상고이유를 판단한다.

1. 구 건축법(2015. 8. 11. 법률 제13471호로 개정되기 전의 것) 제80조 제3항은 "허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다."라고 규정하고, 행정절차법 제14조 제1항 본문은 "송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소·거소·영업소·사무소 또는 전자우편주소로 한다."라고 규정하며, 행정소송법 제20조 제1항 본문은 "취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다."라고 규정하고 있다.

2. 행정처분의 효력발생요건으로서의 도달이란 처분상대방이 처분서의 내용을 현실적으로 알았을 필요까지는 없고 처분상대방이 알 수 있는 상태에 놓임으로써 충분하며, 처분서가 처분상대방의 주민등록상 주소지로 송달되어 처분상대방의 사무원 등 또는 그 밖에 우편물 수령권한을 위임받은 사람이 수령하면 처분상대방이 알 수 있는 상태가 되었다고 할 것이다(대법원 1989. 1. 31. 선고 88누940 판결 참조).

그리고 행정소송법 제20조 제1항이 정한 제소기간의 기산점인 ‘처분 등이 있음을 안 날’이란 통지, 공고 기타의 방법에 의하여 당해 처분 등이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미하므로, 행정처분이 상대방에게 고지되어 상대방이 이러한 사실을 인식함으로써 행정처분이 있다는 사실을 현실적으로 알았을 때 행정소송법 제20조 제1항이 정한 제소기간이 진행한다고 보아야 하고(대법원 2014. 9. 25. 선고 2014두8254 판결 등 참조), 처분서가 처분상대방의 주소지에 송달되는 등 사회통념상 처분이 있음을 처분상대방이 알 수 있는 상태에 놓인 때에는 반증이 없는 한 처분상대방이 처분이 있음을 알았다고 추정할 수 있다(대법원 1999. 12. 28. 선고 99두9742 판결 등 참조). 또한 우편물이 등기취급의 방법으로 발송된 경우 그것이 도중에 유실되었거나 반송되었다는 등의 특별한 사정에 대한 반증이 없는 한 그 무렵 수취인에게 배달되었다고 추정할 수 있다(대법원 1992. 3. 27. 선고 91누3819 판결).

3. 원심판결 이유와 원심이 적법하게 채택한 증거 등에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

① 원고는 부산 해운대구 (주소 1 생략) 지상 2층 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 건축하여 2012. 7. 23. 소유권보존등기를 마칠 무렵부터 2016. 2. 22. 이 사건 소를 제기할 당시까지 계속 ‘부산 해운대구 (주소 2 생략)’을 주민등록상 주소지로 전입신고를 해둔 상태이었다.

② 피고는 원고가 2012. 7. 말경 이 사건 건물을 무단 증축한 사실을 확인하고, 사전통지, 시정명령 및 그 이행의 촉구, 이행강제금 부과계고를 거쳐, 2013. 1. 8. 원고에게 이행강제금 2,128,000원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)을 하였다. 원고는 그 무렵 이 사건 제1처분에 대해 행정심판을 청구하여, 2013. 2. 19. 부산광역시행정심판위원회로부터 기각 재결을 받았다.

③ 원고의 위 무단증축 행위에 대하여 건축법위반죄가 인정되어 벌금 70만 원의 약식명령(부산지방법원 동부지원 2013. 5. 9.자 2013고약1052호)이 발령되었는데, 위 약식명령은 원고의 주민등록상 주소지로 발송되었고, 원고는 그 무렵 위 약식명령에서 정한 벌금 70만 원을 납부하였다.

④ 피고는 2013. 12. 16. 원고에게 이행강제금 2,063,000원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다)을 하였다. 피고는 원고가 이 사건 제1처분과 제2처분의 이행강제금을 납부하지 아니하자, 2014. 4. 8. 원고 소유의 (차량번호 생략) 테라칸 승용차를, 2014. 10. 27. 원고 소유의 이 사건 건물을 각 압류한 다음, 원고의 주민등록상 주소지로 각 압류통지서를 발송하였는데, 원고가 위 각 압류처분에 대하여 피고에게 전화 및 방문의 방법으로 여러 차례에 걸쳐 항의하였다.

⑤ 피고는 2015. 1. 15. 원고에게 이행강제금 2,187,000원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 제3처분’이라 한다)을 하였다. 피고는 2015. 7. 7. 원고에게 이 사건 각 처분의 이행강제금 합계 6,378,000원의 납부를 독촉하는 체납고지서를 발송하였는데, 원고는 2015. 8. 10. 피고에게 이 사건 제1처분에 대한 이의신청을 하면서 위 체납고지서를 첨부하여 제출하였다.

4. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 제1처분의 처분서를 비롯하여 이 사건 제1처분과 제2처분의 이행강제금 징수를 위한 압류통지서와 이 사건 각 처분과 동일한 사유를 범죄사실로 하는 약식명령도 원고의 주민등록상 주소지로 발송되었고, 원고는 이를 모두 수령한 것으로 보이는 점, ② 원고는 이 사건 각 처분의 이행강제금 미납으로 이루어진 압류처분 및 체납처분에 대하여 피고에게 여러 차례 항의하였으므로, 원고는 이미 이 사건 제2처분과 제3처분에 따라 이행강제금이 부과된 사실을 알고 있었던 것으로 보이는 점, ③ 원고는 ‘가정문제로 처와 별거상태에 있어 주민등록상 주소지에는 실제 거주하지 않았고 다른 장소에서 거주하여서 이 사건 제2처분과 제3처분의 처분서를 받지 못하였다’는 취지로 주장하나, 원고는 그 시기를 전혀 특정하고 있지 아니할 뿐만 아니라 이러한 주장사실을 인정할 아무런 증거가 없는 점, ④ 이 사건 제2처분과 제3처분의 각 처분서를 일반등기의 방식으로 원고의 주민등록상 주소지로 발송하였고, 위 각 처분서 발송에 관한 우체국의 등기발송정보 조회가능기간이 도과한 이후에 이 사건 소가 제기되어 이 사건 제2처분과 제3처분의 각 처분서 발송에 관한 증거를 제출하지 못하고 있다는 피고의 주장이 전혀 근거 없다고 보기도 어려운 점 등을 종합하면, 이 사건 제2처분과 제3처분에 관하여 그 처분서 발송에 관한 자료가 제출되지 아니하였다는 사정만으로 당연히 원고가 이 사건 제2처분과 제3처분의 내용을 알 수 있는 상태에 있지 아니하였다고 단정하기 어렵다.

그렇다면 원심으로서는, 원고가 이 사건 제2처분과 제3처분에서 부과된 이행강제금의 부과사실을 알게 된 시기와 경위 등을 추가로 심리하여 원고가 위 각 처분의 처분서의 내용을 알 수 있는 상태에 있었는지 여부를 기초로 위 각 처분의 효력이 발생하였는지를 판단한 다음, 나아가 위 각 처분의 취소를 구하는 이 사건 소가 제소기간을 준수하였는지, 만약 준수하였다면 위 각 처분에 원고가 주장하는 위법사유가 존재하는지 등을 심리·판단하였어야 한다.

그럼에도 원심은 이 사건 제2처분과 제3처분의 각 처분서가 원고에게 도달되었다는 증거가 없다는 등 그 판시와 같은 이유만을 들어 이 사건 제2처분과 제3처분이 무효라고 판단하고 말았으니, 이러한 원심의 판단에는 처분의 효력발생요건으로서의 도달에 관한 법리, 등기우편 도달 추정에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있다.

5. 그러므로 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-부산고등법원 2016. 9. 23. 선고 2016누21589 판결】

【주문】 처분청승소

1. 제1심 판결 중 아래에서 취소를 명하는 부분에 해당하는 원고 패소부분을 취소한다.

피고가 원고에 대하여 한 2013. 12. 16.자 이행강제금 2,063,000원, 2015. 1. 15.자 이행강제금 2,187,000원의 각 부과처분을 취소한다.

2. 원고의 나머지 항소를 기각한다.

3. 소송총비용 중 3분의 1은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

【이유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 부산 해운대구 (주소 1 생략) 지상 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자이다.

나. 피고는 원고에 대하여 원고가 이 사건 건물을 무단증축 하였음을 이유로 2013. 1. 8. 이행강제금 2,128,000원을 부과하는 처분(이하 ‘제1차 처분’이라고 한다)을 하였고, 이 사건 제1차 처분에 대하여 원고는 부산광역시행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2013. 2. 9. 기각결정을 받았다.

다. 피고는 원고에 대하여 2013. 12. 16. 이행강제금 2,063,000원을 부과하는 처분(이하 ‘제2차 처분’이라고 한다)을 하였고, 2015. 1. 15. 이행강제금 2,187,000원을 부과하는 처분(이하 ‘제3차 처분’이라고 한다)을 하였다.

라. 피고는 2015. 7. 7. 원고에게 제1, 2, 3차 처분에 의한 이행강제금 6,378,000원의 납부를 독촉하는 체납고지를 하였고, 원고는 2015. 8. 10. 피고에게 제1차 처분의 이행강제금 2,128,000원에 대하여 이의신청을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 당사자의 주장

피고는 원고의 이 사건 소가 제소기간을 도과하여 부적법하다고 주장한다.

이에 대하여 원고는 원고가 개인적인 사정으로 주민등록상 주소지에서 거주하고 있지 아니하여 이 사건 각 부과처분 통지서를 받지 못하였으므로 원고가 제소기간을 준수하지 못한데 정당한 사유가 있다는 취지로 주장하는바, 원고의 이러한 주장을 이 사건 각 부과처분이 원고에게 도달하지 아니하여 효력이 발생하지 아니하였다는 주장으로 선해하여 판단한다.

3. 판단

가. 이 사건 제1차 처분에 관하여

행정소송법 제20조 제1항, 제2항은 ‘취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 행정심판을 청구하는 방법을 선택한 때에는 그 행정심판의 재결서를 송달받은 날부터 90일 내에 취소소송을 제기하여야 하며, 처분 등이 있은 날 또는 재결이 있는 날부터 1년을 경과하면 취소소송을 제기하지 못한다’고 규정하고 있다.

원고가 제1차 처분에 대한 행정심판을 청구하여 2013. 2. 9. 기각재결을 받은 사실은 앞서 본 바와 같은바, 이 사건 소는 제1차 처분 및 제1차 처분에 대한 행정심판 재결이 있은 날로부터 1년이 경과한 2016. 2. 22. 제기된 사실은 기록상 분명하므로, 원고의 이 사건 소 중 2013. 1. 8.자 이행강제금 취소청구 부분은 제소기간이 도과된 후에 제기된 것이어서 부적법하다.

나. 이 사건 제2, 3차 처분에 관하여

행정절차법 제14조 제1항은 ‘송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되 송달받을 자의 주소·거소영업소·사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다.’고 규정하고 있고, 같은 법 제15조 제1항은 ‘송달은 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다.’고 규정하고 있으며, 건축법에는 이행강제금 부과처분의 송달의 효력발생시기에 관한 특별한 규정이 없으므로, 원고에 대한 이 사건 각 이행강제금 부과처분은 그 처분사유 및 처분내용 등을 기재한 서면이 원고에게 도달되어야 그 처분의 효력이 발생한다. 또한 행정처분이 원고에게 도달하지 아니하여 송달의 효력이 발생하지 아니한 이상 원고가 객관적으로 부과처분의 존재를 인식할 수 있었다고 하더라도 그와 같은 사실로써 송달의 하자가 치유된다고 볼 수 없고(1988. 3. 22. 선고 87누986 판결 등 참조), 제소기간도 진행되지 않는다고 볼 것이다.

이 사건에 관하여 보건대, 제2, 3차 이행강제금 부과처분 통지서가 원고에게 도달되었음을 인정할 만한 아무런 증거가 없다. 한편 원고가 이 사건 소장에 제1, 2차 처분의 체납고지서(갑 제1호증)를 첨부하여 제출하였는데, 원고가 체납고지서를 통하여 제2, 3차 처분의 존재를 인식할 수 있었다고 하더라도 달리 볼 것은 아니다. 따라서 제2, 3차 처분은 효력이 발생하지 아니하여 무효라고 볼 것이다.

4. 결 론

가. 원고의 이 사건 소 중 2013. 1. 8.자 이행강제금 부과처분 취소청구 부분은 부적법하여 이를 각하할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 이 부분에 대한 원고의 항소를 기각한다.

나. 원고의 이 사건 각 청구 중 2013. 12. 16.자 및 2015. 1. 15.자 각 이행강제금 부과처분 취소청구 부분은 무효이므로 무효선언의 의미로 취소를 구하는 원고의 이 부분 각 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 위 각 부과처분 및 제1심 판결 중 해당 부분을 취소하기로 한다.

【참조조문】

행정소송법 제20조 제1항, 행정절차법 제14조 제1항