토지를 포함한 발전소 전체 부지는 유예기간내에 고유업무에 사용하지 못한 정당한 사유가 있으므로 토지는 모두 비업무용 토지에 해당하지 아니함에도 이를 비업무용 토지로 보고 한 이 사건 과세처분은 위법하다.

1. 처분의 경위

아래의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증, 갑 제3 내지 5호증의 2, 을 제1호증의 1, 2, 을 제3호증의 1 내지 3, 을 제4호증, 을 제5호증의 1, 2, 을 제6호증, 을 제8호증의 1, 2, 을 제9호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.

가. 원고는 전력자원의 개발, 발전, 송전, 변전 배전 및 이와 관련된 영업 또는 그 부대사업 등을 목적사업으로 하여 한국전력공사법에 의하여 설립된 법인으로서, 1991. 11. 20.부터 1993. 8. 18.까지 사이에 충남 태안군 원북면 방갈리 40 임야 1,552㎡ 등 실제 현황에 의한 지목이 전, 답, 과수원, 임야, 대지, 유지, 구거, 잡종지 및 도로인 177필지 토지 면적 합계 587,393㎡(이하 이 사건 토지라 한다)를 취득하고 그에 대한 취득세로 취득가액의 1000분의 20에 해당하는 금액을 신고․납부하였다.

나. 피고는, 원고가 이 사건 토지를 취득한 후 정당한 사유없이 지방세법시행령 제84조의4 제1항 소정의 유예기간내에 법인의 고유목적에 사용하지 아니하였다는 이유로 (지목이 전, 답, 과수원, 임야인 경우에는 동법시행령 제84조의4 제3항 제4호 소정의 유예기간내에 지목을 변경하여 법인의 고유목적에 사용하지 아니하였다는 이유로), 1996. 8. 10. 원고에 대하여 지방세법 제112조 제2항의 중과세율을 적용하여 산출한 취득세액에서 기납부한 취득세액을 공제한 금1,590,655,240원(가산세 포함, 이하 같다)의 취득세를 부과․고지한 후 같은 해 12. 11. 취득한 토지면적의 오류를 정정하기 위하여 위 1996. 8. 10.자 처분을 취소하고 세액은 동일하게 하여 다시 취득세를 부과․고지하였다가 1997. 6. 5. 이 사건 토지 중 원고의 화력연수원 부지로 사용되고 있는 부분인 70,557.97㎡를 비업무용토지에서 제외하고 나머지 부분만을 비업무용토지로 보아 취득세를 금1,399,585,740원으로 감액하여 부과․고지(이하 위 1996. 12. 11.자 처분 중 위와같이 감액되고 남은 부분을 이 사건 과세처분이라 한다)하였다.

2. 이 사건 과세처분의 적법여부

가. 원고의 주장

원고가 이 사건 토지를 취득한 후 지방세법시행령 제84조의 4 제1항 및 제3항 제4호 소정의 유예기간내에 화력연수원, 변전소, 진입도로 및 녹지 등 원고의 고유업무에 그 전부를 직접 사용하였거나, 그렇지않고 그 중 일부를 유예기간경과후에 사용하였거나 아직 이를 사용하지 아니하였더라도 이 사건 토지는 당초 태안화력발전소 1, 2호기의 부지확보과정에서 토지 소유자들이 추가로 부지매입을 요구함에 따라 발전소건설계획의 원활한 추진을 위하여 불가피하게 이를 매수할 수 밖에 없는 상황에서 정부 각 부처의 협의를 거치고 상공자원부장관의 전원개발실시계획승인을 받아 이를 취득하게 된 것이고, 위 실시계획상 이 사건 토지는 장차 발전소 증설시 그 부지로 활용하거나 부대시설용지로 사용하도록 되어 있고 위와같은 목적 이외에 다른 목적으로 사용할 수 없는 법령상의 제약이 있을 뿐 아니라 발전소건설사업은 사업의 효율성을 높이기 위하여 전력수급사정을 고려하여 연차적으로 이를 시행하는 것인데다가 구체적으로 사업을 추진하는데 있어서 공업지역으로의 용도변경 등 제반 행정절차가 필요하고 또한 정부의 지원을 받아 막대한 자금을 조달하여야 하는 점 등에 비추어 유예기간내에 고유업무에 사용하지 못한 정당한 사유가 있으므로 이 사건 토지는 비업무용 토지에 해당하지 아니함에도 이를 비업무용 토지로 보고 한 이 사건 과세처분은 위법하다.

나. 관계법령

(1) 구 지방세법(1994. 12. 31. 법률 제4856호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제112조 제2항에 의하면 대통령령으로 정하는 법인의 비업무용토지에 대하여는 취득세를 중과하도록 규정하고 있고, 구 지방세법시행령(1994. 12. 31. 대통령령 제14481호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제84조의 4 제1항은 법 제112조 제2항의 규정에 의한 법인의 비업무용토지는 법인이 토지를 취득한 날로부터 1년(내무부장관이 상공부장관과 협의하여 정하는 공장용부지는 2년)이내에 정당한 사유없이 그 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 토지를 말한다고 규정하고, 제2항은 제1항에서 법인의 고유업무라 함은 1. 법령에서 개별적으로 규정한 업무 2. 법인 등기부상 목적사업으로 정하여진 업무 3. 행정관청으로부터 인․허가를 받은 업무를 말한다고 규정하고 있고, 제3항 제4호는 내무부령이 정하는 농업, 축산업 또는 산림업을 주업으로 하지 아니하는 법인이 취득하는 전․답․과수원․목장용지 및 임야는 정당한 사유가 없는 한 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 이를 법인의 비업무용토지로 보되, 다만 취득한 날로부터 1년 이내에 그 지목을 변경하여 당해 법인의 고유업무에 해당하는 용도에 직접 사용하는 경우는 제외한다고 규정하고 있으며, 구 지방세법 제112조의3은 법인이 토지를 취득한 후 5년 이내에 당해 토지가 그 법인의 비업무용 토지가 된 경우(5년 이내에 정당한 사유없이 이를 매각한 경우를 포함한다)에는 제112조 제2항의 규정에 의한 세율을 적용하여 취득세를 추징한다고 규정하고 있다.

지방세법시행령(1995. 8. 21. 대통령령 제14753호로 개정되기 전의 것) 제1항 제1호는 법인이 토지를 취득한 날로부터 1. 공업배치및공장설립에관한법률 제2조의 규정에 의한 공장용토지는 3년 마. 가목 내지 라목 이외의 토지는 1년 이내에 정당한 사유 없이 당해 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 경우 그 토지는 법인의 비업무용토지에 해당하고, 이 경우 건축공사에 착공한 때에는 고유업무에 직접 사용하는 것으로 본다고 규정하고 있고, 제2호는 법인이 토지를 취득한 날부터 5년이내에 정당한 사유없이 매각한 토지는 비업무용토지로 본다고 규정하고 있으며, 부칙 제1조는 이 영은 1995. 1. 1.부터 시행한다고 규정하고 제3조는 제84조의4 개정규정은 이 영 시행일 현재 비업무용토지의 유예기간이 경과하지 아니한 토지에 관한 취득세부터 적용한다고 규정하고 있다.

한편 공업배치및공장설립에관한법률 제2조 제1호는 공장이라 함은 제조업의 물품제조공정을 형성하는 기계 또는 장치를 설치하기 위한 건축물이나 사업장으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다고 규정하고, 공업배치및공장설립에관한법률시행령 제2조는 법 제2조 제1호의 규정에서 대통령령이 정하는 것이라 함은 1. 제조업을 영위함에 필요한 제조시설 2. 제조업을 영위함에 있어서 그 제조시설의 관리, 지원, 종업원의 후생복지를 위하여 공장용지안에 설치하는 부대시설로서 상공자원부령이 정하는 것 3. 제조업을 영위함에 있어서 관계법령에 의하여 설치가 의무화 된 것을 말한다고 규정하고 있다.

(2) 전기사업법 제1조는 이 법은 전기사업에 관한 기본제도를 확립하여 전기사업을 합리적으로 운용함으로써 전기사용자의 이익보호와 전기사업의 건전한 발전을 도모하고 전기설비의 공사, 유지 및 운용에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 공공의 안전을 학보함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 제2조 제2호는 전기사업자라 함은 일반전기사업자 및 발전사업자를 말한다고 정의하고, 제7호는 전기설비라 함은 발전, 송전, 변전, 배전 또는 전기사용을 위하여 설치하는 기계, 기구, 댐, 수로, 저수지, 전선로, 보안통신선로, 기타의 설비를 말한다고 정의하고 있으며, 제3조는 상공자원부장관은 전력수급의 원활을 기하기 위하여 장기전력수급계획을 수립하고 이를 공고하여야 한다고 규정하고, 제2항은 장기전력수급계획에는 1. 전력수급에 관한 장기전망 2. 전기설비계획에 관한 사항 3. 투자계획에 관한 사항 4. 기타 전력수급에 과하여 필요하다고 인정되는 사항이 포함되어야 한다고 규정하고 있으며, 제3항은 장기전력수급계획의 수립 및 변경절차 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 제4조 제1항은 전기사업자는 제3조의 규정에 의한 장기전력수급계획에 부합되도록 장기적인 전기설비의 시설계획 및 전력공급계획을 작성하여 상공자원부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고, 제2항은 제1항의 규정에 의한 전기설비의 시설계획 또는 전기공급계획을 변경하고자 하는 자는 미리 그 변경하고자 하는 사항을 상공자원부장관에게 신고하여야 한다고 규정하고, 제3항은 상공자원부장관은 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 제출 또는 신고한 시설계획 또는 전기공급계획이 1. 제3조의 규정에 의한 장기전력수급계획에 부합하지 아니하는 경우 2. 당해 시설계획 또는 전기공급계획이 중복투자 또는 과잉투자라고 인정되는 경우에는 이의 변경을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 제5조는 일반전기사업 또는 발전사업을 하고자 하는 자는 공급구역 또는 공급지점별로 상공부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 제6조는 제5조 제1항의 규정에 의한 허가기준은 1. 그 전기사업이 전력수요에 비하여 적정한 공급능력이 있을 것 2. 그 전기사업의 개시로 인하여 전기사업용전기설비가 현저하게 과잉되지 아니할 것 3. 그 전기사업을 적정하게 수행하는데 필요한 재정능력 및 기술능력이 있을 것 4. 그 전기사업이 계획대로 확실히 수행될 수 있을 것 6. 발전사업에 있어서는 일반전기사업자의 전원개발능력이 부족한 경우 또는 국민경제상 불가피한 경우일 것 7. 기타 공익상 필요에 의하여 사업허가를 하여서는 아니된다고 대통령령이 정하는 사항에 해당되지 아니할 것등이라고 규정하고 있으며, 제7조 제1항은 전기사업자는 상공부장관이 지정한 준비기간내에 전기설비를 설치하고 사업을 개시하여야 한다고 규정하고 있고, 제29조 제1항은 전기사업자가 통상산업부령이 정하는 전기설비를 설치하고자 하는 경우에는 통상산업부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 제2항은 전기사업자는 제1항의 규정에 의하여 설치하고자 하는 전기설비가 대통령령이 정하는 전기설비에 해당하는 경우에는 환경영향평가법에 의한 환경영향평가를 하기 전에 그 전기설비의 입지의 적정성등 환경에 관한 검토서를 작성하여 환경부장관과 협의하여야 한다고 규정하고 있으며, 전기사업법시행규칙 제31조는 법 제29조 제1항에서 통상산업부령이 정하는 전기설비라 함은 출력 1만kw 이상의 발전설비와 전압 20만v 이상의 송전 및 변전설비를 말한다고 규정하고 있고, 전기사업법 제30조는 제29조 제1항의 규정에 의한 허가기준은 1. 전기설비의 설치에 필요한 재무능력 및 기술능력이 있을 것 2. 전기수요에 비하여 공급능력이 현저히 과잉되지 아니할 것 3. 기타 공익상 필요에 의하여 허가를 하여서는 아니된다고 대통령령이 정하는 사항에 해당되지 아니할 것이라고 규정하고 있고, 전기사업법시행령 제 17조의2는 법 제30조 제3호에서 대통령령이 정하는 사항이라 함은 2. 전기설비의 경제성을 현저하게 저하하여 전기사용자의 이익을 침해할 우려가 있는 경우 3. 그 전기설비의 설치가 공공의 이익을 현저하게 저하할 우려가 있는 경우를 말한다고 규정하고 있다.

또한 전원개발에관한특례법 제1조는 이 법은 전원개발사업을 효율적으로 추진함으로써 전력수급의 안정을 도모하고, 국민경제의 발전에 기여함을 목적으로 한다고 규정하고, 제2조는 1. 전원설비라 함은 발전 및 송전을 위한 전기사업용 전기설비와 그 부대시설을 말하고, 2. 전원개발사업이라 함은 전원설비를 설치, 개량하는 사업을 말하며, 3. 전원개발사업실시계획이라 함은 정부의 장기전력수급계획에 따른 전원개발사업의 실시에 관한 세부계획을 말한다고 규정하고 있고, 전원개발에관한특례법시행령 제3조는 법 제2조 제1호에서 부대시설이라 함은 1. 발전 및 송, 변전을 위한 전기사업용 전기설비를 설치, 운용하기 위한 건물 구축물과 그 부속시설 2. 전기사업용 전기설비와 제1호의 시설의 설치, 운용을 위한 용수시설, 송유시설, 회처리장, 재료적치장과 그 부속시설 3. 제1호 및 제2호의 규정에 의한 시설의 설치, 운용에 종사하는 자를 위한 숙소와 그 부속시설을 말한다고 규정하고 있으며, 전원개발에관한특례법 제3조 제1항은 전원개발사업은 한국전력공사법에 의한 한국전력공사가 시행한다고 규정하고 있고, 제5조 제1항은 전원개발사업자는 전원개발사업의 실시계획을 작성하여 상공자원부장관의 승인을 얻어야 한다고 규정하고, 제2항은 제1항의 규정에 의하여 승인을 얻은 사항을 변경하고자 할 때에도 상공자원부장관의 승인을 얻어야 한다고 규정하고, 제1항의 규정에 의한 실시계획에는 1. 전원설비의 개요 2. 전원개발사업구역의 위치 및 면적 3. 전원개발사업의 시행기간 4. 소요자금 및 그 조달에 관한 사항 5. 제13조의 규정에 의한 공공시설의 설치 및 비용부담에 관한 사항 6. 국토자연환경보전에 관한 사항 7. 기타 전원개발사업에 관하여 대통령령으로 정하는 사항이 포함되어야 한다고 규정하고 있으며, 제4항은 상공자원부장관이 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 실시계획의 승인 또는 변경승인을 한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 고시하여야 한다고 규정하고, 제5항은 상공자원부장관이 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 실시계획의 승인 또는 변경승인을 하고자 할 때에는 미리 관계부처의 장과 협의하고 전원개발사업추진위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있으며, 제7조는 관계행정청은 제5조의 규정에 의한 실시계획의 승인이 있은 후 전원개발사업구역안에서 1. 도로, 철도, 교량, 운하, 수도 및 수로등과 그 부속물의 설치 3. 건축물의 신축, 증축 또는 개축 4. 토지의 개간, 지반의 굴착, 매립 기타 토지형질의 변경에 관한 허가 기타 처분을 하고자 할 때에는 상공자원부장관과 협의하여야 한다고 규정하고 있고, 제12조 제1항은 제11조의 규정에 의하여 전원개발사업예정구역의 지정, 고시가 있는 때에는 동구역안의 토지소유자는 제5조의 규정에 의한 실시계획의 승인전이라도 전원개발사업자에게 토지등의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 제2항은 전원개발사업자가 제1항의 규정에 의한 토지등의 매수청구를 받은 때에는 지체없이 이를 매수하여야 한다고 규정하고 있으며, 제13조는 전원개발사업과 관련되는 도로, 교량, 항만 기타 대통령령이 정하는 시설을 주관하는 관계행정청은 제5조의 규정에 의한 실시계획의 승인이 있은 때에는 전원개발사업을 원활히 시행할 수 있도록 당해공공시설을 우선적으로 설치하여야 한다. 다만, 관계행정청은 전원개발사업자의 신청이 있는 경우에 필요하다고 인정할 때에는 당해 공공시설의 설치를 전원개발사업자에게 위탁하여 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 제15조는 정부는 전원개발사업의 원활한 시행을 위하여 필요한 경우에는 전원개발사업자에게 그 소요자금의 일부를 지원할 수 있다고 규정하고 있다.

한편 한국전력공사법 제1조는 이 법은 한국전력공사를 설립하여 전원개발을 촉진하고 전기사업의 합리적인 운영을 기함으로써 전력수급의 안정을 도모함과 아울러 국민경제발전에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고, 제2조는 한국전력공사는 법인으로 한다고 규정하고 있으며, 제18조는 통상산업부장관은 한국전력공사의 경영목표의 달성을 위하여 필요한 범위 안에서 공사의 업무를 지도, 감독한다고 규정하고 있다.

다. 인정사실

갑 제2호증, 갑 제3 내지 5호증의 1, 2, 갑 제6 내지 9호증, 갑 제10, 11호증의 1, 2, 갑 제12 내지 14호증, 갑 제15호증의 1, 2, 갑 제16호증의 1 내지 4, 갑 제17 내지 24호증, 갑 제25호증의 1, 2, 갑 제26호증의 1 내지 15, 갑 제27 내지 30호증, 갑 제31호증의 1, 2, 갑 제32호증, 갑 제33호증의 1, 2, 갑 제34 내지 36호증, 갑 제37호증의 1 내지 5, 갑 제38, 41, 42호증, 갑 제43호증의 1 내지 4, 갑 제44 내지 46호증, 갑 제49, 50호증, 갑 제51호증의 1, 2, 갑 제52, 53호증, 갑 제54호증의 1, 2, 갑 제55호증, 갑 제56호증의 1, 2, 갑제 57호증의 1 내지 3, 갑 제58호증의 1, 2, 갑 제59호증, 갑 제60호증의 1 내지 3, 갑 제61호증의 1 내지 4, 갑 제62호증의 1, 2, 갑 제63호증의 1 내지 7, 갑 제64, 65호증의 1 내지 4, 갑 제66 내지 67호증, 을 제7, 10호증의 각 기재 및 영상, 증인 박성근의 증언 및 이 법원의 환경부장관에 대한 사실조회결과에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(1) 정부는 국내의 경제성장과 더불어 전력소비가 급증하여 전력예비율이 1989년까지 18.7%를 상회하였으나 1990년에는 8.3%, 1991년에는 5.4%, 1992년에는 6.4%, 1993년에는 10.4%, 1994년에는 2.8%까지 떨어지게 되자 장기전원개발계획을 수립하여 원고로 하여금 발전소를 건설하도록 하였고, 이에 원고는 태안을 비롯하여 보령, 삼천포, 하동, 당진등지에 화력발전소 건설사업을 추진하게 되었다.

(2) 그중 태안화력발전소는 충남권 및 서해안개발에 따른 전력수요에 대비하기 위한 것으로서, 원고는 우선 충남 태안군 원북면 방갈리 일대 1,138,414㎡ 부지내에 1990. 2.경부터 1995. 6.경까지 및 1990. 2.경부터 1996. 2.경까지 발전소 1, 2호기를 준공하기로 하는 내용의 태안화력발전소 건설계획을 세우고 1990. 3. 2. 정부로부터 전원개발사업실시계획승인을 받았다.

(3) 그런데 원고가 위 발전소부지의 매입에 착수할 무렵에 발전소 예정부지 일대의 주민들 사이에 발전소건설을 반대하기로 하는 여론이 형성되어 1990. 5.경 주민 283명이 발전소건설반대투쟁위원회를 구성한 이래 본격적으로 발전소건설 반대운동을 하던 중 1990. 11. 3.경 안면도 핵폐기물처리장 건설문제로 시위가 발생하자 위 발전소예정부지 내에 원자력발전소 건설을 우려한 나머지 더 많은 수의 주민들이 합세하여 같은 해 11. 2. 발전소건설반대추진위원회를 구성하고 정부에 발전소유치반대 진정서를 제출함과 아울러 원고의 부지매입을 위한 토지감정을 방해하고 1991. 1. 31. 반대결의대회를 개최하는 한편 원고 및 태안군이 주관하는 보상대책회의에서도 보상협의에 좀처럼 응하지 아니함으로써 원고의 발전소 부지매입에 진전을 보지 못하고 상당한 시일이 지체되었는데, 그후 원고가 계속하여 보상협의를 위한 노력을 기울이자 주민들이 종전의 태도를 바꾸어 부지매입에 협조하는 대신 충분한 보상과 이주대책을 요구함과 동시에 집단분묘단지를 조성하고 당초 예정부지 인근의 부지까지 매입하여 줄 것을 요청하였다.

(4) 이에 원고는 더 이상 발전소건설사업에 차질을 빚지 않고 원활하게 사업을 추진함과 아울러 추가매입토지를 향후 발전소 증설부지로 활용하기 위하여 1991. 8. 2.경 주민들이 매입을 요구하는 추가부지 면적 748,636㎡ 중 568,579㎡를 매입하기로 하는 내용의 추가부지매수계획을 세우고 태안군보상심의위원회의 의결을 거친 다음, 1991. 11. 6. 동력자원부장관에게 추가부지 583,851㎡를 매입하여 장기적으로 이를 50-70만 kw 규모의 후속기 4기의 부지 및 화력연수원과 옥외변전소 등 부대시설의 부지로 활용하기로 하는 등의 내용으로 계획을 세워 실시계획변경승인신청을 하였다.

(5) 동력자원부장관은 원고의 위 승인신청에 대하여 경제기획원, 내무부, 재무부, 농림수산부, 건설부, 교통부, 환경처, 산림청, 수산청 등 관계부처와 협의를 거치고, 전원개발사업추진위원회의 심의를 거친 결과 원안대로 의결되자 1992. 3. 31. 위 추가부지의 전원개발사업구역으로의 편입 및 편입토지의 보상계획을 포함한 내용의 전원개발사업실시계획승인을 하고, 같은 해 4. 14. 동력자원부고시 제1992-16호로 그 내용을 고시하였다.

(6) 이에 따라 원고는 1991. 11. 20.부터 1993. 8. 18.까지 사이에 이 사건 토지에 대하여 실제 이용현황을 기초로 지번별로 감정평가를 거쳐 순차 이를 매수한 후 위 추가매입부지를 포함한 부지 732,958㎡ 중 130,000㎡를 추후 입지세부조사에 따라 50만kw의 발전소 2-4기를 증설하여 그 부지로 이용하고, 132,000㎡를 화력연수원 부지로 이용하며, 470,723㎡를 야적장, 토취장 및 녹지대로 이용하기로 하는 내용의 사업계획을 전제로 1993. 2. 15. 동력자원부장관에게 추가매수부지에 대한 변전소 및 진입로등의 건설사업이 가능하도록 국토이용관리법 제7조 제4항의 규정에 의하여 위 추가매입토지 중 73필지 144,843㎡를 경지 및 산림보전지역에서 공업지역으로 용도변경하는 내용의 국토이용계획 변경입안요청을 하였고, 상공자원부장관은 같은 해 4. 12. 건설부장관에게 위 144,843㎡ 중 31,000㎡를 옥외변전소 및 진입로 부지로, 70,000㎡를 화력연수원부지로, 41,843㎡를 녹지로 각 활용하기 위한 목적으로 용도지역변경요청을 하였으며, 이에 건설부장관은 관련부처의 협의를 거쳐 위 신청내용대로 용도지역변경결정을 한 후 1993. 8. 21. 건설부고시 제1993-299호로 이를 고시하였다.

(7) 위 전원계발사업계획승인신청에 대하여 관련부처간 협의단계에서 환경처는 이 사건 토지는 취득할 당시의 용도인 녹지로 보전되어야 하고, 개발행위시 환경영향 및 대책을 수립하라는 내용으로 협의를 하였고, 원고는 이 사건 토지에 위와같은 시설을 하기 위하여 1993. 4. 경 그 환경영향 및 대책을 수립하였으며, 1993. 6. 1. 환경처장관은 시설은 평지를 이용하되 식생이 양호한 지역은 최대한 보호할 수 있도록 협의내용을 변경하였다.

(8) 그후 원고는 발전소 운영요원의 운전 및 보수기술의 향상을 도모하고 전력기술의 효율성을 제고하기 위한 목적으로 화력연수원을 건립하기로 계획을 세우고, 1994. 1. 24. 피고에게 화력연수원 건물의 건축허가신청을 하여 같은 해 2. 14. 피고로부터 건축허가를 받고 1995. 1. 24. 공사에 착공하여 그 후 이 사건 토지상에 연면적 10,079.71㎡ 규모의 건물을 완공하였고, 1992. 12. 10. 이 사건 토지 중 31,000㎡ 지상에 발전소내에서 소비하는 전력을 외부로부터 공급받는 수전설비인 154kw 규모의 변전소와 발전소에서 생산한 전력을 외부로 보내는 송전설비인 345kw 규모의 변전소 및 위 변전소 가동 중 이상 전압발생시 자동으로 제어하는 설비인 옥외변전설비의 공사에 착수하여 1995. 12. 29. 완공하였으며, 1990. 6. 5. 피고와의 사이에 원북면 반계리에서부터 태안화력발전소 정문까지 총 연장 13km의 진입도로를 개설하되, 그 공사는 피고가 맡고 공사비는 원고가 부담하기로 약정에 따라 피고는 1992. 9. 29. 공사에 착수하여 1996. 3. 31. 이 사건 토지의 일부인 방갈리 836 토지상에 도로면적 2,000㎡, 법면 면적 11,548.3㎡의 진입도로를 완공하였고, 아울러 1993. 3. 8. 방갈리 830 및 방갈리 832 토지상에 발전소 본부지의 법면 설치공사에 착수하여 1995. 12. 19. 36,238.7㎡의 법면을 조성하였다.

(9) 또한 태안화력발전소의 건립에 따라 인접한 기존의 도로가 폐쇠되자, 피고는 1993. 6. 17. 원고에게 주민들의 편의를 위하여 발전소 정문에서 학암포까지의 연결도로의 개설을 요구하였고, 이에 원고는 1993. 8. 이 사건 토지 중 12,689.5㎡의 지상에 해안연결도로 공사에 착수하여 1995. 12. 19. 해안연결도로를 완공하였으며, 1990. 3. 2. 전원개발사업실시계획승인을 하기에 앞서 부처간 협의 단계에서 교통부가 태안화력발전소에서 사용하는 수입탄의 하역을 위하여 설치된 항만시설을 관리감독케 할 목적으로 원고로 하여금 해운항만청사를 신축하여 기부채납할 것을 협의이행조건으로 제시하여 동력자원부가 이를 승인함에 따라 원고는 1994. 8. 23. 청사 건축에 착수하여 1995. 10. 31. 이 사건 토지 중 2,506㎡ 부지상에 해운항만청사를 완공하여 1996. 9. 17. 국가에 기부채납하였다.

(10) 뿐만아니라 원고는 발전소내에서 배출되는 폐기물의 소각을 위하여 1994. 12. 30. 소각로 공사에 착수하여 1995. 5. 29. 이 사건 토지 중 1,000㎡부지상에 소각로를 완공하였고, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제28조의 규정 및 태안군보상심의위원회의 결정에 따라 1991. 10.경 이 사건 토지내 1,942㎡지상에 집단분묘단지를 조성하였다.

(11) 원고는 위와같은 시설을 설치하는 외에 일부 토지를 발전소 건설 근로자들의 숙소의 부지 또는 야적장으로 이용하였고, 그 나머지는 녹지상태로 보존하고 있다.

(12) 원고는 당초 태안화력발전소내에 총 2조원을 예산을 들여 8기의 발전소 설치계획을 세우고, 1단계로 1990. 4.부터 1996. 2.까지 8기의 부지를 조성하고 2기의 발전소를 건설하며, 2단계로 전력수요에 따라 5년 단위로 2기씩의 발전소를 건설하기로 사업계획을 수립하였는데, 위 계획보다 앞당겨 1993. 3. 17. 상공부장관으로부터 태안화력발전소 제3,4호기의 공사기간을 각 1993. 3.경부터 1996. 6.경까지 및 1993. 3.경부터 1997. 2.경까지로 하여 공사계획인가를 받아 1997. 8. 1. 당초의 1, 2호기 부지내에 이를 준공하였고, 1996. 12. 19. 통상산업부장관으로부터 태안화력발전소 제5,6호기의 공사기간을 각 1997. 11.경부터 2001. 4.경까지 및 1997. 11.경부터 2001. 8.경까지로 하여 같은 부지내에 설치하는 내용의 전기설비설치허가를 받고 1997. 11. 1. 공사에 착공하여 현재 건설중에 있으며, 발전소 제7, 8호기를 비롯한 후속기는 이 사건 토지를 포함한 전체부지상에 건설할 계획을 세워두고 있다.

(13) 한편, 내무부장관은 1987. 7. 13. 내무부고시 제8호로 구 지방세법시행령 제84조의4 제1항의 규정에 의하여 취득한 2년간 법인의 비업무용 토지에서 제외되는 공장용부지의 하나로 전기사업법의 규정에 의하여 발전소 및 송변전소를 건설하기 위하여 취득한 부지를 들고 있다.

다. 판단

(1) 유예기간내 고유업무에 사용 여부

(가) 구 지방세법시행령 제84조의4 제1항 및 제3항의 규정에 의하면, 농업, 축산업 또는 산림업을 주업으로 하지 않는 법인인 원고가 취득한 이 사건 토지 중 전․답․과수원․목장용지 및 임야의 경우{부동산 등의 경우 사실상 취득한 때의 현황에 의하여 취득세를 부과한다고 규정한 구 지방세법시행령 제77조의 규정에 비추어 볼 때 제84조의4 제3항 제4호의 전․답․과수원․목장용지 및 임야에 해당하는지의 여부는 공부상에 기재된 지목이 아니라 사실상의 현황을 기준으로 하여 판단하여야 할 것이다(대법원 1997. 1. 24. 선고 96누8178 판결 참조)} 취득일로부터 1년이내에 그 지목을 변경하여 원고의 고유업무에 사용하지 못하는 때에는 취득세가 중과되는 비업무용토지가 되는 것이므로 그 유예기간이 1년이라 할 것이고, 이 사건 토지 중 위와같은 지목 이외의 경우 내무부장관이 상공부장관과 협의하여 정하는 공장용부지로서 취득일로부터 2년이내에 고유업무에 사용하지 못하는 때에 비업무용토지로 되는 것이어서 그 유예기간이 2년이라 할 것이며, 지방세법시행령 제84조의4 제1항 제1호 및 부칙 제3조의 규정에 의하면, 원고가 취득한 이 사건 토지 중 위에서 살펴본 바에 따라 1995. 1. 1. 현재 구 지방세법시행령 제84조의4 제1항 소정의 2년의 유예기간이 경과되지 아니한 경우에는 3년이내에 건축공사에 착공하지 못한 때에 비업무용토지가 되는 것이므로 그 유예기간이 3년이 된다.

(나) 법인이 취득한 토지를 그 고유의 목적에 사용하는지 여부는 법령 또는 법인등기부상 목적사업등에 의하여 판정하여야 할 것인바, 원고의 목적사업이 전력자원의 개발, 발전, 송전, 변전 배전 및 이와 관련된 영업 또는 그 부대사업 등인 점에 비추어 발전소 운영요원의 운전 및 보수기술의 향상을 도모하고 전력기술의 효율성을 제고하기 위한 목적으로 건립된 화력연수원과 발전소내에서 소비하는 전력을 외부로부터 공급받는 수전설비와 발전소에서 생산한 전력을 외부로 보내는 송전설비인 변전소 및 변전소 가동 중 이상 전압발생시 자동으로 제어하는 설비인 옥외변전설비는 모두 원고의 목적사업 중 전원개발과 송,변전사업 또는 그 부대사업을 수행하기 위한 시설임이 명백하고, 원북면 반계리부터 태안화력발전소 정문까지의 진입도로 및 위 도로와 본부지의 법면 역시 위 발전소의 통행 및 도로의 안전을 위한 시설로서, 소각로는 발전소내에서 배출되는 폐기물 처리를 위한 시설로서 역시 원고의 목적사업 중 전원개발과 그 부대사업을 수행하기 위한 시설이라고 봄이 상당하므로 그 각 시설의 부지는 원고의 고유업무에 직접 사용되고 있는 것이고, 다만, 원고가 설치한 시설 중 발전소 정문에서 학암포까지의 연결도로, 해운항만청사와 집단분묘단지 및 근로자숙소등은 인근주민 및 국가를 위한 것이거나 일시 사용을 위한 것으로서 그 부지가 원고의 고유업무에 직접 사용되고 있다고 볼 수는 없다 할 것이다(또한 해운항만청사의 부지 중 취득일로부터 5년 이내에 처분된 부분은 구 지방세법 제112조의3의 규정에 의하여 비업무용토지가 된다).

(다) 따라서 위에서 살펴본 화력연수원, 변전소 및 변전설비, 진입도로, 법면, 소각로의 부지 중 위 (가)항의 유예기간내에 사용된 부분은 비업무용토지에서 제외된다 할 것이다{피고가 이미 화력연수원 부지 70,557.97㎡에 대하여는 이를 비업무용토지에서 제외하여 이 사건 과세처분을 하였음은 앞서 본 바와 같으나, 과세처분 대상에서 제외되는 위 화력연수원 부지 부분에 대한 세액으로 금191,069,500원을 산정함에 있어 이 사건 토지 전체의 취득가액에 대하여 이 사건 토지면적 중 위 부지면적이 차지하는 비율에 의한 금액을 과세표준으로 하였으므로, 화력연수원부지로 사용되고 있는 개별필지별 취득가액을 과세표준으로 하여 산정하는 세액 중 위 금액을 초과하는 부분에 대한 과세처분은 위법하다).

(2) 정당한 사유가 있는지 여부

(가) 취득세 중과대상인 법인의 비업무용 토지를 규정하고 있는 지방세법시행령 제84조의4 제1항 소정의 정당한 사유란 법령에 의한 금지, 제한등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함한다 할 것이나, 그 정당사유의 유무를 판단함에 있어서는 그 중과의 입법취지를 충분히 고려하면서 그 해당 법인이 영리법인인지 아니면 비영리법인인지 여부, 토지의 취득목적에 비추어 이를 고유목적에 사용하는데 걸리는 준비기간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유 및 그 장애정도, 당해 법인이 토지를 고유업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이고(대법원 1993. 2. 26. 선고 92누8750 판결 참조), 또한 지방세법 제112조 제2항, 동법시행령 제84조의4 제1항, 제2항이 법인의 비업무용토지에 대하여 취득세를 중과하도록 하고 있는 것은 법인이 고유목적 이외의 토지를 취득․보유함으로 인한 비생산적인 투기의 조장을 방지하여 토지의 효율적인 이용을 꾀하려는 데에 있고, 같은 법 제112조 제2항, 동법시행령 제84조의4 제3항이 특히 부동산임대업, 부동산매매업, 농업, 축산업, 산림업 등 토지와 직접 관련이 있는 사업에 관하여 비업무용토지 여부의 판정기준을 강화하고 있는 취지는 법인이 이들 사업을 빙자하여 과다한 토지를 취득․보유하려는 것을 방지하려고 함에 있는 것이므로, 지방세법시행령 제84조의4 제3항 제4호, 즉 농업, 축산업 또는 산림업을 주업으로 하지 않는 법인이 취득하는 전․답․과수원․목장용지 및 임야의 경우 그것이 비업무용토지에 해당하는지의 여부를 판정함에 있어서는 지방세법시행령 제84조의4 제1항, 제2항의 규정에 의하여 비업무용부동산에 해당하는지 여부와는 상관없이 지방세법시행령 제84조의4 제3항의 규정만에 의하여 원칙적으로 비업무용토지로 판정하여야 할 것이다(대법원 1995. 4. 7. 선고 94누13473 판결 참조).

(나) 그런데 위 발전소 정문에서 학암포까지의 연결도로는 태안화력발전소의 건립됨에 따라 인접한 기존의 도로를 폐쇠하게 되자 주민들의 편의를 위하여 피고의 요청에 의하여 개설된 것이고, 집단분묘단지는 사업시행자에게 분묘이장비를 지급하도록 한 관계법령과 보상심의위원회의 결정에 따라 원활한 부지매입을 위하여 설치된 것으로서 그 부지를 원고의 목적사업에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있다 할 것이고, 또한 해운항만청사는 전원개발사업실시계획승인을 하기에 앞서 부처간 협의 단계에서 교통부가 태안화력발전소에서 사용하는 수입탄의 하역을 위하여 설치된 항만시설을 관리감독케 할 목적으로 원고로 하여금 기부채납할 것을 협의이행조건으로 제시하여 그에 따라 기부채납한 것이므로 취득일로부터 5년내에 처분한데 대하여 정당한 사유가 있다 할 것이다.

(다) 나아가 이 사건 토지 중 유예기간경과후에 원고의 고유업무에 사용하였거나 아직 이를 사용하지 아니한 부분에 관하여 살피건대, 이 사건 토지는 당초 태안화력발전소 1, 2호기의 부지확보과정에서 토지 소유자들이 발전소 건설을 반대하면서 토지매매에 협조하지 아니함으로써 토지매입이 상당기간 지체되었고 협의매수가 이루어지지 않아 수용절차를 취할 경우 보다 장기간이 소요될 것이 예상되는 상황에 처하여 토지소유자들이 원고에게 추가로 부지매입을 요구함에 따라 발전소건설계획의 원활한 추진을 위하여 불가피하게 이를 매수할 수 밖에 없었던 점, 그후 이 사건 토지의 매입을 전제로 한 원고의 전원개발사업실시계획승인신청에 대하여 동력자원부장관이 정부 각 부처의 협의와 전원개발사업추진위원회의 심의를 거쳐 전원개발사업실시계획을 승인함에 따라 원고가 이를 취득하게 된 점(전원개발에관한특례법 제12조의 규정에 의하여 전원개발사업예정지 토지의 소유자에게 토지의 매수청구권이 인정되는 점에 비추어 이 사건 토지가 전원개발사업지구로 편입된 이상 원고로서는 이를 매수 또는 수용할 수 밖에 없다), 위 실시계획상 이 사건 토지는 장차 발전소 증설시 그 부지로 활용하거나 부대시설용지로 사용하도록 되어 있는 점, 원고는 전력자원의 개발 등 국민경제생활에 중대한 영향을 미치는 사업을 영위하는 공익법인으로서 위와같은 취득목적 이외에 다른 목적으로 사용이 제한되는 점, 전기사업법 제3조 및 제4조의 규정에 의하면 발전설비를 포함한 전기설비의 건설은 정부의 장기전력수급계획에 따라 작성되고 중복투자 및 과잉투자를 방지하기 위하여 정부의 수정이 가능한 장기적인 전기설비의 시설계획 및 전기공급계획에 의하여 결정되는 점, 또한 전기사업법 제29조 제1항 및 제30조의 규정에 의하면, 전기사업자가 발전설비를 포함한 전기설비를 설치하고자 하는 경우에는 전기설비의 설치에 필요한 재무능력 및 기술능력이 있고, 전기수요에 비하여 공급능력이 현저히 과잉되지 아니하는등의 요건을 갖추어 통상산업부장관의 허가를 받아야 하는 점, 뿐만아니라 전기사업법 제29조 제2항, 환경영향평가법 및 국토이용관리법의 관련규정에 의하면, 전기사업자가 발전설비를 설치하고자 하는 경우에는 환경영향평가법에 의한 환경영향평가를 하기 전에 환경부장관과 협의를 거쳐 환경영향평가를 받아야 함은 물론 국토이용관리법상의 용도지역을 변경하는 등 제반 절차를 거쳐야 하는 점, 실제로 발전소건설사업은 사업의 효율성을 높이기 위하여 전력수급사정을 고려하여 연차적으로 이를 시행하는 것이고, 사업의 시행에 있어 막대한 자금이 필요하기 때문에 정부의 재정적 지원을 받아야 되는 데다가 필요한 경우에는 정부가 원고의 경영내용을 지도, 감독하고 있는 점, 그럼에도 불구하고 원고는 이 사건 토지를 취득한 후 그 상당 부분에 위에서 인정한 바와 같이 화력연수원, 변전소, 도로 및 법면, 소각로 등 발전 및 그 부대시설을 설치하여 원고의 목적사업에 사용하고 있을 뿐 아니라 나머지 공간은 관련부처와의 협의내용에 따라 녹지 그대로 보전하고 있고, 이 사건 토지를 포함한 발전소 전체 부지상에 3, 4호기를 증설하고, 5, 6호기를 건설중에 있으며 7, 8호기를 건설할 계획을 세워 놓고 있는 점 등 제반사정을 종합적으로 관찰하면 유예기간내에 고유업무에 이를 사용하지 못한 정당한 사유가 있다 할 것이다.

(라) 따라서 이 사건 토지는 모두 비업무용 토지에 해당하지 아니함에도 이를 비업무용 토지로 보고 한 이 사건 과세처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.