원고소송대리인들의 상고이유에 대하여 판단한다.

1. 원심은, 원고가 이 사건 지방세부과처분에 대하여 이의신청을 한 결과 1990.8.24. 경상북도지사로 부터 이의신청을 기각하는 결정의 통지를 받고 그 결정에 불복하여 10.16. 심사의 청구를 함에 있어서, 이의신청에 대한 결정을 한 경상북도지사를 거치지 아니하고 막바로 내무부장관에게 심사청구서를 우송하여 10.19. 도달한 사실, 내무부에서는 그 심사청구서가 경유기관인 경상북도지사를 거치지 아니하였다 하여 경상북도로 우송하여 10.24. 도달한 사실 등을 인정한 다음, 지방세법 제58조 제1항 본문 제2항 · 제3항 · 제5항 · 제12항 · 제14항 , 같은법시행령 제46조 제2항· 제5항 · 제6항 · 제46조의2 제1항· 제2항 , 제46조의4, 제46조의5 제1항· 제2항 등의 규정취지를 종합하여 보면, 심사청구는 반드시 이의신청의 결정기관을 거쳐야 하는 것으로서 심사청구의 결정기관에 바로 제출하는 것은 허용되지 아니하며, 그 결과 어떠한 사유로든 심사청구서를 경유기관이 아닌 결정기관이나 그 밖의 다른 기관에 제출한 때에는 심사청구로서의 효력이 인정되지 아니하고, 그 심사청구서가 경유기관에 송부·접수된 때에 심사청구기간의 준수 여부를 따지게 된다 할 것인데, 이 사건의 경우 원고가 이의신청을 기각하는 결정의 통지를 받은 날은 1990.8.24.이고, 그에 대한 심사청구서가 경유기관인 경상북도지사에게 접수된 날은 10.24.이므로, 원고가 이 사건 과세처분에 관하여 거친 심사청구는그 심사청구기간인 60일을 도과한 것이어서 부적법하다고 판단하였다.

2. 그러나, 지방세법과 같은법시행령이 지방세의 부과처분에 대한 이의신청에 대한 결정에 불복이 있어 심사의 청구를 하고자 하는 자에게 이의신청에 대한 결정을 한 지방자치단체의 장을 거쳐 심사청구서를 제출하도록 규정하고 있는 취지는, 그 경유기관의 장으로 하여금 심사청구의 서식 또는 절차에 결함이 있는지의 여부와 불복사유를 입증할 증빙이 구비되어 있는지의 여부 등을 미리 심사하여 그 결함의 보정을 요구함과 아울러 심사청구에 대한 자신의 의견서를 첨부할 기회를 부여하기 위한 것으로서( 지방세법 제58조 제4항, 같은법 시행령 제46조 제2항· 제5항), 지방세법과 같은법시행령은 경유기관의 장에게 위와 같은 보정요구권을 주었을 뿐, 심사청구인이 그 보정요구에 불응하는 경우 필요한 조치를 취할 수 있는 권한까지 주지는 아니하였을 뿐더러, 결정기관의 장에게도 그와 같은 보정요구권을 주고 있는 점 등에 비추어 보면, 경유기관의 장의 이와 같은 보정요구는 결정기관의 심리판단을 촉진하기 위한것에 지나지 아니할 뿐만 아니라, 심사청구서가 경유기관의 장을 거치지 아니하고 막바로 결정기관에 제출되었다고 하더라도 사후에 경유기관의 장의 의견서를 첨부할 기회를 줄 수도 있는 것이므로, 심사청구인이 이의신청에 대한 결정을 한 지방자치단체의 장을 거쳐 심사청구서를 제출하도록 규정한 관계법령이 강행규정이라고 볼 수는 없고, 따라서 심사청구인이 경유기관(이의신청에 대한 결정을 한 지방자치단체)의 장을 거치지 아니하고 막바로 결정기관의 장에게 심사청구서를 제출하였다고 하더라도, 심사청구인이 심사청구기간을 준수하였는지의 여부는 심사청구서가 결정기관의 장에게 제출된 때를 기준으로 하여 판단하여야 할 것이다( 당원 1985.5.28. 선고 83누435 판결 참조).

3. 그럼에도 불구하고, 원심은 심사청구인이 경유기관의 장을 거쳐 심사청구서를 제출하도록 규정한 관계법령을 강행규정으로 본 나머지, 이 사건 심사청구서가 결정기관을 거쳐 경유기관에 접수된 날을 기준으로 원고가 심사청구기간을 준수하였는지의 여부를 판단하였으니, 원심판결에는 심사청구기간을 규정한 지방세법과 같은법시행령 등 관계법령에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이고, 이와 같은 위법은 판결에 영향을 미친 것임이 명백하므로,이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.

4. 그러므로 원심판결을 파기하고 다시 심리판단하게 하기 위하여 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-대구고등법원 1992. 2. 12. 선고 91구194 판결】

【주문】 처분청승소

【이유】

1. 처분의 경위

성립에 다툼이 없는 을제2 내지 6호증, 갑제1호증, 갑제2호증의 1 내지 3, 갑제13 내지 18호증의 2<갑제15호증의 2는 을제2호증과 같다.>,갑제20호증의 1 내지 3, 갑제21호증, 갑제22호증, 갑제32호증의 1<갑제3호증의 2와 같다.>,2의 각 기재에 변론의 전취지를 보태어보면, 원고회사는 관광단지개발촉진법<1975. 4. 4. 제정>에 따라 1975. 7. 29. 설립되어 건설부에서 1972년경부터 시행해 오던 경주시 보문동 일대 유원지에 대한 경주보문관광단지 개발사업을 이관받아 시행해 오던 중 1987. 4. 11. 그 소유의 경주시 ○○동 7의 3. 외 87필지 302,648㎡에 6홀 규모의 골프장을 조성, 개장한 다음, 1988. 6. 20. 3홀을 증설하여 경주시 ○○동 7의 3. 및 110의 2. 등 도합 108필지 452,674m²에 9홀 규모의 골프장 <○○컨트리클럽 골프장>을 완공하여 1989. 1. 1.개장하였는 바, 이에 대하여, 당초에는 「지방세법」제110조의3 제2항 제14호 에 따라 취득세가 면제되는 것으로 보고 있던 피고가 1990. 3. 경상북도를 통하여 법제처의 유권해석에 기한 내무부의 지시를 받고는, 이 사건 골프장시설이 완공되어 수익사업에 제공되고 있다는 이유에서 취득세를 추징하기로 태도를 바꾸어 그 취득자산의 내역을 별지 내역표 과세물건란과 과세표준란 기재와 같이 파악, 산정한 다음, 이에 「지방세법」제112조 제2항 소정의 세율을 적용하고, 거기에 같은 법 제121조 소정의 가산세를 보태어 1990. 5. 10.에 청구취지 기재와 같이 일괄 부과, 고지한 사실을 인정할 수 있고, 반증 없다.

2. 쌍방의 주장

피고는 본안에 앞서, 이 사건 과세처분에 대한 원고의 심사청구가 그 제기기간을 도과하여 부적합하므로, 이 사건 소도 부적합하다고 다투고, 본안에 관하여는, 「지방세법」제110조의2 제2항 제14호 의 취득세 면제규정은 관광진흥법상의 사업시행자가 관광단지개발사업의 추진과정에서 소유하고 있는 부동산을 가리키는 것이므로, 비록 관광단지 전체로서의 개발사업이 완료되지 아니하였다고 하더라도, 그 일부인 단위사업이 이미 완료되어 사용 수익에 제공되고 있는 이상, 그 부동산은 관광단지 개발사업을 위한 재산이 아니라, 개발사업이 종료된 사업주의 재산이라고 할 것이므로, 과세면제대상이 될 수 없고, 따라서 이 사건 골프장시설에 대하여 취득세를 부과한 것은 적법하다고 주장한다.

이에 대하여 원고는, 그가 거친 심사청구는 전단계 전심절차인 이의신청의 결정기관인 도지사를 거치지 아니하고 막바로 결정기관인 내무부장관에게 제기한 것으로서, 이를 위법이라 할 수 없고, 만일 그것이 부적법하다고 하더라도, 원고의 심사청구는 그 제기기간에서 겨우 1일을 도과하였음에 불과한 바, 이는 원고의 심사청구서를 접수한 내무부에서 경유기관인 경상북도지사에게 송부하기까지 6일이나 소요되었기 때문이므로, 그와 같은 장기간의 송부기간으로 인한 불이익을 원고에게 전가함은 형평과 정의의 관념에 배치된다는 점에서 역시 원고의 심사청구는 적법한 것으로 봄이 마땅하며, 나아가, 본안에 관하여는, 이 사건 골프장시설은 비록 개발사업으로서는 완료되어 사용 수익하고 있다고 하더라도, 경주보문관광단지 개발사업 시행자로 지정된 원고가, 전체로서는 아직 완료되지 아니한 관광단지개발사업의 시행을 위하여 이를 소유하고 있는 것이므로, 여전히 과세면제 대상에 해당한다고 다툰다.

3. 판단

먼저 이 사건 과세처분에 대하여 원고가 거친 심사청구가 적법한지의 여부를 본다.

성립에 다툼이 없는 갑제4 내지 7호증의 2, 갑제30호증, 갑제31호증, 을제7 내지 9호증의 각 1,2, 증인 강○○의 증언으로 진정성립이 인정되는 갑제27 내지 29호증의 각 1,2의 각 기재와 위 증인의 일부증언 및 변론의 전취지를 종합하여 이 사건 과세처분에 대하여 원고가 거친 전심절차를 보면, 다음과 같고, 이에 일부 어긋나는 위 증인의 증언부분은 믿을 수 없으며, 달리 반증이 없다.

원고는 이 사건 과세처분이 있은 당일인 1990. 5. 10. 그 고지서를 송달받고, 그 해 7. 7. 그에 대한 이의신청을 한 결과 그 해 8. 21. 결정기관인 경상북도지사가 이를 기각하고, 그 날 그 결정서를 원고에게 우편으로 발송하여 그 달 24일 경주우체국에 설치된 원고의 사서함에 도달하였다.

원고는 이에 불복, 그 해 10. 16. 심사청구서를 그 결정기관인 내무부장관에게로 우송하여 그 달 19일 도달하였는데, 내무부에서는 그 심사청구서가 경유기관을 거치지 아니하였다 하여 그 달 22일 이를 경상북도로 우송하여 그 달 24일 도달하였다.

경상북도지사는 그 심사청구서를 접수한 다음, 의견서를 첨부하여 다시 내무무로 우송, 그 달 30일 도달하자, 내무부장관은 그 해 12. 10. 원고의 심사청구를 기각하고, 그 달 12일 그 결정서를 원고에게 발송하여 그 달 14일 도달하였으며, 이에 불복한 원고는 1991. 2. 9. 이 사건 소를 제기하였다.

그런데, 취득세는 지방세중 도세의 하나인 바< 「지방세법」제5조의2 제1호 >, 지방세의 부과 징수에 관한 처분에 대한 불복절차중 도세에 관한 규정으로서 먼저 지방세법 제58조 를 보면, 처분에 이의가 있으면, 그 처분의 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 도지사에게 이의신청을 할 수 있고<제1항 본문>, 도지사는 60일 이내에 그에 대한 결정을 하여야 하며<제2항>, 그 기간내에 결정의 통지가 없거나, 그 결정에 불복이 있으면, 결정기간이 경과한 날 또는 결정의 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 내무부장관에게 심사청구를 할 수 있고<제3항>, 내무부장관은 60일 이내에 그에 대한 결정을 하여야 하며 <제5항>, 그 기간내에 결정의 통지가 없거나, 그 결정에 불복이 있으면, 결정기간의 만료일 또는 결정의 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 처분청을 상대로 행정소송을 제기하여야 하고<제12항>, 그 밖에 이의신청 또는 심사청구에 관한 절차 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 <제14항> 규정하고 있다.

그리고, 지방세법의 위임에 따라 지방세법시행령 제46조 에서는, 이의 신청에 대한 결정에 불복하여 심사청구를 하려면 그 결정을 한 도지사를 거쳐 내무무장관에게 소정의 심사청구를 제출하여야 하고<제2항>, 심사청구서를 접수한 도지사는 그 접수일로부터 10일내에 의견서를 첨부하여 내무부장관에게 송부하여야 하며 같은 영 제46조의2 에서는, 경유기관이 심사청구서를 접수함으로써 결정기관에 청구된 것으로 보되<제1항>, 그 결정기간은 결정기관이 경유기관으로부터 심사청구서를 접수한 날로부터 기산하여<제2항>, 같은 영 제46조의4 에서는, 이의신청 또는 심사청구의 결정기관은 결정통지서에 불복방법, 불복기간, 불복대상기관과 경유기관을 서면으로 통지하여야 하고, 같은 영 제46조의5 에서는, 그 통지에서 불복대상기관을 잘못 알려서 불복청구가 다른 기관에 접수된 경우에도 정당한 기관에 청구한 것으로 보고<제1항>, 그 경우 청구를 잘못 접수한 기관은 정당한 기관에 지체없이 이송하고, 그 뜻을 그 청구인에게 통지하도록<제2항> 각각 규정하고 있다.

위 규정들의 취지를 종합해 보면, 심사청구는 반드시 이의신청의 결정기관을 경유하여야 하고, 결정기관에 바로 제출하는 것은 허용되지 아니하며, 그 결과 어떠한 사유로든 심사청구서를 결정기관이나 그 밖의 다른 기관에 제출한 때에는 심사청구로서의 효력이 인정되지 아니하고, 그 청구서가 경유기관에 송부, 접수된 때에 심사청구기간의 준수 여부를 따지게 된다 할 것이다<이와는 달리 국세기본법에서는, 각종 전심절차의 경유기관을 당해 세무서장으로 정해두고는 있으나, 그 외의 세무서장, 지방국세청장, 국세청장등 같은 계열의 기관에 제출하는 것도 허용한다. 같은 법 제62조 제2항 , 제66조 제5항 , 제69조 제2항 참조>.

이제 이 사건에 관하여 보건대, 우선 앞서 본 갑제5호증의 1의 기재에 따르면, 경상북도지사가 원고의 이의신청에 대한 결정을 통지하면서 그에 대한 불복방법과 불복기간, 불복대상기관과 경유기관을 알료준 사실을 알 수 있고, 또 이미 본 바와 같이, 원고가 이의신청에 대한 결정을 통지받은 날은 1990. 8. 24.이고, 그에 대한 심사청구서가 그 경유기관인 경상북도지사에게 접수된 날은 그 해 10. 24.이므로, 심사청구기간인 60일을 1일 넘겼음이 역수상 명백하다.

그렇다면, 첫째로, 경유기관을 거치지 아니하고 결정기관에 바로 심사청구를 할 수 있다는 원고의 주장은 위에서 본 법리에 비추어 독자적인 견해에 불과하여 받아 들일 수 없다.

둘째로, 앞서 본 바와 같이, 내무부장관은 1990. 10. 19.원고의 심사청구서를 수취한 다음 3일 후인 그 달 22일 이를 경유기관인 경상북도지사에게로 우송하여 그 달 24일 도달하였는 바, 이 경우 내무부장관으로서는 지방세법시행령 제46조의5 제2항 의 규정에 따라 그 심사청구서를 지체없이 경상북도로 이송하여야 할 것인데, 그에 3일이 소요된 것은 위 규정취지에 어긋난다고 볼 여지가 없지 아니하나, 원고의 심사청구서가 내무부에 도달한 1990. 10. 19.이 금요일이고,이를 경상북도로 발송한 그 달 22일이 월요일 임을 고려하면, 그 이송을 지체하였다고 보기는 어렵고, 또 내무부에서 경상북도까지의 서류송부에 2일이 소요된 것은 통상적인 우편소통의 예라 할 것이어서, 그 결과로 원고에게 심사청구기간 부준수라는 불이익이 돌아갔다 하더라도, 이러한 사정만으로 형평과 정의의 관념에 배치된다고 할 수도 없다.

결국 원고가 이 사건 과세처분에 관하여 거친 심사청구는 그 청구기간을 도과하여 부적법하다 할 것이다.

4. 결론

따라서 원고의 이 사건 소는 전심절차를 제대로 거치지 아니한 채 제기된 것으로서, 이 점에서 부적합하고, 이는 보정할 수도 없으므로, 본안에 관하여는 판단할 것 없이 이를 각하하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.

【참조조문】

지방세법 제58조, 같은법시행령 제46조 제2항, 제46조의2