원고 소송대리인의 상고이유에 대하여 판단한다.

체육시설의설치·이용에관한법률 제4조 제1항 제1호· 제6조 제1항· 제7조 제1항, 환경정책기본법 제26조 제1항, 같은법시행령 제7조 제1항· 제6호 제2항 [별표 2] 제3항 등에 의하면, 골프장업을 하고자 하는 자는 미리 당해 사업에 대한 사업계획서를 작성하여 관할 특별시장·직할시장 또는 도지사(이하 "시·도지사"라 한다)의 승인을 얻은 다음 골프장의 시설과 설비를 갖추어 시 도지사에게 체육시설업 등록을 하여야 하고, 특히 18홀 이상의 골프장을 신설하고자 하는 경우에는 사업계획의 승인을 신청하기 전에 사업계획안과 환경영향평가서(그 사업이 환경에 미치게 될 영향의 예측 및 평가에 관한 서류)를 작성하여 경유기관인 시·도지사를 거쳐 미리 환경처장관에게 협의를 요청하도록 규정되어 있는바, 원심이 적법하게 사실을 확정한 바와 같이, 골프장업 등을 목적으로 설립된 원고 회사가 1990.2.22.부터 8.16.까지 사이에 골프장을 설치·경영하기 위한 용도로 이 사건 토지 10필 783,787㎡를 취득하고, 1991.4.10. 피고에게 이 사건 토지일대에 회원제 18홀·일반 6홀의 골프장을 설치하는 내용의 사업계획승인신청서를 제출하였다가, 4.11. 피고로부터 위 신청이 환경정책기본법 제26조 제1항 및 제2항에 의한 환경영향평가의 사전협의절차와 주민의견의 수렴절차를 거치지 않은 것이라는 이유로 보완을 요구받았음에도 불구하고, 이 사건 토지를 최종적으로 취득한 날로부터 1년6개월이 더 지난 1992.3.12.에야 비로소 피고에게 환경영향평가서 초안을 제출하였다면, 앞서 본 관계법령의 규정내용에 비추어 볼 때, 원고는 이 사건 토지를 취득한 날로부터 지방세법시행령 제84조의4 제1항 소정의 1년 이내에 골프장 사업계획의 승인을 얻어 골프장의 설치에 착수하는 것은 고사하고 그 기간내에 적법한 사업계획승인신청조차 하지 못한 것으로서, 설사 피고가 원고의 국토이용계획변경신청서를 반려한 것이 소론과 같이 위법한 것이라고 하더라도, 원고로서는 어차피 이 사건 토지를 취득한 날로부터 1년 이내에 골프장 사업계획의 승인을 얻을 수 없었던 것이므로, 결국 원고가 이 사건 토지를 취득한 날로부터 1년 이내에 골프장의 설치에 착수도 하지 못한 것은 원고 자신이 책임질 사유로 인한 것이라고 볼 수밖에 없다.

그렇다면 원심판결이 설시한 이유에 다소 미흡한 점이 없는 것은 아니지만, 원고가 이 사건 토지를 취득한 날로부터 1년이내에 그 고유업무에 직접 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있었다고 볼 수 없다고 판단한 결론은 정당하므로, 원심판결에 채증법칙을 위반하거나 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이나 이유에 모순이 있는 위법이 있다고 비난하는 논지는 모두 받아들일 수 없다.

그러므로 원고의 상고를 기각하고 상고비용은 패소자인 원고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-대전고등법원 1993. 10. 8. 선고 93구409 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

【이유】

1. 부과 처분의 경위

다음과 같은 사실은 갑 제1호증의1,2, 갑 제2호증의 각 기재에 의하여 인정할 수 있거나 당사자 사이에 다툼이 없다.

원고는 골프장사업, 각종 체육시설 개발 및 운영업등을 목적으로 하여 1986.4.15. 설립된 법인으로서 1990.2.22.부터 같은해 8.16.까지 골프장 시설부지로 별지 기재 충북 음성군 ○○면 ○○리 산 130임야 36,595㎡ 외 9필지의 토지 783,787㎡를 대금 2,584,680,000원에 취득하고, 「지방세법」제112조 제1항 소정의 일반세율(20/1,000)에 의한 취득세 및 가산세를 납부하였다.

원고가 위 토지들을 취득한지 1년 10개월이 지나도록 골프장 공사에 착공하지 아니하자, 피고가 원고 법인이 이 사건 토지들을 취득한 날로부터 1년 이내에 정당한 사유 없이 이를 그 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하였으므로 위 토지들은 법인의 비업무용 토지라고 하여 「지방세법」제112조 제2항 , 같은법 시행령 제84조의4 제1항 에 의하여 위 토지들에 대하여 취득세 중과세율(일반세율×750/100)을 적용하여 산출한 세액에서 원고가 이미 납부한 세액을 공제한 다음 가산세를 합하여 1992.7.3. 원고에게 금392,266,940원[{(2,584,680,000원×150/1,000)-60,812,880원(기납부세액)}×1.2(가산세)]의 이 사건 취득세 부과처분을 하였다.

2. 부과처분의 적부

(가) 피고는 위 처분사유와 적용법조를 들어 이 사건 부과처분이 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는 위 토지들에 골프장을 조성하기 위하여 1990.3.경 사업계획서를 작성하고, 1991.1.경 분묘이장, 같은해 3.경 실지측량, 같은해 5.경 토질조사를 각 실시하고, 같은해 3.경 피고에게 체육시설업 사업승인을 신청하였으나 피고가 ① 환경영향 평가 사전 미협의, ② 주민의 동의 및 의견 미수렴등의 이유로 반려하고, 같은해 7.4. 피고에게 국토이용계획 변경신청을 하였으나 피고가 ③ 일부 토지는 보존임지이고 급경사지는 산사태 우려가 있으며 ② 맹독성 농약살포등을 이유로 한 주민들의 반대가 있다는 이유로 이를 반려하여 원고의 정상적인 노력에도 불구하고 골프장 사업에 착수하지 못하였는바, 피고가 반려사유로 한 위 ①,③의 사유는 환경영향 평가 및 국토이용계획변경 신청서 내용에 충분히 반영된 것이어서 실제로 문제될 것이 없었고, 주민의 집단민원인 ②의 사유는 골프장건설로 인한 영향권 밖의 주민들에 의한 것으로서 합리적인 근거가 없는 것일 뿐만 아니라 이는 원고만의 노력으로 해결될 수 없는 사항이고, 주민의견의 수렴은 환경처장관이 관장하는 환경영향평가시에 하도록 되어있고, 국토이용계획의 변경과 사업승인은 도지사의 권한이고 피고는 의견을 붙여 도지사에게 전달할 책임만 있을뿐 이것에 실질적으로 관여할 수 없는데도 불구하고 피고가 부당하게 위 각 신청을 반려함으로써 원고 법인이 위 토지들을 취득한 날로부터 1년이 경과하도록 원고법인의 고유업무인 골프장으로 사용하지 못하고 있는바, 이는 「지방세법 시행령」제84조조의4 제1항 의 정당한 사유가 있는 경우에 해당하고, 따라서 중과세율을 적용한 이 사건 취득세 부과처분은 위법하다고 주장한다.

(나) 「지방세법」제112조 제1항 은 취득세의 세율은 20/1,000으로 한다고 하고, 제2항은 대통령령으로 정하는 법인의 비업무용 토지를 취득한 경우의 취득세율은 일반세율의 750/100으로 한다고 하고, 같은법 시행령 제84조의4 제1항 은 법 제112조 제2항 의 규정에 의한 법인의 비업무용 토지는 법인이 토지를 취득한 날로부터 1년 이내에 정당한 사유없이 그 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 토지를 말한다고 규정하고 있다.

이와 같이 법인의 비업무용 토지의 취득에 대하여 중과세하는 입법취지는 법인의 필요 이상의 부동산투자를 억제하고 건실한 운영을 도모하자는데 목적이 있다고 할것이므로, 법인이 취득한 토지를 1년 이내에 정당한 사유없이 그 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니한 경우에 법인의 비업무용 토지가 된다고 할것이고, 정당한 사유라는 것은 법령에 의한 금지, 제한등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유를 뜻하는 것이 원칙이라고 할 것이다.

(다) 원고는 골프장사업, 각종 체육시설 개발 및 운영업등을 목적으로 하여 1986.4.15. 설립된 법인으로서 1990.2.22.부터 같은해 8.16.까지 골프장 시설부지로 별지 기재 토지들을 매수한 사실은 앞에서 본 바와 같다.

한편 갑 제7호증의 1,2,3, 갑 제8호증의 1 내지 6, 갑 제9호증의 1 내지 8, 갑 제10호증의 1 내지 3, 갑 제11호증의1,2, 갑 제12호증, 갑 제14호증, 갑 제15증의1, 갑 제16호증, 을 제1호증의1,2, 을 제2호증의1,2, 을 제3,4호증, 을 제5호증, 을 제6호증의1,2,3, 을 제7,8,9호증의 각 기재에 증인 ○○, ○○의 각 증언 및 변론의 전취지를 모아보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고, 위 증인 ○○의 일부 증언은 믿지 아니한다.

원고는 1990.1.10. 소외 ○○엔지니어링과 골프장 설계용역 도급계약을 체결하고, 같은해 4.3. 무연분묘 이장용역 계약을 체결하고, 1991.3.25. 소외 ○○기술단과 골프장 조성공사 측량용역계약을 체결하고, 같은날 소외 주식회사 건설엔지니어링과 환경영향 평가계약을 체결하고, 같은해 4.4. 소외 주식회사 ○○기술단과 토질 시추조사 및 시굴조사 용역계약을 체결하였다.

원고는 그 후인 1991.4.10. 피고에게 이 사건 토지 일대에 회원제 18홀, 일반 6홀 골프장 사업계획 승인신청서를 제출하였는데, 피고가 그 이튿날인 4.11. 환경정책기본법에 의한 환경영향 평가 사전 미협의, 같은법에 의한 주민동의 및 의견 미수렴을 이유로 이를 반려하였다.

원고는 1991.7.4. 피고에게 산림보전지역 및 경지지역인 이 사건 토지 일대를 개발촉진지역내 시설용지지구로 국토이용계획을 변경하여 줄 것을 신청하였다.

이에 피고가, 국토이용관리법 시행령 제4조 제5항 의 관계행정기관의 장이 건설부장관에게 용도지역의 지정 또는 변경을 요청하고자 할 경우에는 미리 그 요청하고자 하는 내용을 관보 또는 일간신문등에 20일 이상 공고하여야 한다는 규정에 따라, 같은해 7.6. 지방지인 중부매일신문에 이해관계가 있는 지역주민의 의견을 수렴한다는 내용의 공고를 하였던바, 같은해 7.18. 골프장 반대 추진위원회, 같은해 7.22. ○○로타리클럽 산하 ○○로타리클럽, 같은해 8.7. 음성군 ○○면 이장협의회등에서 홍수피해, 가뭄 유발로 인한 농업용수 부족, 맹독성농약 피해, 소비성문화의 확산등을 이유로 하는 골프장 설치 반대 진정서를 제출하는등 주민들의 집단 반대민원이 있었다.

그러자 피고가 1991.9.2. 원고에게 그동안 문제점으로 드러난 아래에서 반려사유로 한 이유와 중부고속도로의 가시구역으로서 산림훼손으로 인한 자연경관 훼손, 농업용수 고갈, 농약으로 인한 수질오염에 대한 대책 및 의견을 같은해 9.20.까지 제출하지 않으면 위 국토이용계획변경 신청서를 반려하겠다는 통지를 하고, 이에 원고가 그 무렵 자연림 최대한 보전, 토사유출 방지를 위한 옹벽 설치, 고속도로와의 사이에 차폐수림 설치, 밤나무 보전 및 이식, 오폐수 처리방법등의 문제점에 대한 대책을 제시하였으나, 피고는 같은해 12.2. 골프장 편입임지 107.56ha 중 96.96ha가 보전임지로서 이 중 10ha는 19년생 밤나무 조림 성공지로서 수확 최성기에 있으므로 산림 경영을 목적으로 존치되어야 하고, 일부 급경사지는 산사태 또는 토사 유출로 인하여 재해발생이 우려되고, 산림훼손으로 인한 재해 및 맹독성 농약의 살포등으로 인한 피해 우려로 골프장 건설을 반대하는 주민 집단민원이 해결되지 않고 있다는 이유로 국토이용계획변경 신청서를 반려하였다.

원고가 1992.3.12. 피고에게, 주민 집단민원 문제는 노력하였으나 해결되지 않고 있어 피고의 도움을 받지 않고는 극히 해결이 어려운 일이므로 피고가 조정을 하여줄 것을 요청하면서, 환경영향평가 초안보고서를 제출하였으나, 피고가 같은달 18. 위 국토이용계획변경 신청서 반려시 지적하였던 문제점을 해결한 후 제출하라는 이유로 이를 반려하였다.

(라) 국토이용관리법 제6조 는 용도지역을 경지지역, 산림보전지역, 개발촉진지역으로 나누고, 제7조 제1항 은 국토이용계획은 건설부장관이 입안한다고 하고, 제4항은 관계행정기관의 장은 이 법 이외에 다른 법령에 의하여 지역·지구 또는 구역을 지정함에 있어서 용도지역의 지정 또는 변경이 필요한 때에는 이를 건설부장관에게 요청하여야 한다고 하고, 제5항은 관계행정기관의 장이 제4항의 규정에 의하여 제6조 의 규정에 의한 용도지역의 지정 또는 변경을 요청하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 지역에 관한 토지이용계획을 작성하여 제출하여야 한다고 하고, 제30조의2 제1항 은 이 법에 의한 건설부장관의 권한은 그 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 도지사에게 위임할 수 있다고 하고, 같은법 시행령 제58조 제1항 라목 은 체육시설의설치·이용에관한법률에 의한 체육시설의 입지를 위한 국토이용계획의 결정·변경의 권한을 도지사에게 위임하고, 국토이용관리법시행령 제4조 제6항 은 관계행정기관의 장이 법 제7조 제4항 및 제5항의 규정에 의하여 건설부장관에게 용도지역의 변경을 요청하고자 할 경우 그 요청서에는 지정 또는 변경의 목적이나 사유를 기재한 서류, 당해지역의 개발계획·보전계획 등 토지이용계획의 내용을 기재한 서류, 지정 또는 변경으로 인한 환경오염의 영향예측 및 방지대책을 기재한 서류를 첨부하도록 규정하고, 체육시설의설치·이용에관한법률 제4조 제1항 제1호 는 골프장업을 등록체육시설업으로 분류하고, 같은 법 제7조 제1항 은 제4조 제1항 제1호 의 체육시설업을 등록하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 등록을 하기 전에 미리 사업에 대한 사업계획서를 작성하여 시·도지사의 승인을 얻어야 한다고 하고, 같은 법 시행령 제7조 제1항 은 법 제7조 제1항 의 규정에 의하여 사업계획의 승인을 얻고자 하는 자는 사업계획승인신청서에 시설계획서, 설비계획서, 운영계획서를 첨부하여 시·도지사에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.

(마) 그렇다면 관계행정기관의 장인 피고가 이 사건 토지들에 대한 용도지역의 지정 또는 변경이 필요하다고 판단할 때에는 이를 건설부장관으로부터 권한을 위임받은 도지사에게 요청하는 것이고, 이때에는 지정 또는 변경으로 인한 환경오염의 영향예측 및 방지대책을 기재한 서류를 첨부하도록 규정하고 있으므로, 용도변경 신청권자인 피고에게는 용도변경의 필요성을 심사하여 용도변경 신청을 하지 아니할 수도 있다고 할 것이고, 또 앞에서 본 증거들에 의하면 피고가 반려사유로 들고 있는, 골프장 편입임지의 대부분이 보전임지로서 이 중 10ha는 조림 성공한 밤나무의 존치의 필요가 있으며, 급경사지의 산사태 또는 토사유출로 인한 재해발생 우려가 있고, 산림훼손으로 인한 재해 및 맹독성 농약 살포등으로 인한 피해 우려로 골프장 건설을 반대하는 주민 집단 민원이 있는 사실들을 인정할 수 있으므로, 피고가 이와 같은 사유로 원고의 국토이용계획 신청서를 반려하였다고 하더라도 이를 부당하다고는 할 수는 없다고 할 것이고, 다만 골프장 사업계획의 승인권한은 충청북도지사에게 있다고 할 것이므로 피고가 원고로부터 사업계획승인 신청서를 접수하였다면 이를 도지사에게 송부하여야 할 것인데 권한없는 피고가 위에서 본 바와 같은 사유로 사업계획승인 신청서를 반려한 것은 위법하다고 할 것이다.

그러나 골프장 입지선정과 사업추진은 원고가 자신의 책임으로 하는 것이고, 국토이용계획의 변경이 없이 골프장 사업계획의 승인만으로 골프장 조성공사에 착수할 수 있는 것도 아니므로, 원고 법인이 이 사건 토지들을 취득한 날로부터 1년 이내에 이를 그 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니한 책임은 원고에게 있다고 할 것이고 그것이 피고의 부당한 업무집행으로 인한 것이라고는 보이지 아니하고, 앞에서 본 바와 같이 전체적인 원고의 사업추진 과정, 피고의 신청서 반려경위 및 사유, 토지의 매입시기인 1990.8.16.부터 3년이 지난 현재까지 원고가 골프장공사에 착공도 하지 못하고 있는점(이점은 증인 ○○의 증언에 의하여 인정할 수 있다)등에 비추어 보면, 원고가 골프장 공사에 착수하기 위하여 정상적인 노력을 다 하였다고 할 수 없으므로, 원고법인이 이를 고유업무에 직접 사용하지 아니한 데에 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.

따라서 이 사건 토지들은 「지방세법」제112조 제2항 , 같은법 시행령 제84조의4 제1항 에서 말하는 법인의 비업무용 토지에 해당한다고 할 것이므로 피고의 이 사건 취득세 부과처분은 적법하고 원고의 주장은 이유없다.

3. 결론

결국 원고의 청구는 이유없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

【참조조문】

지방세법 제112조 제2항 같은법시행령 제84조의4 제1항