지상룡과 자신의 연합회는 구 지방세법 시행령 제6조 제1항 제9호에서 정한 ‘사용인 기타 고용관계에 있는 자’에 해당하므로, 처분은 적법하다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 의사 면허를 취득한 자로서 의료인이 아니어서 의료기관을 개설할 자격이 없는

박계형(실질적 개설자)에게 매월 1,500만 원의 급여를 받는 조건으로 고용되어 2008. 3. 10.

한사랑효자병원(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)의 개설자를 원고로 변경하여 전주시장으로부터 이 사건 병원에 대한 의료기관개설허가사항 변경허가를 받는 방법으로 원고 명의로 의료기관을 개설하였다.

나. 이후 원고는 2008. 7. 15.까지 이 사건 병원에서

박계형에게 고용되어 급여를 받으면서 의료행위를 하였고, 자신의 명의로 국민건강보험법상의 요양급여비용을 청구하여 피고로부터 429,979,940원을 지급받았다.

다. 그런데, 전주지방법원은 2009. 8. 11. 위 법원 2007고단1815,2008고단1541(병합)호로 원고의 위와 같은 의료법 위반행위에 대하여 원고에게 징역 6월에 집행유예 2년 및 벌금 300만 원의 유죄판결을 선고하였고, 이에 불복하여 원고가 위 법원 2009노859호로 항소하였는데, 항소심 법원은 원고의 양형부당 주장을 받아들여 1심 판결을 파기한 다음 원고에게 벌금 500만 원을 선고하였으며, 위 판결은 2011. 1. 13. 원고의 상고(

대법원 2010도1937호)가 기각됨으로써 확정되었다.

라. 피고는 2011. 11. 1. 원고에게 ‘요양급여비 환수결정 내역서’를 첨부하여 ‘귀하가 의료법 위반으로 행정처분을 받음에 따라 이 사건 병원의 개설기간 동안 청구한 요양급여비 중 공단부담진료비에 대하여

민법 제741조,

제750조,

국민건강보험법 제52조에 의거 환수결정을 통보한다’는 취지의 요양급여비용 환수결정을 통보하였는데, 위 통보서(갑 제2호증의 1)의 말미에는 ‘

국민건강보험법 제76조에 의거 처분이 있은 날로부터 90일 이내에 이의신청을 할 수 있다’고 기재되어 있다.

마. 이후 피고는 2011. 11. 3. 원고에 대하여 위와 같은 취지로

국민건강보험법 제52조,

민법 제741조,

제750조에 따라 공단부담진료비 합계 429,979,940원에 대한 기타징수금 납부고지(갑 제1호증의 1, 이하 ‘이 사건 납부고지’라 한다)를 하였는데, 위 납부고지에 첨부된 ‘기타징수금 고지서(갑 제1호증의 2 내지 4)’에는 ‘결정종별이 구상금, 본인부담환급금환입인 경우를 제외하고는 납부기한까지 납부하지 않을 시

국민건강보험법 제70조 제3항에 따라 강제징수 및 납부기한 경과시 법 제71조에 근거하여 고지급액의 3%에서 매월 1%씩, 최고 9%까지의 연체금이 추가된다’는 취지가 기재되어 있다.

바. 이에 불복하여 원고는 2011. 11. 9. 피고에게 이의신청을 하였는데, 피고는 2012. 2. 1. ‘이 사건 납부고지는 행정처분이 아니라 원고와 대등한 입장에서 민사상 부당이득금을 반환하도록 최고한 법률행위에 불과하다’는 이유로 원고의 이의신청을 각하하였다.

[인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지]

2. 관계법령

별지 관계법령의 기재와 같다.

3. 피고의 본안전 항변에 대한 판단

가. 피고의 본안전 항변의 요지

이 사건 납부고지가 행정처분임을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 소에 대하여 피고는, 피고가 2011. 11. 1. 원고에 대하여 환수결정을 통보하면서 국민건강보험법 제76조에 따라 이의신청을 할 수 있다는 취지로 고지하였으나 이는 잘못된 안내에 불과한 점, 이 사건 납부고지를 하면서 납부일이 경과하는 경우 연체금을 가산하여 부과하지 아니한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 납부고지가 민사상 부당이득반환의 ‘최고’에 해당할 뿐, 행정소송법상 항고소송의 대상이 되는 ‘처분등’에 해당하지 아니하므로, 이 사건 소가 부적법하다는 취지로 주장한다.

나. 판단

(1) 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 행정청의 행위가 주체․내용․형식․절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지 여부 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 할 것이며, 행정청의 행위가 객관적으로 국민에게 불이익을 주는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면, 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어 볼 때 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지 여부도 그 당시에 있어서의 법치행정의 원리와 국민의 권리의식 수준 등은 물론 그 행위를 한 행정청의 태도도 고려하여 판단하여야 할 것이다.

(2) 살피건대, 앞서 본 인정사실과 관계 법령에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고는 2011. 11. 1. 원고에 대한 요양급여비용 환수결정을 통보하면서 ‘국민건강보험법 제52조에 의거 환수결정한다’는 내용을 포함한 바 있고, 그 말미에

국민건강보험법 제76조에 의거 처분이 있은 날로부터 90일 이내에 이의신청할 수 있다고 기재하였던 점(피고의 주장과 같이 이를 잘못된 기재라 볼 아무런 근거가 없다), ② 피고는 위 환수결정통보에 터잡아 국민건강보험법에 의한 징수금을 부과할 때 사용하는 ‘기타징수금고지서’와 같은 양식의 징수금고지서를 첨부하여 이 사건 납부고지를 하였고, 그 납부고지서(갑 제1호증의 1)에도 그 조치의 근거에

국민건강보험법 제52조가 포함됨을 명시한 점, ③ 그 기타징수금고지서(갑 제1호증의 2 내지 4)에도

국민건강보험법 제70조 제3항에 따른 강제징수와

동법 제71조에 따른 가산금에 대한 안내, 환수의 근거규정(

국민건강보험법 제52조) 등이 기재되어 있는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 주장하는 사정을 고려하더라도, 이 사건 납부고지는

민법 제741조 또는

제750조의 규정에 따른 부당이득반환청구권 내지 손해배상청구권을 행사하겠다는 내용의 민사상 ‘최고’에 그치는 것이 아니라, 적어도 외형상으로 국민건강보험법에 따른 부당이득환수의무 등이 원고에게 있음을 전제로 하여 그 금액 상당을 납부할 것을 요구하고 이에 응하지 아니하면 국민건강보험법에 기한 체납자에 대한 조치 등을 취할 듯한 태도를 보인 것으로 볼 수 있으므로, 원고로서는 위와 같은 법적 불이익 내지 불안을 제거하기 위하여 그 취소 등을 구할 수 있는 구제수단이 필요하므로, 이 사건 납부고지는 행정소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이다. 따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

4. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

① 원고는 당초

박계형 등으로부터 이 사건 병원의 원장을 맡아 달라는 부탁을 받고 원고가 고령으로 간암 수술을 받아 정기적으로 검진을 받아야 할 환자로서 책임자로서 일할 수 없다고 극구 거절하였으나 의료법인이 설립될 때까지 1~2개월만 맡아달라는 거듭된 부탁을 거절하지 못하고 어쩔 수 없이 원장직을 맡았으나, 그로부터 약 2개월이 경과한 후 병원장직을 인수하여 갈 것을 독촉하여 2008. 7. 15.경 이 사건 병원의 병원장에서 물러난 점, ② 원고가 진료하지 않았다면 원고가 진료한 환자들은 다른 병원에서 치료를 받고 결국 피고가 해당 요양급여비용을 지출하였을 것이 분명하므로 원고의 진료 및 이 사건 병원의 요양비용 청구가 피고에게 별다른 손해를 입힌 것이라 할 수 없는 점, ③ 합계 429,979,940원에 대한 이 사건 납부고지는 원고의 연령, 재산 및 건강상태, 원고가 이 사건 병원의 병원장직을 맡게 된 경위 등을 참작하면 지나치게 과중하여 가혹한 점, ④ 민법의 분할채무 원칙에 의하면,

박계형과 원고는 각 요양급여비용징수액의 2분의 1만을 부담할 의무가 있다고 보아야 하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 납부고지는 비례의 원칙 등에 반하여 재량권을 일탈․남용한 것이다.

나. 판단

(1) 살피건대, 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 여러 사정을 참작하더라도 이 사건 납부고지가 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈․남용한 것이라고 할 수는 없다.

①

국민건강보험법 제52조 제1항에서 ‘사위 기타 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 경우’란 요양기관이 요양급여 비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여 비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다고 할 것인바(

대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조), 원고가 자신 명의로 이 사건 병원을 개설하였으나

박계형으로부터 급여를 받는 조건으로 의료행위를 하였을 뿐이고,

박계형이 이 사건 병원을 실질적으로 운영하였으므로, 이 사건 병원의 실질 개설자는

박계형이라 볼 것인데, 관계법령의 규정내용에 비추어 보면, 의사가 의료기관 개설자가 될 수 없는 자에게 고용되어 진료행위를 한 경우에는 국민건강보험법상 요양급여비용을 청구할 수 없음이 분명하므로, 원고가 의료기관 개설자가 될 수 없는

박계형에게 고용되어 의료행위를 한 후 피고에게 요양급여비용을 청구하여 지급받은 행위는

국민건강보험법 제52조 제1항에서 규정하는 ‘사위 기타 부당한 방법으로 보험급여를 받은 경우’에 해당함이 명백하다.

②

국민건강보험법 제52조 제1항은 ‘사위 기타 부당한 방법으로 보험급여비용을 지급받은 경우 그 금액의 전부 또는 일부를 징수한다’고 규정하고 있기는 하나, 이와 같은 요양급여비용 환수제도의 취지는 부당하게 지급된 요양급여비용을 원상회복하고자 하는 것이므로 특별한 사정이 없는 한 그 전액을 징수하는 것이 원칙이라고 할 것이다. 또한 국민건강보험 재정의 건실화를 도모하고 운영상 투명성을 확보한다는 측면에서도 요양급여비용을 엄격하게 통제․관리할 공익적 필요성이 크고, 원고가 요양기관인 이 사건 병원을 그 명의로 개설하여 피고에게 요양급여비용을 청구하여 이를 지급받은 자로서 이를 반환하여야 한 책임이 있는 점(

대법원 2010. 6. 4. 선고 2010두5271판결 참조), 이 사건에서 납부고지된 금액의 합계가 429,979,940원으로 적지 아니하나 이는 결국 원고가 자신의 명의로 부당하게 지급받은 요양급여비용의 규모가 크다는 것을 반증하는 사정에 불과한 점 등에 비추어 보면, 원고의 연령, 재산상태 등 원고가 주장하는 제반사정을 감안하더라도 이 사건 납부고지가 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙을 벗어났다고 보기 어렵다.

③

국민건강보험법 제52조 제1항에 따른 보험급여비용의 환수는 관계법령상 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 그것이 지급된 경우 이를 원상회복시키는 조치로서 그 요건이나 행사방법 등을 민사상 부당이득반환청구와 동일하게 볼 수 없으므로, 피고에게 실제 손해가 발생하였는지 여부는 일련의 환수조치에 있어서 고려할 사항이 아니고, 민법의 분할채무 원칙이 적용되어야 한다고 볼 수도 없다. 한편 원고는 자신이 진료하지 아니하였다면 원고가 진료한 환자들이 다른 병원에서 치료를 받고 요양급여비용을 청구하였을 것이라는 취지로 주장하기도 하나, 그러한 사정만으로 피고에게 아무런 손해가 없다고 볼 것도 아니다.

(2) 따라서 이 사건 납부고지는 적법하고, 원고의 주장은 이유 없다.

5. 결 론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.