하면, 사업시행자는 환지처분의 공고가 있는 때에는 지체없이 이를 관할등기소에 통지하여야 하고(

제1항), 구획정리사업 또는 환지처분으로 인하여 시행지구 안의 토지 또는 건축물에 관한 권리에 변동이 있는 때에는 사업시행자는 환지처분의 공고가 있은 후 지체없이 대법원규칙이 정하는 바에 의하여 이에 관한 등기를 신청 또는 촉탁하여야 하며(

제2항), 환지처분의 공고가 있은 후에는 시행지구 안의 토지 또는 건축물에 관하여는

제2항의 규정에 의한 등기가 있을 때까지 다른 등기를 할 수 없도록(

제3항) 되어 있고, 농업기반정비등기처리규칙(1996. 6. 17. 대법원규칙 제1431호)에 의하면, 사업지구 내의 토지 전부에 대하여 동일 촉탁서로서 환지등기를 촉탁하여야 하되, 환지에 대하여 권리의 설정 또는 이전의 등기를 하여야 하는 때 기타 특별한 사유가 있는 때에는 일부 토지에 대하여 등기의 촉탁을 할 수 있다고 규정하고 있으며(제9조 제1, 2항),

법 제62조 제1항은 환지처분의 공고가 있은 경우에는 환지계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분의 공고가 있은 날의 익일부터 종전 토지로 본다고 규정하고 있다.

위 각 규정에 의하면,

법 제65조 제1항은 사업시행자로 하여금 관할 등기소에 대하여 장차 대량의 등기가 있을 것을 예고하고 등기소로 하여금 등기용지 검색 등 사전준비를 촉구함과 동시에

같은 조 제2항에 의한 환지등기가 이루어지기 이전에 다른 등기가 경료되는 것을 방지하기 위하여 환지처분의 공고 후 지체없이 이를 관할 등기소에 통지하도록 하고 있고,

같은 조 제3항은 위와 같은 대량의 등기를 신속하게 일거에 정리하고, 환지처분 이후 공고시까지 환지 후 토지에 관하여 등기를 허용할 경우 초래되는 법적인 혼란을 방지하기 위하여 환지처분의 공고가 있은 후에는 시행지구 안의 토지 등에 대하여 환지등기가 이루어질 때까지 다른 등기를 하지 못하도록 되어 있는 바, 환지 후 토지에 대한 환지등기는 사업시행자의 신청 또는 촉탁에 의하여 일괄하여 이루어지는 것으로서, 환지 후 토지의 소유자는 자기 소유 부분에 관하여 그 등기를 신청할 수도 없을 뿐더러, 환지를 받은 종전 토지의 소유자가 토지구획정리사업의 시행자에 대하여 직접 환지등기의 촉탁절차의 이행을 소구하는 것도 허용될 수 없다(

대법원 1993. 10. 22. 선고 93다29976 판결 참조).따라서 환지 전 토지의 소유자는 환지공고 다음 날부터 당연히 환지 후 토지의 소유권을 취득함에도 불구하고 그가 환지 후 토지에 관하여 권리의 설정 또는 이전의 등기를 하고자 하는 경우라도, 그와 같은 등기가 이루어지기 위하여는 사업시행자의 신청 또는 촉탁에 의하여

법 제65조 제2항에 의한 환지등기가 먼저 이루어져야 하므로, 사업시행자의 환지등기 촉탁은 토지소유자를 대위하여 하는 행위라고 할 수 없다.

또한, 사업시행자에 의한 환지처분 공고가 있으면, 사업시행자가 환지등기를 신청 또는 촉탁할 때까지 사업지구 내의 토지 또는 건축물에 관한 일체의 다른 등기가 정지되고, 사업시행자는 환지 후 토지의 소유자의 의사와 관계 없이 일방적으로 환지등기의 신청 또는 촉탁 여부를 결정하여 이를 시행하는 것이어서 사업시행자의 환지등기의 신청 또는 촉탁행위는 환지처분이 있음을 알려주는 단순한 사실행위라고는 할 수 없고 법의 규정에 의한 우월적 지위에서 행하는 공권력의 행사라고 할 것이며, 사업시행자에 의한 환지등기가 이루어지기 이전에는, 환지 후 토지의 소유자라 하여도, 권리의 설정 또는 이전의 등기 등을 할 수 없게 되기 때문에,

법 제65조 제2항은 그로 인한 환지 후 토지 소유자의 불이익을 최소화하기 위하여 사업시행자에게 환지처분의 공고가 있은 후 지체없이 환지처분에 관한 등기를 신청 또는 촉탁하여야 하는 의무를 부담시키고 있다 할 것이다.

그렇다면, 환지 후 토지의 소유자에게는 사업시행자에게

법 제65조 제2항에 의한 환지등기의 신청 또는 촉탁을 하여 줄 것을 신청할 조리상의 권리가 있다 할 것이고, 피고의 환지 등기 신청 또는 촉탁이라는 공권력 행사의 거부로 인하여 원고의 법적 이익이 침해되었다 할 것이므로, 피고의 환지등기 촉탁 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 것이다.

따라서 피고의 위 본안전 항변은 받아들이지 아니한다.

(2) 본안에 대한 판단

㈎ 피고는 위 처분 사유와 사무처리규칙 제24조 제1항을 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는, 위 사무처리규칙은

법 제65조 제2항의 규정에 반하여 무효이므로 이를 근거로 한 피고의 환지등기의 신청 또는 촉탁 거부처분은 위법하다고 주장한다.

㈏ 사무처리규칙 제24조 제1항은 징수청산금 납부대상 토지에 대하여는 당해 물건지의 등기촉탁을 보류할 수 있고, 다만 청산금에 상당한 채권을 확보하거나 타 담보물을 토지소유자 등이 제공한 후에 등기촉탁 요청이 있는 경우에는 당해 물건지를 등기촉탁할 수 있다고 규정하고 있고, 피고가 위 사무처리규칙 제24조 제1항 본문을 근거로 하여 원고의 환지등기촉탁 신청을 거절하였음은 앞서 본 바와 같다.

그런데 위 (1)의 ㈐항에서 본 바와 같이,

법 제65조 제2항은 환지 전 토지의 소유자가 환지 후 토지에 관하여 소유권을 보유하고 있음에도 불구하고

제3항에 의하여 일체의 다른 등기를 경료하지 못함으로써 그 재산을 처분함에 있어 받는 제약을 최소화하기 위하여 사업시행자에게 환지처분의 공고가 있은 후 지체 없이 환지등기를 할 의무를 지우고 있고, 한편

법 제68조 제3항은 청산금을 납부할 자가 이를 납부하지 아니할 때에는 행정청인 사업시행자는 국세 또는 지방세체납처분의 예에 의하여 이를 징수할 수 있다고 규정하고 있다.따라서 청산금을 납부하지 아니하면 사업시행자는 자력집행권에 의하여 징수고지와 독촉을 거쳐 체납처분을 함으로써 청산금을 강제징수할 수 있을 뿐, 달리 청산금의 미납부를 이유로 환지등기의 신청 또는 촉탁을 거부할 수는 없다 할 것이다.

㈐ 그렇다면, 사무처리규칙 제24조 제1항은 법의 규정에 위반된 것으로서 그 효력이 없다 할 것이고, 따라서 이에 근거하여 한 피고의 환지등기 촉탁 거부처분은 위법하다 할 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 있다.

3. 예비적 청구에 대한 판단

가. 원고는, 피고의 위 청산금 징수권은

법 제68조의2에 의한 소멸시효기간이 경과되어 소멸되었으므로, 1998. 9. 8.자 청산금 징수처분은 무효라고 주장하고, 이에 대하여 피고는 위 청산금 징수권의 소멸시효는 중단되었다고 다툰다.

나. 갑 제1, 10 내지 13호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(1) 피고는 이 사건 환지처분 공고 이후 1981. 7. 1.부터 그해 말까지의 6개월간을 청산금 징수기간으로 정하여 같은 달 20. 원고에 대하여 이 사건 청산금 102,000,000원을 징수하기 위하여 납부고지를 하였고, 1985. 7. 18.경 다시 원고에 대하여 체납된 청산금의 납부최고를 하였다.

(2) 원고는 1981. 10. 31.경 부도를 내어 서울민사지방법원으로부터 원고에 대하여 회사정리법에 따른 회사정리절차 개시결정이 내려졌고, 피고는 1985. 6. 4. 이 사건 청산금 102,000,000원 및 이자 금 31,052,710원 등 합계 금 132,052,710원을 정리채권으로 신고하였으며, 이 사건 청산금 등 채권은 원고로부터 인정받아 정리채권자표에 기재가 되었고, 위 법원은 1985. 7. 20. 피고의 이 사건 청산금 채권이 포함된 원고의 정리계획에 대하여 인가결정을 하였다.

(3) 한편 위 법원은 1991. 1. 30.

회사정리법 제271조 제1항에 의하여 회사정리절차 종결결정을 하였다.

(4) 피고는 그 후 1997. 7. 18. 및 1998. 1. 23. 각 원고에 대하여 이 사건 청산금 및 그 이자를 납부할 것을 독촉하였다.

다. 판단

(1) 토지구획정리사업의 시행에 따른 청산금은 환지처분의 공고가 있은 날의 다음 날에 확정되고, 사업시행자는 환지처분의 공고가 있은 후에 확정된 청산금을 징수하여야 하므로 청산금징수권의 소멸시효는 그 청산금이 확정된 때로부터 소멸시효가 진행하고(

대법원 1980. 7. 8. 79누160 판결 참조), 법 제68조의2에 의하면 청산금을 징수할 권리는 5년간 이를 행사하지 아니하면 시효로 소멸한다.

그런데 회사정리절차참가는 시효중단의 효력이 있고, 회사정리절차가 그 종결 결정에 의하여 종료된 경우 정리채권은 그 종결결정시로부터 소멸시효가 다시 진행하며, 확정된 정리채권에 관한 정리채권자표의 기재는 확정판결과 동일한 효력이 있으므로(

회사정리법 제145조), 정리채권자표에 기재된 정리채권의 소멸시효기간은 10년이라 할 것이다.

(2) 위 인정사실에 의하면, 피고가 이 사건 청산금 등 채권을 정리채권으로 신고하여 원고로부터 인정을 받아 정리채권자표에 기재되었으므로 피고의 이 사건 청산금 징수권의 소멸시효기간은 10년이라 할 것이고, 그 소멸시효기간은 1991. 1. 30. 원고에 대한 회사정리절차 종결 결정이 있은 다음 날부터 다시 진행된다 할 것인데, 피고가 그날로부터 10년의 소멸시효기간이 경과하기 이전인 1997. 7. 18., 1998. 1. 23. 각 원고에 대하여 이 사건 청산금의 납부 독촉을 하였으므로, 피고의 이 사건 1998. 9. 8.자 청산금 징수처분은 소멸시효가 완성되기 전의 것임이 명백하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면, 이 사건 주위적 청구 부분의 소 중 1998. 9. 8.자 청산금 금 102,000,000원의 부과처분취소 부분의 소는 부적법하여 이를 각하하고, 나머지 주위적 청구는 이유 있어 이를 인용하며, 예비적 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.