원고들 소송대리인의 상고이유에 앞서 직권으로 살펴본다.

농촌근대화촉진법 제156조는 농지개량사업 또는 농가주택개량사업의 시행자는 그 사업에 관한 이해관계인이 같은 법 제154조 제1항 이외의 사유로 당해 사업으로 인하여 손실을 받은 때에는 그 손실에 대하여 정당한 보상을 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제157조 제1항은 위 규정 등에 의하여 보상하여야 할 금액은 당사자 간의 협의에 의하여 결정하되, 다만 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시·도지사(보상자가 시·도지사인 경우에는 농림수산부장관)가 결정하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 위 시·도지사의 결정에 이의가 있는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 농림수산부장관에게 그 재결을 신청할 수 있다고 규정하고 있다(위 각 조항은 1994.12.22. 자 법률 제4823호 농어촌정비법 부칙 제7조 제4항에 의하여 삭제되었고, 위 법은 부칙 제1조에 따라 공포 후 6월이 경과된 날로부터 시행하기로 되어 있다).

따라서 위 법 제156조 소정의 농지개량사업 또는 농가주택개량사업의 시행으로 인하여 손실을 받은 이해관계인은 위에 본 같은 법 제157조 제1항과 제2항에 정한 절차에 따라서 손실보상을 청구하고, 농림수산부장관의 재결에 대하여도 불복일 때에는 위 시·도지사를 상대로 항고소송에 의하여 공법상의 처분인 위 시·도지사의 결정의 취소를 구하여 그 결과에 따라 손실보상을 받을 수 있을 뿐이고, 곧바로 민사소송으로 농지개량사업 또는 농가주택개량사업의 시행자를 상대로 하여 손실보상금청구를 할 수는 없는 것이다.

그런데 기록에 의하면, 원고들은 이 사건 청구원인으로 그들이 구 수산업법(1990.8.1. 법률 제4252호로 개정되기 전의 것) 제40조 소정의 관행에 의한 입어자들로서 피고 농어촌진흥공사(제1심 및 원심은 피고를 농업진흥공사로 표시하고 있으나 위 농업진흥공사는 1990.4.7. 공포, 시행된 농어촌진흥공사및농지관리기금법에 근거하여 이 사건 소제기 전인 1990.7.2. 자로 농어촌진흥공사가 설립됨과 동시에 해산되고 재산과 권리 의무가 위 농어촌진흥공사에 포괄승계되었음이 기록과 위 법 부칙 제3조, 제7조 등의 규정에 비추어 명백하므로 당원은 피고의 표시를 농어촌진흥공사로 바로잡기로 한다)의 이 사건 영산강하구둑축조공사로 인하여 하구둑이 완공된 1981.2.28. 이후로는 위 영산강 하류로 바닷물이 유입되지 아니하게 되어 원고들이 어로작업을 하던 전남 무안군과 영암군의 영산강 하류지역의 수질이 담수로 변함으로써 원고들이 더 이상 종래의 어업에 종사할 수 없게 되는 손실을 입었다고 주장하여 민사소송으로 위 영산강하구둑축조공사의 사업 주체인 피고에 대하여 농촌근대화 촉진법 제156조에 의한 정당한 보상으로서 같은 법 제6조에 의한 이해관계인인 원고들이 입은 손실보상금을 청구하고 있음이 명백하다.

그렇다면 원고들의 이 사건 소는 부적법하여 각하하여야 할 것임에도 불구하고, 원심이 이를 간과하고 본안에 들어가 심리판단하여 원고들의 이 사건 청구를 기각한 제1심 판결을 그대로 유지하였음은 위법하다고 할 것이다.

그러므로 상고이유에 대한 판단을 거칠 필요 없이 원심판결을 파기하고 당원이 직접 판결하기로 하여, 제1심 판결을 취소하고 이 사건 소를 각하하며 소송총비용은 패소자들의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-광주고등법원 1993. 10. 8. 선고 92누15758 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.

2. 항소비용은 원고들의 부담으로 한다.

【이유】

1. 본안전 항변에 관한 판단

먼저 피고는, 원고들이 이 사건 소로서 그들은 영산강 하구둑 내의 상류 및 하류지역에서 거주하는 영세어민들인데 피고가 사업 시행한 위 하구둑 설치공사가 1981.2.28. 준공됨으로써 그들이 어로작업을 하여 왔던 수역이 진부화된 담수로 변하여 더 이상 어업에 종사할 수 없게 되는 피해를 입었음을 들어 그 사업주체인 피고에게 농촌근대화촉진법 소정의 손실보상을 청구함에 대하여, 원고들의 위 청구의 법적 성질은 행정상의 손실보상청구인데 위 법 제157조에 의하면 보상금의 결정은 사업시행자와 손실을 입은 이해관계인 간의 협의에 의하여 결정하되 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 위 법시행령이 정하는 바에 따라 시, 도지사가 결정하며 그 결정에 이의가 있는 자는 다시 위 법 시행령이 정하는 바에 따라 농림수산부장관에게 그 재결을 신청할 수 있도록 규정하고 있으므로 원고들로서는 위와 같은 전심절차를 거쳐 위 농림수산부장관의 재결에 불복이 있을 때 비로소 관할고등법원에 행정소송을 제기하였어야 할 것임에도 위와 같은 전심절차를 거치지 아니한 채 행정소송의 관할권이 없는 원심법원에 이 사건 소를 제기하였으므로 원고들의 이 사건 청구는 소송요건을 흠결한 부적법한 것으로서 각하되어야 한다고 주장한다.

그러므로 살피건대, 이 사건과 같이 손실보상의 원인행위가 비록 공법적인 것이라고 하더라도 그에 대한 보상 자체는 당사자 사이의 약정 또는 법률의 규정에 의한 사법상의 채권채무관계에 불과하기 때문에 손실보상을 청구하는 사권의 행사를 위하여 민사소송절차에 따라 원심법원에 이 사건 소를 제기한 것은 관할위반에 해당하지 아니하고, 또한 위 법이 정하고 있는 손실보상청구의 절차는 소송제기 전에 반드시 결정 등의 전심절차를 거치도록 요구하고 있는 국가배상법이나 징발법과는 달리 당사자가 소송제기 이전에 보상액결정을 위하여 임의적으로 거칠 수 있는 절차를 마련하고 있는 것에 그치는 것이어서 원고들이 위 법 소정의 절차를 거치지 아니하고 소를 제기하였다고 하더라도 부적법한 소라고 할 수는 없다고 할 것이므로 결국 피고의 위 항변은 모두 그 이유 없음에 귀착한다고 할 것이다.

2. 본안에 관한 판단

갑 제1호증의 1,2, 갑 제3호증의 1,2, 갑 제6호증, 갑 제13호증의 1 내지 4, 갑 제17호증의 1, 갑 제18호증의 1, 을 제 1,2,3호증의 각 기재와 원심증인 이대일, 박종옥, 김길철, 원심 및 당심증인 정판용, 당심증인 한재문, 공길성의 각 증언 및 당심의 전라남도지사에 대한 사실조회결과 등에 변론의 전취지를 종합하면, 피고는 정부의 전국 4대강유역 농업개발사업의 일환으로 1976.3.11. 농촌근대화촉진법에 의거 농수산부로부터 영상강유역 개발 제2단계 농지개량사업을 승인받은 후 같은 달 16. 위 사업계획을 고시하였고, 같은 해 11.9. 영산강 하구둑 설치를 위한 공유수면 점용 및 공작물 설치허가를 받았으며, 1977.12.15. 위 사업시행을 고시함과 동시에 착공하여 1981.2.28. 영산강 하구둑 축조공사를 완공한 사실, 원고 임방남은 1964. 이래 영산강 연안 수역에서 어업에 종사하다가 유효기간이 1978.3.18.부터 1983.3.17.로 된 연안 안강망어업허가를 받아 4.10톤 무동력선 인 청운호로 민어, 농어, 실뱀장어 등을 어획하여 왔고, 원고 김귀재는 1974. 이래 위 수역에서 0.50톤 무동력 무등록선으로 병어, 송어 등을 정치망어업으로 어획하여 왔고, 원고 이덕용은 1973. 이래 위 수역에서 어업에 종사하다가 전남 나주군수로부터 유효기간이 1975.8.6. 부터 1980.8.5. 로 된 연안 건어망어업을 허가받아(갑 제18호증의 1의 기재에 의하면 어업면허장이라는 형식으로 되어 있고 어업면허라는 용어를 사용하고 있으나 그 내용을 보면 위 이덕용이 일정한 수면을 구획하여 경영권을 부여받은 것이 아니라 전남 연해 일원에서 일반적으로 어업을 허가받고 있음에 그치고 있으므로 1990.8.1. 법 제4252호로 전면 개정되기 전의 구 수산업법 제8조 소정의 면허가 아니라 같은 법 제12조의 어업허가에 불과한 것이라고 하겠다) 위 수역에서 1.05톤 무동력선인 수문호로 장어, 숭어 등을 어획하여 왔고, 원고 신북수는 1967. 이래 위 수역에서 1.14톤 무동력선인 성신호로 장어, 새우 등을 건강망어업으로 어획하여 왔는데 위 하구둑이 완공된 1981.2.28. 이후로는 위 영산강 하류로 바닷물이 유입되지 아니하게 되어 원고들이 어로작업을 하던 전남 무안군과 영암군의 영산강 하류지역의 수질이 담수로 변함으로써 원고들이 종래의 어업에 종사할 수 없게 된 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다.

원고들은 그들이 위에서 본 바와 같은 사유로 종래의 어업에 종사할 수 없게 되어 손해를 입었으므로 위 영산강 하구둑 축조공사의 사업주체인 피고는 농촌근대화촉진법 제156조에 의한 정당한 보상으로서 원고들에게 구 수산업법 제75조 제3항, 동법 시행령 제72조에 따른 1981년 당시의 손해액인 원고 임방남은 금 108,242,400원, 원고 김귀재는 금 18,554,264원, 원고 이덕용은 금 53,497,600원, 원고 신북수는 금 38,862,928원 중에서 우선 원고 임방남에게 금21,800,000원을, 같은 김귀재에게 금 6,000,000원을, 같은 이덕용, 같은 신북수에게 각 금 14,800,000원을 각 보상할 의무가 있다고 주장한다.

그러므로 먼저 원고들이 위 농촌근대화촉진법 제156조에 의한 보상을 받을 수 있는 대상자인가에 관하여 살피건대, 1990.8.1. 법 제4252호로 개정되기 전의 위 법 제156조에는 농지개량사업의 시행자는 그 사업에 관한 이해관계 인이 제154조 제1항 이외의 사유로 당해 사업으로 인하여 손실을 받은 때에는 그 손실에 대하여 정당한 보상을 하여야 한다고 규정되어 있고, 같은 법 제6조에는 위 법에서의 이해 관계인이라 함은 농지개량사업에 관계가 있는 어업권자와 구 수산업법 제40조의 규정에 의한 종래의 관행에 의하여 어업하는 자를 말한다고 규정되어 있으며, 구 수산업법 제2조 제3호에 의하면 어업권 이라 함은 이 법의 규정에 의하여 면허를 받아 어업을 경영할수 있는 권리라고 규정하고 있고, 같은 법 제40조 제1항에 의하면 공동어업의 어업권자는 종래의 관행에 의하여 그 어업장에서 어업하는 자의 입어를 거절할 수 없다고 규정하고, 같은 법 제43조 제1, 2항은 입어에 관한 사항은 어업권원부에 등록하며 어업권원부의 등록은 등기에 대한다라고 규정하고 있으며, 어업등록령 제9조 제1항에 의하면 어업권원부에는 입어등록부도 포함되며, 같은 령 제14조에 의하면 입어등록부에는 입어관행의 표시, 입어의 제한, 정지,기타 필요한 사항을 기재하도록 되어 있는바, 원고들이 피고에 대하여 그 주장의 손실에 대한 보상을 받기 위하여는 위와 같은 요건 즉, 구 수산업법 제2조 제3호에 따른 면허를 받은 어업권자이거나, 같은 법 제140조 제1항, 제43조 제1, 2항, 위 어업등록령의 각 조항에 따라 어업권원부에 등록된 입어자라는 요건을 갖추어야 할 것인데, 원고들의 전입증으로도 그들이 피고의 위 사업시행 당시 위에서 본 각 법령 소정의 어업권자 또는 등록된 입어자라는 사실을 인정할 자료가 없어 결국 위 법령들에 의한 보상을 받을 수 있는 대상자라고 볼 수는 없다고 할 것이다.

4. 결 론

따라서, 원고들이 피고가 시행한 영산강유역개발 제2단계 농지개량사업에 관하여 농촌근대화촉진법 제156조에 의한 보상을 받을 수 있는 대상자임을 전제로 구하는 원고들의 이 사건 청구는 나머지 점에 관하여 살펴볼 필요 없이 이유 없어 이를 각 기각할 것인바, 이와 결론을 같이한 원심판결은 정당하고 이에 대한 원고들의 항소는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하고 항소비용은 패소자인 원고들의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.

【참조조문】

행정소송법 제2조

【원심판결】 대법원 1993. 10. 8. 선고 92누15758 판결