납세자가 기반시설공사 등과 관련하여 153,900,000원의 비용을 지출하였음을 인정하기 어려우므로 처분은 적법하나, 지목변경 자체에 따라 부과되는 세금에 해당하므로 개발비용에 해당되므로 적정세금을 초과하는 부분은 위법하다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2001. 7. 11.

소외 조영자로부터 성남시 분당구

하산운동 376-36 잡종지 1,696㎡(‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하고 2001. 10. 16. 피고로부터 그 위에 주택을 건축하기 위한 건축허가를 받은 다음, 이 사건 토지 위에 주택(‘이 사건 주택’이라 한다)를 신축하여 2003 5. 14. 건축물 사용승인을 받았으며 2003. 5. 21. 이 사건 토지의 지목을 ‘대’로 변경하였다.

나. 피고는 이 사건 주택부지 조성사업을

개발이익 환수에 관한 법률 제5조 소정의 개발부담금 부과대상사업으로 보고 이 사건 건축허가일인 2001. 10. 16.을 부과개시시점으로, 사용승인일인 2003. 5. 14.을 부과종료시점으로 하여 2004. 8. 6 원고에게 아래 표와 같이 산정한 개발부담금 144,743,900원을 부과하는 처분(‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다(지목변경에 따른 취득세 57,588,970원을 개발비용으로 공제하였다).

[인정근거] 갑 제1호증의 1, 갑 제9호증, 을 제2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

이 사건 처분이 2004. 8. 12. 원고에게 송달되었으므로, 그로부터 60일이 지난 후인 2005. 8. 8.에야 제기된 이 사건 소는 제소기간 도과로 부적법하다.

나. 판단

갑 제1호증의 1 내지 3, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면 원고가 2004. 8. 12. 이 사건 처분서를 송달받고 2004. 11. 4. 중앙토지수용위원회에 행정심판을 청구하였는데 2005. 5. 18. 그 청구가 기각되었고, 2005. 5. 23. 그 재결서를 송달받고 2005. 8. 8. 이 사건 소를 제기한 사실을 인정할 수 있으므로, 피고의 주장은 이유 없다.

3. 본안에 관한 판단

가. 원고의 주장

(1) 주위적으로,

(가) 이 사건 토지는 1973. 2. 택지조성사업이 완료되어 일반에 분양되어 그 지상에 단독주택의 건축이 예정되어 있던 토지로서 당연히 대지로 되어 있어야 할 지목이 실수로 다른 일부 토지들과 함께 잡종지로 되어 있었다. 따라서 이 사건 토지 위에 이 사건 주택이 건축됨에 따라 지목이 잡종지에서 대지로 변경되었지만 이 사건 주택의 신축 과정에서 불로소득이라는 의미에서의 개발이익이 발생한 것이 아니므로, 지목변경에 따른 개발이익이 발생하였음은 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

(나) 개발이익환수에 관한 법률(‘법’이라고만 한다)의 입법취지는 당해 개발사업과 인과관계 있는 불로소득적 개발이익을 환수하려는 것이므로 적정한 개발이익의 환수를 위해서는 당해 개발사업과 인과관계 있는 당해 토지가격의 상승분을 추출하여 이를 개발부담금의 부과표준으로 하여야 하는데, 법 및 그 시행령이 개발부담금의 부과표준에서 공제해주는 정상지가상승분을 산정함에 있어 해당 시ㆍ군ㆍ구의 평균지가변동율을 적용함으로써 단위지역에 특유한 지가상승분에 대하여 개발부담금을 부과하는 결과를 초래하여 헌법상 평등권과 재산권의 보장규정에 위반되고,

법 제2조 제3호가 평균지가변동율 외에 다른 요소들도 감안하여 정상지가상승분을 정하도록 규정하고 있음에도 불구하고,

법 시행령 제2조 제1,

4항은 평균지가변동율에 의하여만 정상지가상승분을 정하도록 규정하고 있어 상위법의 위임 취지를 벗어났으므로, 이러한 규정들에 따라 지가변동에 관한 다른 요소들을 감안하지 않은 채 성남시 분당구 전체의 평균지가변동율만에 의하여 정상지가상승분을 산정한 이 사건 처분은 위법하다.

(2) 예비적으로,

(가) 원고가 지목변경에 따라 납부한 농어촌특별세 5,758,890원을 개발비용으로 공제하지 아니한 이 사건 처분은 위법하다.

(나) 원고가 이사건 토지를 포함한 성남시 분당구 대장동, 하운산동 일대

남서울파크힐 주택단지의 건설, 관리, 운영을 목적을 하는 토지소유자들의 단체인

남서울파크힐주택단지자치협의회에 납부한 기반시설공사 분담금 153,900,000원(= 기발시설공사비 110,923,910원 ＋ 공동시설부지 매입비 4,558,780원 ＋ 측량 및 설계용역비 6,958,520원 ＋ 일반관리비 31,458,790원)을 개발비용으로 공제하지 아니한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 (1) 기재와 같다.

다. 판단

(1) 주위적 주장 중 (가)항 주장에 관하여

(가)

법 제5조 제1항 제10호는 개발부담금 부과대상 개발사업의 하나로 '지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업'을 규정하고,

법 시행령 제4조 제1항[별표 1] 9.란은 지목변경이 수반되는 개발사업으로서 '건설교통부령이 정하는 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업'을 규정하고 있으며,

법 시행규칙 제3조의 2 제2항 [별표 2]는 그 건축물의 종류에 관하여 규정하고 있는데, 건축물의 건축으로 지목변경이 수반되는 사업이 개발부담금 부과대상으로 별도로 규정된 것은 건축물의 부지에 대한 물리적인 형질변경 없이 건축물의 건축만으로 그 부지의 지목이 변경되어 그로 인한 지가상승의 이익이 발생한 경우에 이를 환수하고자 하는데 그 취지가 있다고 해석되므로, 이들 규정에 정해진 개발사업에 해당하기 위하여는 반드시 그 부지에 대한 절토ㆍ성토ㆍ정지 등의 물리적 개발행위에 의한 형질변경을 거쳐 지목변경이 이루어질 것을 요하지 아니하고 건축물의 건축으로 인하여 사실상 또는 공부상의 지목변경이 되면 족하고(

대법원 1999. 12. 28. 선고 98두17449 판결 등 참조), 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되는 사업은 건축물의 건축과 그에 수반되는 지목변경을 다함께 그 요소로 하는 개발사업으로서 여기서 말하는 개발사업에는 반드시 토지 자체에 대한 물리적인 개발행위가 요구되는 것이 아니므로 그로 인하여 전체적으로 개발이익이 발생한 경우에는 그것이 건축물의 건축으로 인한 것인지 혹은 지목의 변경으로 인한 것인지를 불문하고 개발부담금의 부과대상이 된다(

대법원 1999. 12. 28. 선고 97누6872 판결 등 참조).

(나) 이 사건 주택이 건축되기 이전부터 이 사건 토지가 대지로 이용될 수 있었다 하더라도 그 공부상의 지목이 원래는 잡종지이다가 이 사건 주택 건축 후에 대지로 변경된 점을 고려하면, 이 사건 토지는 그 위에 이 사건 주택이 건축됨으로 인하여 개발이익이 발생한 것이라고 보인다.

(다) 원고가 이 사건 주택을 건축하기 전에도 이 사건 토지에 관하여 대지로 지목변경을 신청하기만 하면 공부상 지목변경이 가능한 경우이었다면 이는 건축물의 건축으로 인한 지목변경으로 볼 수 없어 개발부담금 부과대상이 될 수 없지만,

지적법 제21조,

같은 법 시행령 제16조의 각 규정에 의하면 지목변경은 소정의 관계증빙서류를 첨부하여 신청한 경우에 이루어지는 것이고, 이 사건 토지에 오랜 기간 동안 주택이 건축되지 않았던 점을 고려할 때, 갑 제2, 3호증의 각 기재만으로는 이 사건 토지에 관하여 대지로 지목변경을 신청하기만 하면 공부상 지목변경이 가능하였다고 단정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(라) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 주위적 주장 중 (나)항 주장에 관하여

(가) 개발이익환수제는 오늘날 토지문제의 핵심으로 되어 있는 토지투기와 토지소유의 편중현상에 대처하여 토지개발사업 등으로 인하여 지가가 상승함으로써 생기는 개발이익을 국가가 환수하여 불로소득을 방지하고 경제정의를 실현하며 토지의 효율적 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하기 위하여 마련한 제도로서, 어떤 개발이익을 어떤 방법으로 어떤 기준에 의하여 환수할 것인지, 그리고 그 환수하는 비율은 얼마로 할 것인지는 사유재산권을 부인 또는 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 헌법상 보장된 재산권 등을 제한함에 있어 요구되는 비례의 원칙 내지는 과잉금지의 원칙 등에 위배되지 아니하는 한 입법정책적으로 결정될 문제인데(

대법원 2000. 1. 28. 선고 99두9988 판결 참조), 종료시점가격에서 공제하는 정상지가상승분을 산정함에 필요한 정상지가상승율을 정함에 있어서 별지 관계 법령 (2) 기재와 같이 종래 연도별 또는 분기별 전국평균지가변동율과 연도별 또는 분기별 정기예금이자율 중 높은 율로 정하다가 2000. 1. 21. 법률 제6202호로 개정 이후 연도별 또는 분기별 평균지가변동률(당해 개발사업대상토지가 속하는 해당 시·군 또는 자치구의 평균지가변동률)과 연도별 또는 분기별 정기예금이자율 중 높은 율로 하는 점, 연도별 또는 분기별 평균지가변동률(당해 개발사업대상토지가 속하는 해당 시·군 또는 자치구의 평균지가변동률)에 기초하여 산정한 정상지가상승분은 종료시점가격의 산정에도 그대로 사용되는 점 등을 모아 보면,

법 제2조 제3항,

법 시행령 제2조 제4항이 정상지가상승분 산정의 기초가 되는 평균지가상승율을 당해 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시ㆍ군ㆍ구의 평균지가상승율로 규정하고 있는 것은 국민 개개인이 재산권을 향유할 수 있는 법제도로서의 사유재산제도의 기조 위에서 입법적 재량으로 필요하고 적절하게 법률로 정한 것일 뿐 이로써 개발부담금 납부의무자의 평등권 또는 재산권의 본질적 내용을 침해한 것으로 보이지 않는다.

(나)

법 제2조 제3호는 “정상지가상승분이라 함은 금융기관의 정기예금이자율 또는

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제125조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 조사한 평균지가변동율(당해개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시·군·자치구의 평균지가변동율을 말한다) 등을 감안하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 산정한 금액을 말한다”고 규정하고 있고,

법 시행령 제2조 제1항은“정상지가상승분은 부과기간 중 각 연도의 정상지가상승분을 합하여 산정하며, 각 연도의 정상지가상승분은 당해 연도 1월 1일 현재의 지가에 당해연도의 정상지가변동률을 곱하여 산정한다”고 규정하고 있고, 제4항은 “정상지가변동률은

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제125조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 조사한 연도별 또는 분기별 평균지가변동률(당해 개발사업대상 토지가 속하는 해당 시·군 또는 자치구의 평균지가변동률을 말한다)로 한다. 다만, 제10조 제1항 제6호 또는

법 제8조 제2호의 규정에 의한 정상지가상승분을 산정하는 경우에는 연도별 또는 분기별 평균지가변동률과 연도별 또는 분기별 정기예금이자율중 높은 율로 한다“고 규정하고 있는데,

법 제2조 제3호의 취지는

법 시행령 제2조 제4항의 정상지가상승율을 평균지가변동율로 정하여 정상지가상승분을 산정하는 것을 배제하는 것으로 보기 어려운 점, 특히 원고가 문제삼는 종료시점시가에서 공제하는 대상으로서의 정상지가상승분의 산정의 경우에는

법 시행령 제2조 제4항 단서에서 연도별 또는 분기별 평균지가변동률과 연도별 또는 분기별 정기예금이자율중 높은 율로 하도록 규정하고 있는 점, 그밖에

법 시행령 제2조 나머지 조항의 규정내용 등을 모아보면, 법 시행령 제2조는 모법인 법 제2조 제3호에 근거를 두고 그 규정이 예정하고 있는 범위 내에서 정상지가상승분의 산정방법을 구체화ㆍ명확화한 것이지, 모법의 위임을 벗어나 법이 예정하고 있지 아니한 정상지가상승분의 산정방법을 국민에게 불리하게 변경하고 있지 않으므로, 모법에 위반되지 않는다.

(다) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(3) 예비적 주장 중 (가)항 주장에 관하여

(가) 앞서 본 바와 같이 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되는 사업은 건축물의 건축과 그에 수반되는 지목변경을 다함께 그 요소로 하는 개발사업으로서 개발사업으로 인하여 전체적으로 개발이익이 발생한 경우 그것이 건축물의 건축으로 인한 것인지 혹은 지목의 변경으로 인한 것인지를 불문하고 개발부담금의 부과대상이 되므로, 그 지목변경 자체에 따라 부과되는 세금은 개발사업 자체에 투입되어 대상토지의 가치증대를 가져오는 개발비용으로서 순공사비에 해당한다.

(나)

지방세법 제105조 제5항은 토지의 지목을 사실상 변경함으로써 그 가액이 증가한 경우에는 취득세를 납부하도록 규정하고 있고,

농어촌특별세법 제3조는 지방세법에 따라 취득세를 납부할 의무가 있는 자는 농어촌특별세를 납부하도록 규정하고 있는데, 이는 모두 지목변경 자체에 따라 부과되는 세금에 해당하므로 개발비용에 해당한다.

(다) 갑 제5호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면 원고가 2003. 6. 이 사건 토지의 지목변경에 따른 취득세 57,588,970원을 납부하면서 농어촌특별세 5,758,890원을 함께 납부한 사실을 인정할 수 있으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

(4) 예비적 주장 중 (나)항 주장에 관하여

갑 제4호증, 갑 제6호증의 1, 2의 각 기재만으로는 원고가 기반시설공사 등과 관련하여 153,900,000원의 비용을 지출하였음을 인정하기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장은 나머지 점에 관하여 더 나아가 따질 것도 없이 이유 없다.

(5) 정당한 개발부담금의 산정

농어촌특별세 5,758,890원을 개발비용으로 공제하면 개발부담금은 아래 표와 같이 143,304,182원이 되므로, 이 사건 처분 중 143,304,182원을 초과하는 부분은 위법하여 취소되어야 한다.

4. 결론

원고의 청구는 일부 이유 있다.