상고이유를 판단한다.

1. 공립 초등학교·중학교 및 고등학교용 학교용지의 조성·개발·공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정하는 법률인 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2015. 1. 20. 법률 제13006호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘학교용지법’이라고 한다)은 제2조 제2호에서 "‘개발사업’이란 건축법, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 주택법, 택지개발촉진법 및 산업입지 및 개발에 관한 법률에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다."라고 규정하고, 제3호에서 "‘학교용지부담금’이란 개발사업에 대하여 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비를 말한다."라고 규정하고 있다.

그리고 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 보금자리주택건설법’이라고 한다) 제35조 제4항은 제1항 또는 제2항에 의하여 사업계획의 승인을 받은 때에는 ‘건축법 제11조에 따른 건축허가(제1호)’, ‘도시개발법 제3조에 따른 도시개발구역의 지정, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 인가(제9호)’ 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있다.

2. 원심은 원고가 구 보금자리주택건설법 제35조에 따라 이 사건 주택건설사업에 관한 사업계획변경승인 등을 받은 사실, 피고는 2013. 1. 29. 원고에게 이 사건 주택건설사업에 대하여 학교용지법 제2조, 제5조에 따라 학교용지부담금을 부과한 사실(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 인정한 다음, 보금자리주택에 대한 사업계획의 승인을 받은 때에는 건축법에 의한 건축허가, 도시개발법 제3조에 따른 도시개발구역의 지정 등을 받은 것으로 보게 되고 보금자리주택사업을 하기 위해서는 건축법 등이 정한 요건을 충족하여야 하므로, 학교용지법이 정하는 건축법 등에 따른 개발사업과 구 보금자리주택건설법에 따라 시행되는 보금자리주택사업의 실질이 다르다고 볼 수 없는 점, 구 보금자리주택사업법에 따른 사업시행 과정에서 사업시행으로 형성된 취학수요에 부응하기 위하여 학교용지를 확보할 필요성이 있으므로 그 재정에 충당하기 위한 학교용지부담금을 부과할 필요가 있는 점 등의 이유를 들어, 이 사건 주택건설사업은 학교용지법 제2조 제2호에 정한 개발사업에 포함되고 학교용지부담금의 부과대상이라고 보아, 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다.

3. 그러나 원심의 판단은 아래와 같은 이유에서 그대로 수긍하기 어렵다.

가. 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니 되며, 그 행정법규의 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 허용되는 경우에도 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 아니하여야 한다.

그리고 주된 인·허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떠한 법률에서 주된 인·허가가 있으면 다른 법률에 의한 인·허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인·허가가 있으면 다른 법률에 의한 인·허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인·허가를 받았음을 전제로 한 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결 참조).

나. 학교용지부담금 부과대상 사업에 관한 학교용지법 제2조 제2호는 그 부과대상 사업의 근거 법률로 구 보금자리주택건설법을 들고 있지 아니하다. 그리고 구 보금자리주택건설법 제35조 제4항이 보금자리주택에 관한 사업계획의 승인을 받은 때에는 건축법에 의한 건축허가(제1호), 도시개발법에 의한 실시계획의 인가(제9호)를 받은 것으로 본다고 규정하고 있으나, 이는 구 보금자리주택건설법상 주택건설에 관한 사업계획의 승인을 받으면 그와 같은 허가나 인가를 받은 것으로 의제함에 그치는 것이지 더 나아가 그와 같은 허가나 인가를 받았음을 전제로 하는 건축법과 도시개발법의 모든 규정들까지 적용된다고 보기는 어렵다. 따라서 구 보금자리주택건설법에 따른 주택건설사업은 학교용지법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되지 아니한다고 보아야 하고, 이와 달리 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함된다고 해석하는 것은 학교용지부담금 부과에 관한 규정을 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이어서 허용되지 아니한다.

다. 그럼에도 원심은 이와 다른 전제에서 이 사건 주택건설사업에 대하여 학교용지부담금을 부과한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였으니, 이러한 원심 판단에는 학교용지부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.

4. 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-대전고등법원 2014. 7. 17. 선고 2014누10293 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

【이유】

1. 처분의 경위

가. 보금자리주택건설사업 시행

원고는 2011. 11. 25. 국토해양부장관으로부터 ·구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법·(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 "구 보금자리주택건설법"이라 한다)에 따라 사업계획변경승인 등을 받은 뒤, 대전 유성구 지족동 노은3지구 B1블록 및 B2블록에 51㎡ ~ 84㎡의 공공분양아파트 518세대 및 74㎡, 84㎡의 공공분양아파트 342세대를 공급하는 주택건설사업을 시행하고(이하 "이 사건 주택건설사업"이라 한다), 그 아파트의 분양을 완료하였다.

나. 학교용지부담금 부과

피고는 ·학교용지 확보 등에 관한 특례법·(이하 "학교용지특례법"이라 한다) 제2조, 제5조에 따라 원고에게, 2013. 1. 29. 위 B1블록아파트 신축공사를 부과대상으로 하여 학교용지부담금 699,572,000원을, 2013. 1. 29. 위 B2블록아파트 신축공사를 부과대상으로 하여 학교용지부담금 516,032,000원을 각 부과하였다(이하 일괄하여 "이 사건 처분"이라 한다).

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 7호증, 을 제1 내지 3호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

학교용지부담금 부과의 근거가 되는 법률의 해석은 엄격하여야 하고 확장해석이나 유추해석이 허용되지 않는다. 학교용지특례법은 학교용지부담금의 부과대상으로 삼고 있는 개발사업을 ‘건축법, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 주택법, 택지개발촉진법, 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 위 각 법률을 합하여 "건축법 등"이라 한다)’에 따라 시행하는 사업으로 한정하고 있다. 구 보금자리주택건설법 제18조 및 제35조에 의하여 보금자리주택지구계획의 승인이 있거나 보금자리주택사업계획의 승인이 있는 경우 건축법 등에 따른 인·허가 등이 있는 것으로 의제된다거나 구 보금자리주택건설법 제40조에 의하여 보금자리주택건설사업에 ‘주택법’이 보충적으로 적용된다는 등의 이유로, 구 보금자리주택건설법에 따라 시행하는 사업을 ‘건축법 등’에 따라 시행하는 사업으로 볼 수는 없다. 따라서 구 보금자리주택건설법에 따라 시행한 이 사건 주택건설사업에 학교용지특례법이 정한 학교용지부담금을 부과하는 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계법령

1) 학교용지특례법 제2조 제2호는 ‘개발사업’을 「건축법」, 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「주택법」, 「택지개발촉진법」및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업으로 규정하고, 같은 법 제5조 제1항 본문은 시·도지사는 ‘개발사업’ 지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 단서에서는 그 예외사유를 규정하고 있다.

2) 한편 구 보금자리주택건설법 제35조 제4항은 시행자가 제1항 또는 제2항에 따라 사업계획의 승인을 받은 때에는 건축법 제11조에 따른 건축허가, 같은 법 제14조에 따른 건축신고, 같은 법 제20조에 따른 가설건축물의 건축허가 또는 신고(제1호), 도시개발법 제3조에 따른 도시개발구역의 지정, 같은 법 제11조에 따른 시행자의 지정, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 인가, 같은 법 제64조 제2항에 따른 타인의 토지에의 출입허가(제9호), 택지개발촉진법 제6조에 따른 행위의 허가(제21호) 등의 인가ㆍ허가ㆍ결정ㆍ심의 등을 받은 것으로 본다고 규정하고, 제35조 제6항은 국토교통부장관이 제1항 또는 제2항에 따라 사업계획을 승인하고자 하는 경우 그 사업계획에 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있는 때에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다고 규정하고 있다.

3) 위 내용을 포함한 관계법령의 기재는 별지와 같다.

다. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단

제1항의 인정사실, 관계 법령 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 구 보금자리주택건설법에 따라 100가구 규모 이상의 공동주택을 조성하는 사업 역시 학교용지특례법 상 학교용지부담금의 부과대상이 된다고 봄이 상당하고, 이 사건 주택건설사업이 구 보금자리주택건설법에 따라 100가구 규모 이상의 공동주택을 조성하는 사업에 해당함은 앞서 본 바와 같으므로, 피고가 이 사건 주택건설사업에 학교용지특례법이 정한 학교용지부담금을 부과한 이 사건 처분은 적법하다.

1) 부담금에 관한 법률은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하나, 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것이어서 법관의 법 보충작용으로서의 법률 해석을 통하여 그 의미가 구체적이고 명확하게 될 수 있다. 그러므로 부담금 부과에 관한 규정 역시 관련 법률의 입법 취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 그 의미를 해석하여야 한다.

2) 개발사업이 진행되는 지역에서 단기간에 형성된 취학 수요에 부응하기 위하여 학교를 신설 및 증축하는 것은 개발지역의 기반시설을 확보하기 위함인데, 그 재정을 충당하기 위하여 개발사업의 시행자에게 학교용지부담금을 부과하는 것은 개발사업의 시행자가 위와 같은 학교시설 확보의 필요성을 유발하였기 때문이다(헌법재판소 2013. 7. 25. 선고 2011헌가32결정 참조). 구 보금자리주택건설법은 저소득층의 주거 안정 및 주거수준 향상을 도모하고 무주택자의 주택마련을 촉진하여 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지함을 목적으로 대규모 택지개발 및 주택단지 건축 등을 예정하고 있어 구 보금자리주택건설법에 따른 사업시행 과정에서도 학교시설 확보의 필요성이 동일하게 유발된다고 할 것이다.

3) 구 보금자리주택건설법 제35조 제4, 6항 등에 의하면, 시행자가 보금자리주택에 대한 사업계획의 승인을 받은 때에는 건축법에 따른 건축허가, 도시개발법 제3조에 따른 도시개발구역의 지정, 택지개발촉진법 제6조에 따른 행위의 허가 등을 받은 것으로 의제되는데, 국토해양부장관은 구 보금자리주택법 제35조 제4항에 따라 허가가 의제되는 사항이 포함되어 있는 때에는 사업계획의 승인에 앞서 미리 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 한다. 위와 같은 인·허가의제 제도는 개별법에 의해 각각 별도로 처리되어야 하는 다수의 행정행위를 복합민원서류로 일괄접수한 후 처리하게 하여 국민의 행정절차상의 편의를 도모하기 위한 것이다. 인·허가의제규정이 있다 하더라도 구 보금자리주택건설법에 따른 보금자리주택사업을 하기 위해서는 건축법 등이 정하는 요건을 충족하여야 하므로, 학교용지특례법이 정하는 건축법 등에 따른 개발사업과 구 보금자리주택건설법에 따라 시행되는 보금자리주택사업의 실질이 다르다고 볼 수 없다.

4) 원고는 주된 인·허가에 관한 사항을 규정하고 있는 갑 법률에서 주된 인·허가가 있으면 을 법률에 의한 인·허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우에는, 주된 인·허가가 있으면 을 법률에 의한 인·허가가 있는 것으로 보는데 그치는 것이고, 그에서 더 나아가 을 법률에 의하여 인·허가를 받았음을 전제로 한 을 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니라는 점(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결 참조)을 근거로, 구 보금자리주택건설법에 위와 같은 인·허가의제조항이 있다고 하여 보금자리주택사업의 성격이 건축법 등에 따른 사업으로 변한다거나 건축법 등의 다른 규정이 적용되는 것은 아니라고 주장한다. 그러나 이 사건에서는 이 사건 주택건설사업에 건축법 등의 인·허가가 의제되면 건축법 등의 다른 구체적인 규정도 적용되느냐가 논점이 아니고, 이 사건 주택건설사업의 실질이 건축법 등의 개발사업과 동일한 것인지 여부가 논점이므로 위 판결을 원용하는 것은 적절하지 않다. 오히려 구 보금자리주택건설법에 의해 건축법 등의 인·허가가 의제되면 학교용지특례법 제2조 제2호의 규율대상에 포함된다고 보는 것이 타당하다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결 참조).

5) 건축법은 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 규율하는 법이고(건축법 제1조 참조), 주택법은 주택의 건설·공급·관리와 이를 위한 자금의 조달·운용 등에 관한 사항을 정하는 법이며(주택법 제1조 참조), 택지개발촉진법은 주택건설에 필요한 택지의 취득ㆍ개발ㆍ공급 및 관리 등에 관하여 특례를 정한 법으로서(택지개발촉진법 제1조 참조) 모두 일반법의 성격을 갖고 있고, 특정 사업만을 대상으로 한정하여 규율하는 법이 아니다. 그리고 구 보금자리주택건설법은 이 법에서 정하지 아니한 사항 중 주택지구 조성 및 조성된 토지의 공급에 관하여는 택지개발촉진법(제32조 제1항)을, 보금자리주택 건설·공급 및 관리에 관하여는 주택법(제40조)을 각 ‘적용’하도록 하는 규정을 두고 있다. 이를 종합하면 구 보금자리주택건설법은 본질적으로 택지개발촉진법이나 주택법에 뿌리를 두고 있고, 다만 서민들이 부담가능한 저렴한 가격으로 거주가 가능한 주택이 공급되도록 하려는 목적에 맞는 제도나 절차만을 추가적으로 규정한 특별법에 해당한다고 보는 것이 타당하다. 그렇다면 구 보금자리주택법에 의한 이 사건 주택건설사업은 주택법, 택지개발촉진법에 따라 시행한다는 법적 평가를 할 수 있다.

6) 특히 이 사건 주택건설사업은 분양을 목적으로 공급하는 주택을 건설하기 위한 것인바, 이는 기존 국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법이 2009. 3. 20. 법률 제9511호로 전부개정되어 보금자리주택건설 등에 관한 특별법으로 제명이 변경되고 제2조 제1호 나목 ‘분양을 목적으로 공급하는 주택으로서 「주택법」 제2조 제3호에 따른 국민주택규모 이하의 주택’이 추가되면서 새롭게 구 보금자리주택건설법의 적용대상에 포함된 것이다. 따라서 구 보금자리주택건설법 중 분양을 목적으로 공급하는 주택은 종래에는 주택법의 규율 대상이었다고 볼 수 있고, 위와 같은 전부개정이 이를 본질적으로 바꾸었다고 보기 어렵다는 점은 위 2. 다. 5)항에서 본 것과 같다.

7) 학교용지특례법 제5조 제1항 제2호는 ‘임대주택을 분양하는 경우’를 학교용지부담금을 부과·징수할 수 없는 예외적인 경우로 열거하고 있다. 이는 구 보금자리주택건설법에 의한 사업도 학교용지부담금의 부과대상이지만 임대를 목적으로 하는 경우에만 그 예외로 한다는 입법자의 의도라고 해석하는 것이 자연스럽다.

8) 학교용지특례법 제5조 제1항은 제1호로 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 "공익사업법"이라 한다)에 따른 이주용 택지나 이주용 주택을 분양하는 경우를 학교용지부담금을 부과·징수할 수 없는 예외적인 경우로 열거하고 있다. 이는 1차적으로 위 경우가 원래는 학교용지특례법의 적용대상이라는 것을 전제로 하는 것이다. 그러나 공익사업법에 따른 이주용 택지나 이주용 주택을 분양하도록 하는 근거조항은 공익사업법 제78조로서 건축법 등과는 관련이 없다. 공익사업법 시행령 제40조 제2항은 ‘이주대책은 국토교통부령으로 정하는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이주대책대상자 중 이주정착지에 이주를 희망하는 자의 가구 수가 10호(戶) 이상인 경우에 수립·실시한다. 다만, 사업시행자가 「택지개발촉진법」또는 「주택법」등 관계 법령에 따라 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우(사업시행자의 알선에 의하여 공급한 경우를 포함한다)에는 이주대책을 수립·실시한 것으로 본다’고 규정하고 있으나, 이것도 공익사업법에 의한 이주용 택지, 주택 분양이 원칙이고 택지개발촉진법, 주택법에 따른 주택 등의 공급은 대안으로서 인정한다는 취지로 보인다. 그럼에도 불구하고 학교용지특례법이 이주용 택지나 이주용 주택도 1차적으로는 적용대상으로 보는 이유는 그 실질이 주택법, 택지개발촉진법에 따른 주택, 택지의 공급이라고 보았기 때문이라고 이해된다.

9) 학교용지특례법 제5조 제4항 제3호는 부담금을 면제하여야만 하는 사유로 ‘노인복지법 제32조에 따른 노인복지주택 등 취학 수요가 발생하지 아니하는 용도의 개발사업을 시행하는 경우’를 들고 있다. 노인복지법 제32조는 노인복지주택 등을 공급하도록 하는 근거규정으로서 건축법 등과 관련이 없고 다만, 위 법 제32조 제4항은 주택법을 ‘준용’하도록 하고 있을 뿐이다. 그러나 학교용지특례법이 노인복지법에 따른 주택도 1차적으로 적용대상으로 본 이유는 노인복지주택 건설의 실질이 주택법에 의한 개발사업과 같기 때문인 것으로 이해된다.

10) 원고는 건축법 등 중 ‘도시 및 주거환경정비법’, ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’도 주택법, 건축법, 택지개발촉진법 등의 인·허가의제 규정을 두고 있었음에도 불구하고 학교용지특례법 제2조 제2호의 개정을 통해 적용대상으로 포함되었고, 이는 학교용지특례법 제2조 제2호에 명시적으로 포함되지 않은 법률에 의한 개발사업은 부담금 부과대상이 아니라는 입법적인 선언이 내려진 것이라고 주장한다. 그러나 위에서 본 바와 같이 학교용지특례법은 그 자체적으로 주택법, 택지개발촉진법과 실질이 같은 개발사업은 그 구체적인 근거 법률이 건축법 등이 아니라고 하더라도 규율대상으로 보는 입장을 취하고 있고, 나아가 도시 및 주거환경정비법이나 산업입지 및 개발에 관한 법률은 구 보금자리주택건설법처럼 광범위하게 주택법, 택지개발촉진법 등을 적용하는 규정도 두고 있지 않으므로 구 보금자리주택건설법과는 서로 다르다고 보는 것이 타당하다.

11) 또한 구 보금자리주택건설법 제30조에서는 보금자리주택사업에 부과되는 각종 부담금의 감면 규정을 두고 있는데 학교용지부담금은 그 감면대상 부담금이 아니다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-대전지방법원 2014. 4. 9. 선고 2013구합100407 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【이유】

1.처분의 경위

가. 보금자리주택건설사업 시행

원고는 2011. 11. 25. ·구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법·(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 보금자리주택건설법’이라 한다)에 따라 사업계획변경승인 등을 받고, 대전 유성구 지족동 노은3지구 B1블록 및 B2블록에 51㎡ ~ 84㎡의 공공분양아파트 518세대 및 74㎡, 84㎡의 공공분양아파트 326세대를 공급하는 이 사건 주택건설사업을 시행하고, 그 아파트의 분양을 완료하였다.

나. 학교용지부담금 부과

피고는 ·학교용지 확보 등에 관한 특례법·(이하 ‘학교용지특례법’이라 한다) 제2조, 제5조에 따라 원고에게, 2013. 1. 30. 위 B1블록아파트 신축공사를 부과대상으로 하여 학교용지부담금 699,572,000원을, 2013. 3. 18. 위 B2블록아파트 신축공사를 부과대상으로 하여 학교용지부담금 516,032,000원을 각 부과하였다(이하 일괄하여 ‘이 사건 처분’이라 한다).

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 7호증, 을 제1 내지 3호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2.처분의 적법여부

가. 원고의 주장

학교용지특례법이 학교용지부담금의 부과대상으로 삼고 있는 사업은 ‘건축법, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 주택법, 택지개발촉진법, 산업입지 및 개발에 관한 법률’(이하 ‘건축법 등’이라고 한다)에 따라 시행하는 사업뿐이고, 구 보금자리주택건설법에 따라 시행하는 사업은 이에 포함되지 않는다. 구 보금자리주택건설법 제18조 및 제35조에 의하여 보금자리주택지구계획의 승인이나 보금자리주택사업계획의 승인이 있는 경우 건축법 등에 따른 인·허가 등이 있는 것으로 의제된다거나 구 보금자리주택건설법 제40조에 의하여 보금자리주택건설사업에 ‘주택법’이 보충적으로 적용된다는 등의 이유로, 구 보금자리주택건설법에 따라 시행하는 사업을 ‘건축법 등’에 따라 시행하는 사업으로 볼 수도 없다. 학교용지부담금은 순수한 재정조달목적 부담금에 해당하고 납부의무자의 재산권을 제약한다는 점에서 조세와 매우 유사하므로 부담금 부과의 근거가 되는 법률의 해석은 확정해석이나 유추해석이 허용되지 않는다. 따라서 구 보금자리주택건설법에 따라 시행한 이 사건 주택건설사업에 학교용지특례법이 정한 학교용지부담금을 부과하는 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계법령

1) 학교용지특례법 제2조 제2호는 ‘개발사업’을 「건축법」, 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「주택법」, 「택지개발촉진법」및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업으로 규정하고, 같은 법 제5조 제1항 본문은 시·도지사는 ‘개발사업’ 지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 단서에서는 그 예외사유를 규정하고 있다.

2) 한편 구 보금자리주택건설법 제35조 제4항은 시행자가 제1항 또는 제2항에 따라 사업계획의 승인을 받은 때에는 건축법 제11조에 따른 건축허가, 같은 법 제14조에 따른 건축신고, 같은 법 제20조에 따른 가설건축물의 건축허가 또는 신고(제1호), 도시개발법 제3조에 따른 도시개발구역의 지정, 같은 법 제11조에 따른 시행자의 지정, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 인가, 같은 법 제64조 제2항에 따른 타인의 토지에의 출입허가(제9호), 택지개발촉진법 제6조에 따른 행위의 허가(제21호) 등의 인가ㆍ허가ㆍ결정ㆍ심의 등을 받은 것으로 본다고 규정하고, 제35조 제6항은 국토교통부장관이 제1항 또는 제2항에 따라 사업계획을 승인하고자 하는 경우 그 사업계획에 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있는 때에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다고 규정하고 있다.

3) 위 내용을 포함한 관계법령의 기재는 별지와 같다.

다. 판단

다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 학교용지특례법 상의 학교용지부담금의 부과대상이 되는 사업에는 구 보금자리주택건설법에 따라 건축법 등에 따른 인·허가 등이 있는 것으로 의제되는 보금자리주택사업도 포함된다.

1) 개발사업이 진행되는 지역에서 단기간에 형성된 취학 수요에 부응하기 위하여 학교를 신설 및 증축하는 것은 개발지역의 기반시설을 확보하려는 것이고, 학교용지특례법에서 그 재정을 충당하기 위하여 학교용지부담금을 개발사업의 시행자에게 부과하는 것은 개발사업의 시행자가 위와 같은 학교시설 확보의 필요성을 유발하였기 때문인데(2013. 7. 25. 선고 2011헌가32 결정 참조), 이 점은 구 보금자리주택건설법 상의 보금자리주택사업의 경우도 마찬가지이다.

2) 학교용지특례법 제5조 제1항은 제1호로 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 따른 이주용 택지나 이주용 주택을 분양하는 경우’, 제2호로 ‘임대주택을 분양하는 경우’, 제4호로 ‘도시 및 주거환경정비법 제2조 제2호 가목에 따른 주거환경개선사업(도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후·불량건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업)의 경우’ 등 학교용지부담금을 부과·징수할 수 없는 예외적인 경우를 열거하면서도, 구 보금자리주택건설법에 따른 보금자리주택사업은 들고 있지 않다.

3) 건축법은 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 규율하는 법이고(건축법 제1조 참조), 주택법은 주택의 건설·공급·관리와 이를 위한 자금의 조달·운용 등에 관한 사항을 정하는 법이며(주택법 제1조 참조), 택지개발촉진법은 주택건설에 필요한 택지의 취득ㆍ개발ㆍ공급 및 관리 등에 관하여 특례를 정한 법으로서(택지개발촉진법 제1조 참조), 모두 일반법의 성격을 갖고 있고, 각 법에 특정 사업만을 대상으로 정해 놓고 한정하여 규율하는 법이 아니다.

4) 구 보금자리주택건설법은 사업 시행시 주택지구 조성 및 조성된 토지의 공급에 관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 택지개발촉진법을 적용하도록 하고(구 보금자리주택건설법 제32조), 보금자리주택 건설·공급 및 관리에 관하여 역시 이 법에서 정하지 아니한 사항은 주택법을 적용하도록 하는(구 보금자리주택건설법 제40조) 준용규정을 두고 있다. 따라서 구 보금자리주택건설법은 택지개발촉진법이나 주택법과의 관계에서 특별법에 해당한다.

5) 구 보금자리주택건설법 35조 제4항에 따라 사업계획의 승인을 받은 때에는 건축법에 따른 건축허가, 택지개발촉진법에 따른 행위의 허가 등을 받은 것으로 의제되는데, 국토교통부장관은 구 보금자리주택건설법 제35조 제4항에 따라 허가가 의제되는 사항이 포함되어 있는 때에는 사업계획 승인 시 미리 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 한다.

이 사건 주택건설사업이 구 보금자리주택사업법 상의 보금자리주택사업임은 앞서 본 바와 같으므로, 피고가 이 사건 주택건설사업에 학교용지특례법이 정한 학교용지부담금을 부과한 것은 위와 같은 해석에 따른 것으로서 적법하다. 그러므로 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

3.결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

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【관계법령】

■ 학교용지 확보 등에 관한 특례법

제1조(목적)

이 법은 공립 초등학교·중학교 및 고등학교용 학교용지(學校用地)의 조성·개발·공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 확보를 쉽게 하고 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 기존 학교의 증축을 쉽게 함을 목적으로 한다.

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "학교용지"란 공립 초등학교·중학교 및 고등학교의 교사(校舍)·체육장 및 실습지, 그 밖의 학교시설을 신설하는 데에 필요한 토지를 말한다.

2. "개발사업"이란 「건축법」, 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「주택법」, 「택지개발촉진법」및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.

3. "학교용지부담금"이란 개발사업에 대하여 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비(이하 "부담금"이라 한다)를 말한다.

제5조(부담금의 부과·징수)

① 시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 이주용(移住用) 택지나 이주용 주택을 분양하는 경우

2. 임대주택을 분양하는 경우

3. 「도시개발법」제2조 제1항 제2호에 따른 도시개발사업지역의 기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우

4. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조 제2호 가목에 따른 주거환경개선사업의 경우

5. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조 제2호 나목부터 라목까지의 규정에 따른 정비사업지역의 기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우

6. 「주택법」 제2조제9호다목에 따른 리모델링주택조합의 구성원에게 분양하는 경우

■ 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것)제1조(목적)

이 법은 보금자리주택의 원활한 건설 등을 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 저소득층의 주거안정 및 주거수준 향상을 도모하고 무주택자의 주택마련을 촉진하여 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지함을 목적으로 한다.

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "보금자리주택"이란 제4조 각 호에 규정된 자가 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 「주택법」제60조에 따른 국민주택기금(이하 "국민주택기금"이라 한다)을 지원받아 건설 또는 매입하여 공급하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택을 말한다.

가. 임대를 목적으로 공급하는 주택으로서 대통령령으로 정하는 주택

나. 분양을 목적으로 공급하는 주택으로서 「주택법」 제2조 제3호에 따른 국민주택규모 이하의 주택

2. "보금자리주택지구"란 주거ㆍ산업ㆍ교육ㆍ문화시설 등이 복합적으로 어우러져 살기 좋은 정주환경을 갖추도록 하여 보금자리주택이 전체주택 중 100분의 50 이상이 되고, 제6조제1항에 따라 지정ㆍ고시하는 지구를 말한다. 이 경우 제1호 각 목별 주택비율은 전단의 규정의 범위에서 대통령령으로 정한다.

3. "보금자리주택사업"이란 보금자리주택지구 조성과 보금자리주택 건설 사업을 일괄하여 수행하는 사업 또는 주택을 매입하거나 인수하여 보금자리주택으로 공급하는 사업을 말한다. 다만, 주택지구의 특성상 보금자리주택지구 조성과 보금자리주택 건설 사업을 분리하여 시행할 필요가 있는 경우에는 다음 각 목의 사업으로 구분하여 시행할 수 있다.

가. 보금자리주택지구조성사업 : 보금자리주택지구를 조성하는 사업

나. 보금자리주택건설사업 : 보금자리주택을 건설하는 사업

제4조(보금자리주택사업의 시행자)

국토해양부장관은 다음 각 호의 자 중에서 보금자리주택사업의 시행자를 지정한다.

2. 「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사

제5조(다른 법률과의 관계)

이 법은 보금자리주택사업에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, 다른 법률에서 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화되는 규정이 있으면 그 법률에서 정하는 바에 따른다.

제32조(관련 규정의 적용)

① 주택지구 조성 및 조성된 토지의 공급에 관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 「택지개발촉진법」을 적용한다. 이 경우 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발지구와 개발계획ㆍ실시계획은 각각 이 법에 따른 주택지구와 지구계획으로 본다.

제35조(주택건설사업계획의 승인 등)

① 시행자는 보금자리주택에 대한 사업계획(부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 계획을 포함한다)을 작성하여 국토해양부장관의 승인을 받아야 한다. 사업계획을 변경하고자 하는 경우에도 같다.

④ 시행자가 제1항 또는 제2항에 따라 사업계획의 승인을 받은 때에는 다음 각 호의 인가ㆍ허가ㆍ결정ㆍ심의 등을 받은 것으로 보며, 사업계획의 승인고시가 있는 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다.

1. 「건축법」제11조에 따른 건축허가, 같은 법 제14조에 따른 건축신고, 같은 법 제20조에 따른 가설건축물의 건축허가 또는 신고

9. 「도시개발법」제3조에 따른 도시개발구역의 지정, 같은 법 제11조에 따른 시행자의 지정, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 인가, 같은 법 제64조 제2항에 따른 타인의 토지에의 출입허가

21. 「택지개발촉진법」제6조에 따른 행위의 허가

⑤ 국토해양부장관은 제1항 또는 제2항에 따라 사업계획을 승인한 때에는 이에 관한 사항을 고시하여야 하며, 사업계획승인서 및 관계 서류의 사본을 지체 없이 관할 시ㆍ도지사에게 송부하여야 한다.

⑥ 국토해양부장관이 제1항 또는 제2항에 따라 사업계획을 승인하고자 하는 경우 그 사업계획에 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있는 때에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 국토해양부장관의 협의요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 같은 기간 이내에 의견제출이 없는 경우에는 의견이 없는 것으로 본다.

제40조(관련 규정의 적용) 보금자리주택 건설ㆍ공급 및 관리에 관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 「주택법」을 적용한다.

【참조조문】

구 학교용지 확보 등에 관한 특례법, 행정소송법 제27조[행정소송재판일반]