‘기준시가 과세기준일’은 결국 사업예정지역으로 지정된 날, 사업인정고시일부터 소급하여 2년이 되는 날, 투기지정지역으로 지정된 날 중 가장 빠른 날을 말하는 것이다. 따라서 처분은 적법하다.

1. 이 사건 불허가처분

가. 원고는 2005. 5. 25. 그 소유의 안동시 서후면

지품리 산 15-1 일대 토지 약 6만여 평에 중증장애인요양시설 및 노인요양시설인 사회복지법인

해사(海史)를 설립하기 위한 허가신청서를 안동시장에게 제출하였고, 안동시장은 위 허가신청서에

사회복지사업법 시행령 제8조 소정의 검토의견서{“인구가 17만 5천여 명으로 사회복지시설이 경상북도 내에서 가장 많은 51개소(장애인 복지시설 29개소)이며, 장애인복지시설을 이용할 수 있는 인원은 1,600여 명으로서 현재의 장애인 복지시설로도 안동시 장애인들을 충분히 수용할 수 있다고 판단되며, 현재 수용시설 입소자 중 30～40% 정도는 타 시ㆍ군에서 전입하였고, 또한 안동시에는 장애인복지시설(사회복지시설)이 포화상태로 시설에 대한 운영비 지원이 지방이양사업으로 전환됨에 따라 열악한 시 재정여건으로는 현재 등록(신고)된 사회복지시설에 대하여도 운영비 등을 지원(시비부담)하기가 상당히 어려운 형편이므로 추가로 사회복지법인 설립이 허가되어 시설이 설치될 경우 시비 부담이 곤란하며, 현재의 장애인복지시설로도 충분하므로 불허하는 것이 타당할 것”이라는 내용}를 작성하여 첨부한 후 피고에게 전달하였다.

나. 피고는 2005. 6. 7. 원고에 대하여, 원고가 신청한 위 토지 인근지역에는 장애인시설을 비롯한 각종 사회복지시설이 과다 설치되어 있어서 시설유지관리 및 예산지원 등이 불합리할 뿐 아니라 사회복지 측면에서 도내 전 지역에 골고루 분포시키는 것이 공익에 적합하며 법인의 목적 달성을 위해서는 예산의 지원이 수반되어야 하는바 예산의 지원 없이는 운영 및 목적달성이 어려울 것으로 판단된다는 이유로 위 허가신청을 불허하는 이 사건 처분을 하였다.

[인정근거] 갑 제1, 2호증, 을 제1호증의 1 내지 3, 을 제2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 불허가처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

피고는 이 사건 불허가처분이 관계법령에 따른 것이어서 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는 안동시에 사회복지시설이 과다하게 설치되어 있지 아니하고, 안동시의 복지예산부담이 충분함에도 불구하고 실제와 다른 통계자료를 인용한 안동시의 자의적인 의견을 수용하여 피고가 원고에 대한 면담조사나 현지실사 등의 기초조사 없이 이 사건 불허가처분을 한 것은 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서 위법하다고 주장한다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

⑴ 안동시 관내에 소재하는 사회복지시설은 총 17개소(수용인원 1,894명)로 경상북도 전체 시설 96개소(수용인원 7,858명)의 17%(수용인원 대비 24%)를 차지하고 있고, 그 중 안동시에 소재하는 장애인생활시설은 총 7개소(수용인원 480명)로 경상북도 전체 시설 20개소(수용인원 1,443명)의 35%(수용인원 대비 34%)를 차지하고 있으며, 그 밖에 정신요양시설 1개소, 노인시설 6개소, 모자시설 1개소, 아동시설 1개소, 한센병 시설 1개소가 위치하고 있다.

⑵ 한편, 보건복지부의 2005년도 사회복지시설 공통업무지침에 의하면 사회복지생활시설 종사자의 처우개선 등을 위하여 2001년 ～ 2004년까지 매년 평균 5% 이상 기본급이 인상되었으므로 각 시도는 2005년도 예산안에 5% 이상 인상안이 반영될 수 있도록 협조를 요망한다고 기재되어 있고, 경상북도의 2005년 예산개요에 의하면, 안동시의 재정자립도는 2004년의 경우 도내 10개 시 중에서 6번째로 20%이고, 2005년도의 경우 도내 10개 시 중에서 8번째로 16.7%이다.

⑶ 2005년부터 사회복지시설 운영지원사업이 종전의 국고보조사업에서 지방이양사업으로 전환되면서 중앙정부가 국고보조금 대신 분권교부세를 기초자치단체로 직접 배정하고 그 외 소요금액에 부족한 예산은 담배소비세 증액 재원을 활용하여 지방비로 확보토록 하였는데, 안동시의 경우 2005년도 상반기 담배소비세 징수율이 지난 해 같은 기간 대비하여 16.93%가 감소되었고, 위 2005년도 보건복지부 사회복지시설 공통업무지침에 의한 인건비 인상분 5%를 감안할 경우 장애인 생활시설 7개소에 대한 안동시의 재정부담은 더욱 가중될 것으로 보인다. 그런데 2005. 6. 7. 현재 안동시 장애인 생활시설 7개소의 운영비는 분권교부세 28억 3,900만 원, 도비지원 4억 8,800만 원, 안동시비 12억 9,000만 원 등 46억 1,700만 원(시설당 6억 6,000만 원)으로 안동시가 확보하지 못한 운영비 예산은 11억 7,800만 원에 달하여 안동시장은 2004. 11. 23.과 2005. 8. 24. 피고에게 장애인복지시설 운영비 지원요청과 지방이양된 사회복지사업 재정수요 증가에 따른 추가소요액 신청을 하였다.

⑷ 피고는 2005. 9. 8. 행정자치부장관에게 사회복지시설이 타 지역에 비해 지나치게 편중되어 있는 일부 시ㆍ군의 경우 시군재정의 부담과중과 한계상황(담배소비세의 전년도 동기 대비 감소추세 등)으로 인하여 이미 상당한 어려움을 겪고 있고, 앞으로 해당 시ㆍ군에 대한 분권교부세 추가배정 등 특별대책을 수립하지 못할 경우에는 사회복지시설의 운영정지 및 종사자 강제퇴직 등 심각한 사회문제로 비화할 우려가 있는 것으로 판단되고, 이와 관련하여 안동시로부터 사회복지시설이 타 시ㆍ군에 비하여 지나치게 편중되어 지방비 예산확보노력에도 불구하고 소요예산 부족으로 지역 내 사회복지시설 운영에 막대한 차질이 예상됨에 따른 대책의 일환으로 운영예산 추가지원요청이 2회에 걸쳐 있었으므로 분권교부세의 추가지원을 건의하였다.

⑸ 한편, 안동시에 소재한

경안신육원 원장 김신복 등 사회복지시설의 장 29명은 2005. 11. 14. 안동시청을 방문하여 2005년도 시설예산이 부족하니 예산을 확보하여 운영비를 지원하여 달라는 건의를 하였고, 같은 달 23.에는

김신복 등 6명의 사회복지시설의 장이 안동시청을 방문하여 2005년도 시설에 대한 예산이 부족하여 시설종사자 인건비를 지급하지 못하고 있으므로 기채를 해서라도 지원을 하여 달라는 건의를 하였다.

[인정사실] 을 제1호증의 1 내지 3, 을 제2 내지 12호증, 을 제13호증의 1, 2, 을 제14호증, 을 제15호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

사회복지사업법 제16조 및

같은 법 시행령 제25조의 규정에 의하면 사회복지법인을 설립하고자 하는 자는 당해 사회복지법인의 주된 사무소의 소재를 관할하는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 하고,

같은 법 제32조의 규정에 의하면, 법인에 관하여 같은 법에 규정된 것을 제외하고는 민법과 공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률을 준용하도록 하고 있으며,

민법은 제31조에서 ‘법인은 법률의 규정에 의함이 아니면 성립하지 못한다’고 규정하여 법인의 자유설립을 부정하고 있고,

제32조에서 ‘학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다’고 규정하여 비영리법인의 설립에 관하여 허가주의를 채용하고 있으며, 현행 법령상 비영리법인의 설립허가에 관한 구체적인 기준이 정하여져 있지 아니하므로, 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다. 따라서 주무관청의 법인설립 불허가처분에 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하고, 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에 일응의 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는, 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다(

대법원 1996. 9. 10. 선고 95누18437 판결 등 참조).

이 사건에 돌아와 보건대, 앞서의 사실관계에서 인정되는 다음과 같은 점, 즉 안동시에는 경상북도에 소재한 사회복지시설의 17%, 장애인 생활시설의 35%가 위치하고 있는 등 사회복지 관련 시설이 과다하게 집중되어 있어 균형적인 사회복지사업의 수행을 위해서는 경상북도 내의 다른 시ㆍ군에 사회복지 관련 시설을 설치할 필요가 있는 점, 안동시는 사회복지법인에 인건비 등 운영비를 보조하고 있으나 2005년의 경우 재정자립도가 도내 10개 시 중에서 8번째인 16.7%에 불과하여 사회복지 관련 예산부족을 이유로 피고에게 두 차례 지원요청을 하고, 피고는 행정자치부장관에게 한 차례 지원요청을 하였으며 더구나 안동시에 소재한 사회복지시설의 장들이 2005. 11. 두 차례에 걸쳐 인건비 부족 등을 이유로 안동시의 지원을 건의하는 등으로 안동시의 복지예산이 부족한 것으로 보이는 점, 피고가 안동시에 추가적으로 사회복지법인의 설립을 허가한다면 안동시에 기존에 소재하는 사회복지법인의 원활한 운영과 관리가 곤란하게 될 우려가 있는 점 등을 종합하여 보면 피고의 이 사건 불허가처분에 기초사실을 결여하거나 현저하게 타당성을 잃는 등으로 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.