납세자가 종전에 건물의 세입자로 행세하여 그 권리를 행사하였다는 외견상의 사정만으로는 건물에 대한 납세자의 소유권 주장이 신의성실의 원칙상 허용되지 아니하여, 납세자를 이주대책 대상자에서 제외시킨 처분이 적법하다고 볼 근거가 되지는 아니한다.

상고이유를 판단한다.

상고이유 제1점에 대하여

공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 법이라고 한다) 제8조,

법시행령(1998. 1. 대통령령 제15750호로 개정되기 전의 시행령, 이하 같다) 제5조 제5항 및

법시행규칙(1997. 10. 15. 건설교통부령 제121호로 개정되기 전의 시행규칙, 이하 같다) 제27조의2 제3항 등에서 규정하고 있는 이주대책은 공공사업의 시행에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 이주자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 생활보상의 일환으로 마련된 제도이므로(

대법원 1994. 5. 24. 선고 92다35783 전원합의체 판결 참조), 그 대상자가 되는 철거 건물의 소유자도 대외적인 소유명의를 가진 자가 아니라 실질적인 소유권을 가진 자를 의미하고(

대법원 1997. 2. 11. 선고 96누14067 판결 참조), 특히 철거건물이 무허가 건물일 경우 그에 대한 실질적인 소유권의 유무는 당해 무허가 건물의 양수 경위, 점유 및 사용관계, 재산세 등의 납부관계와 주민등록 여부 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다.

그런데 원심판결이유를 기록에 비추어 살펴보면 원심은, 그 채용 증거들에 의하여 피고가 1985. 10. 15.자 공고에 따라 원심판시의 공공사업을 시행하는 과정에서

법 제8조에 따라 사업지구내 무허가 건물의 소유자에 대한 이주대책을 마련한 사실, 원고는 사업시행 이전부터 사업지구 내에 있는 무허가 건물인 이 사건 건물을 매수하여 그곳에서 거주하여 왔으나 1983년도에

소외 장봉기에 대한 채무의 담보로 이 사건 건물을 제공하여 그에 대한 재산세 과세대장상의 소유자 명의를

장봉기로 등재하여 둔 사실, 그리하여

장봉기가 이 사건 건물의 소유자로 행세하면서 피고의 이주대책에 따라 이 사건 건물에 대한 철거보상비를 수령하였고, 원고는 이 사건 건물의 세입자로 행세하면서 이사비와 생계비를 수령하고 임대아파트를 공급받은 사실을 인정한 다음, 원고가 그의 의사로 이 사건 건물에 대한 대외적인 소유명의를

장봉기로 하여 두고 자신은 세입자로 행세한 이상, 피고가 이주대책에 따라 건물소유자를 대상으로 이주택지를 공급하면서 원고를 공급대상자에서 제외시킨 이 사건 처분이 적법하다는 취지로 판단하고 있다.

그러나 앞서 밝힌 법리에 비추어 보면 피고의 이주대책상 원고가 이주택지의 공급대상이 되는 지는 원심이 들고 있는 대외적인 소유명의의 귀속에 따라 정할 것이 아니라 원고가 이 사건 건물의 실질적인 소유자인지 여부에 따라 정하여야 할 것인데, 기록에 의하면 원고는

장봉기에게 이 사건 건물을 담보로 제공한 후에도 계속 이 사건 건물에 주민등록을 하여 둔 채 가족과 함께 종전과 같이 거주하였고(기록 166면), 담보권자인

장봉기도 이 사건 건물에 대한 철거보상비를 수령하여 자신의 채권에 충당하고 난 나머지 금액을 원고에게 되돌려 주었음을 알 수 있는 반면(기록 58면), 원고가 이 사건 건물을 담보로 제공한 후 이 사건 건물에 거주하면서 그에 따른 임료 등을

장봉기에게 지급하였다고 볼 자료는 전혀 없다.

그러므로 이러한 사정들을 모두 고려하면 원고는 이 사건 건물을 담보로 제공하였음에도 불구하고 그에 대한 실질적인 소유권을 여전히 보유하고 있었고,

장봉기는 단지 그에 대한 담보권을 가지고 있었을 뿐이라고 볼 여지가 있고, 한편 기록에 의하면 원고가 원심판시와 같이 이 사건 건물에 대한 세입자로서의 권리를 행사하게 된 것도 단지 재산세 과세대장 등의 소유자 명의로 인하여 이 사건 건물의 소유자로 인정받지 못하였던 탓이라고 볼 여지가 없지 않으므로(기록 110 내지 114면), 이 점을 들어 원고가 이 사건 건물에 대한 실질적인 소유자가 아니라고 바로 단정할 수도 없다고 할 것이다.

그럼에도 불구하고 원심은 이 사건 건물에 대한 실질적인 소유권의 귀속 여부를 판단하지 아니한채 이 사건 건물에 대한 대외적인 소유명의의 귀속과 외견상 나타난 원고의 태도만을 근거로 원고가 피고의 이주대책상 이주택지의 공급대상자인 이 사건 건물의 소유자가 아니라고 판단한데 귀착되므로, 이는 결국

법 제8조가 정하고 있는 이주대책의 대상자로 되는 건물 소유자에 관한 법리를 오해하거나 심리미진 혹은 채증법칙위배의 위법으로 판결에 영향을 미친 것이라고 할 것이다.

이 점을 지적하는 데서 상고는 이유 있다.

상고이유 제2점에 대하여

신의성실의 원칙은 법의 일반원칙으로서 공법관계에 있어서도 그 적용이 있다고 할 것이나, 공법관계에서는 합법성의 원칙이, 보다 강하게 요구되므로 사적자치의 원칙이 지배하는 사법관계에서 보다 그 적용이 제한된다고 볼 수 밖에 없고, 특히 이를 행정청의 처분 등의 위법성 판단에 적용하는 것이 아니라 그 상대방인 사인에 대하여 적용함에 있어서는 행정처분의 적법성에 관한 입증책임이 원칙적으로 행정청에 있는 점 등에 비추어 볼때 제한적으로 인정하여야 하고 이를 확대 해석할 수는 없다고 할 것이다.

그런데 원심판결이유에 의하면 원심은, 원고가 이 사건 건물을

장봉기에게 담보로 제공한 후 그에 대한 재산세 과세대장상의 소유자 명의를

장봉기로 하여 둔 채

장봉기로 하여금 이 사건 건물에 대한 소유자로 행사하게 하고 자신은 그 세입자로 행세하면서 세입자에게 주어지는 임대아파트에 입주한 후에야 비로소 이 사건 건물의 소유자로서 피고의 이주대책상 이주택지의 공급대상자에 해당한다고 주장하는 것은 신의성실의 원칙상 허용될 수 없다고 판단하고 있다.

그러나 앞서 본 바와 같이 기록에 의하면 원고가 원심판시와 같이 이 사건 건물에 대한 세입자로서의 권리를 행사하게 된 것은 단지 재산세 과세대장 등의 소유자 명의로 인하여 이 사건 건물의 소유자로 인정받지 못하였던 탓이라고 볼 여지가 없지 아니할 뿐만 아니라, 공법관계에서의 신의성실의 원칙 적용이 사인에 대하여는 제한적으로 이루어져야 하는 법리에 비추어 볼 때도 원고가 종전에 이 사건 건물의 세입자로 행세하여 그 권리를 행사하였다는 외견상의 사정만으로는 이 사건 건물에 대한 원고의 소유권 주장이 신의성실의 원칙상 허용되지 아니하여 원고를 이주대책 대상자에서 제외시킨 이 사건 처분이 적법하다고 볼 근거가 되지는 아니한다고 할 것이다.

따라서 원심이 단지 원고가 종전에 이 사건 건물의 세입자로 행세하고 소유권 주장을 한 바 없다는 사정만을 들어 그에 대한 원고의 소유권 주장이 신의성실의 원칙상 허용되지 아니한다고 판단한 것은 결국 공법관계에서의 신의성실의 원칙 적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 것이라고 할 것이다.

이 점을 지적하는 데서도 상고는 이유 있다.

그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리․판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관들의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.