3. 헌법재판소의 헌법불합치 결정과 이 사건에 적용할 법령

가. 헌법재판소의 헌법불합치 결정

헌법재판소는 1999. 12. 23. 토지 이외의 과세대상에 대한 시가표준액을 대통령령으로 정하도록 위임한 개정전 지방세법 제111조 제2항 제2호가 헌법에 합치되지 아니하고, 입법자가 2000. 12. 31.까지 개정하지 아니하면 2001. 1. 1. 그 효력을 상실하며, 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다는 내용의 결정(99헌가2)을 하였다.

나. 법률의 개정

개정전 지방세법 제111조 제2항 제2호는 위에서 본 것처럼 2000. 2. 3. 법률 제6260호로 “토지 외의 과세대상에 대한 시가표준액은 당해 지방자치단체의 장이 거래가격, 수입가격, 신축․건조․제조가격 등을 참작하여 정한 기준가격에 종류․구조․용도․경과연수 등 대통령령이 정하는 과세대상별 특성을 감안하여 결정한 매년 1월 1일 현재의 가액. 다만, 시가표준액이 결정되지 아니한 과세대상의 경우에는 납세의무성립일 현재를 기준으로 결정한 가액을 시가표준액으로 하고, 이미 결정된 시가표준액이 기준가격의 변동 또는 기타 사유로 현저하게 불합리하다고 인정되는 경우에는 시가표준액을 변경하여 결정할 수 있다”라고 개정되었다(“개정후 지방세법”).

그리고 지방세법 개정법률(2000. 12. 29. 법률 제6312호)은 2000. 2. 3.자 개정과 관련한 지방세법 부칙(2000. 2. 3. 법률 제6260호)에 제3항을 신설하여 “이 법은 종전의 지방세법 제111조 제2항 제2호의 규정을 적용하여 행하여진 처분(이의신청․심판청구 또는 행정소송이 제기된 것에 한한다)에 관하여 이를 적용한다”는 규정을 신설하고, 위 규정은 공포한 날부터 시행한다고 규정하였다.

다. 이 사건에 적용할 법령

입법자가 헌법불합치 결정에 따라 위헌적 요소를 제거하거나 그 개선을 위하여 개정한 법률과 시행령 및 시행규칙의 각 조항은 그것이 납세의무자에게 불리하게 적용되지 아니하는 한 당해사건 등에 대하여 적용되는 것이 원칙이고(대법원 1996. 1. 26. 선고 93누17911 판결 참조), 이 사건과 관련하여 입법자는 지방세법 개정법률(2000. 12. 29. 법률 제6312호)로써 지방세법 부칙(2000. 2. 3. 법률 제6260호)에 제3항의 명문규정을 신설하여 개정전 지방세법 제111조 제2항 제2호의 규정을 적용하여 행하여진 처분에 관하여 행정소송 등이 제기된 경우에는 개정후 지방세법 제111조 제2항 제2호의 규정을 적용하도록 규정하였다.

살피건대, 위 헌법불합치 결정이 선고될 당시(1999. 12. 23.) 및 지방세법 개정법률(2000. 12. 29. 법률 제6312호)이 공포될 당시에 이 사건 행정소송이 법원에 계속 중인 사실은 기록상 명백하므로, 이 사건에 관하여는 위 헌법불합치 결정의 소급효가 미치고 지방세법 부칙(2000. 2. 3. 법률 제6260호 중 2000. 12. 29. 법률 제6312호로 신설된 것) 제3항의 규정이 적용됨으로써, 결국 개정후 지방세법 제111조 제2항 제2호가 적용되는 한편, 제111조 제2항 제2호에 의한 시가표준액을 재산세의 과세표준으로 하도록 규정한 개정후 지방세법 제187조 제1항, 제2항이 적용된다(대법원 2001. 4. 24. 선고 99두1243 판결 등 참조).

그리고 개정전 시행령 제80조 제1항, 제4항, 제6항, 폐지전 시행규칙 제40조의5 제1호도 위헌인 개정전 지방세법 제111조 제2항 제2호의 위임에 따라 제정된 것으로 원칙적으로 이를 그대로 적용할 수는 없으나, 위헌성이 제거된 개정후 지방세법 제111조 제2항 제2호가 2000. 12. 29. 시행됨으로써 폐지전 시행규칙 제40조의5와 이 사건 처분 이후 개정된 구 지방세법 시행령(2000. 7. 29. 대통령령 제16928호로 개정되기 전의 것, “개정후 시행령”) 제80조 제1항, 제4항, 제6항은 비로소 합헌적인 위임에 따라 이 사건에 적용될 수 있게 되었으므로, 결국 1998년도 부동산과세시가표준액 결정고시는 2000. 12. 29. 이후 합헌적이고 합법적인 위임을 받아 이 사건에 적용된다.

4. 1998년도 부동산과세시가표준액 결정고시가 적법한 기준인지 여부

가. 원고의 주장내용

IBS는 시대에 따라 변화하는 불확정개념이고 이에 관한 개정전 시행규칙 제40조의3 제2호는 아무런 객관적 기준을 제시하지 않고 있으므로 행정청의 자의적인 판단에 따라 그 적용여부가 좌우되고 과세요건 명확주의에 위반된다. 더욱이 그 부대시설이 건물가액의 증가에 어느 정도 기여하는지를 고려하지 아니하고 무조건 50%의 가산율을 일률적으로 적용하는 것은 과세형평에 반하는 결과를 초래할 뿐 아니라, 그 가산율도 지나치게 높기 때문에 구체적 타당성이 없는 불합리한 기준이다. 또한 정책적으로 볼 때 IBS를 갖춘 건물에 대하여 중과세하는 것은 21세기 정보화사회의 발전을 저해하게 된다. 따라서 피고가 정한 IBS 가산율 기준은 무효이고 이를 적용한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 판 단

개정후 지방세법 제111조 제2항 제2호, 부칙(2000. 2. 3. 법률 제6260호 부칙 중 2000. 12. 29. 법률 제6312호로 신설된 것) 제3항, 개정후 시행령 제80조 제1항, 제6항, 폐지전 시행규칙 제40조의5 제1호에 의하면, 건물의 시가표준액은 철근콘크리트 슬래브주택(아파트)의 신축가격을 기준으로 구조별․용도별․위치별 지수와 경과연수별 잔존가치율 및 그 규모․특수부대설비 등을 참작한 가감산율을 적용하여 결정하도록 규정되어 있고, 1998년도 부동산과세시가표준액 결정고시에 의하면, IBS 시설건물에 50%의 가산율을 적용하도록 규정되어 있으나, IBS의 개념에 대해서는 규정하고 있지 않고, 다만, 취득세 과세대상에 관하여 규정하고 있는 개정전 시행규칙 제40조의3 제2호에서, “건물의 냉․난방, 급․배수, 방화, 방범 등의 자동관리를 위하여 설치하는 인텔리젼트 빌딩 시스템 시설”이라고 규정하고 있다.

시가표준액에 관한 위 지방세법령들의 규정을 종합하여 보면, 지방세법은 각종 지방세의 과세표준이 되는 재산의 가액인 시가표준액을 시장, 군수로 하여금 결정하도록 하면서 그 결정이 합리적인 기준에 의하여 적정하게 이루어지도록 하기 위하여 재산가액 산정의 기준에 관한 규정을 두고 있고, 한편 건물의 재산가액의 가감산율을 결정함에 있어 특수부대설비도 참작하도록 하고 있는 이유는 지방세의 과세표준이 되는 재산가액이 그것에 크게 영향을 받기 때문이라고 할 것이다. 따라서 폐지전 시행규칙 제40조의5가 참작의 대상이 되는 건물의 특수부대설비를 구체적으로 구분하여 규정하고 있지 않고, 또 가감산율의 크기나 참작의 정도에 관하여도 아무런 규정을 두고 있지 않다고 하더라도, 이는 재산의 가액에 영향을 미치는 특수부대설비의 다양한 요소를 법령에 일의적으로 구분하여 규정하는 것이 입법기술상으로 바람직하지 않기 때문에 이를 포괄적으로 행정청의 재량에 맡기고 있는 것이라고 할 것이다(대법원 2001. 4. 27. 선고 2000두9076 판결, 대법원 1994. 12. 27. 선고 94누7478 판결 등 참조).

그리고 일반적, 추상적, 개괄적인 규정이라 할지라도 법관의 법보충 작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 구체화․명확화될 수 있다면 그 규정이 명확성을 결여하여 과세요건 명확주의에 반하는 것으로 볼 수는 없다. 건물의 시가표준액을 결정할 때 가산율 50%의 적용대상인 IBS의 개념에 대해서 시가표준액 결정에 관한 규정에서는 정의하고 있지 않고, 취득세 과세대상에 관하여 규정하고 있는 개정전 시행규칙 제40조의3 제2호에서 규정하고 있을 뿐이라 하여도, 법령의 통일적․체계적인 해석상 위 개념 규정이 각 고시에서 정한 IBS의 개념과 동일하다고 보아야 할 것이고, IBS의 일반적인 개념(건축학의 영역에서는 현대의 고도 정보화산업의 발전에 대응할 수 있는 사무자동화, 건물자동화, 정보통신시스템을 갖춘 건축물로서 이들 기능을 통합하여 하나의 유기적인 시스템으로 구성하여 놓은 시설을 말하는 것으로 정의되고 있다), 개정전 시행규칙 제40조의3 제2호의 문언과 그 내용 등에 비추어, 위 각 고시에서 정한 IBS는 “적어도 냉․난방, 급․배수, 방화, 방범의 네 가지 시설을 모두 자동적으로 제어․관리할 수 있고, 나아가 중앙관제장치로 중앙에서 위 기능들을 종합적․유기적으로 제어․관리할 수 있는 시스템”으로 보아야 할 것이며, 이렇게 제한적으로 해석하는 한 IBS 시설의 가산율 특례부분은 특별한 사정이 없는 한 그 합리성도 인정된다(대법원 위 99두1243 판결, 위 9076 판결 등 참조).

한편, IBS 시설의 가산율 특례부분을 위와 같이 제한적으로 해석하는 한 50%의 가산율을 일률적으로 적용한다고 하여 과세형평에 반하는 결과를 초래한다거나 그 가산율이 지나치게 높다고 할 수도 없다.

따라서 피고가 정한 1998년도 부동산과세시가표준액 결정고시가 무효라는 원고의 주장은 이를 받아들이지 아니한다.

다. 한편, 피고는 1999년도 부동산과세시가표준액 결정고시에서 IBS란 공조, 전기조명, 방범, 방재 등 빌딩관리요소의 3가지 이상을 중앙관제장치 시스템에 의하여 자동제어하는 시설을 말한다고 규정하기 이전에, 이 사건 처분의 근거가 된 1998년도 부동산과세시가표준액 결정고시에서는 그 중 1가지의 기능만이라도 중앙제어하는 시설이 있을 때에는 IBS로 본다고 규정한 것으로 보아야 한다고 주장한다.

살피건대, 앞에서 본 것처럼 1998년도 부동산과세시가표준액 결정고시에서는 공조․조명․방범․방재 관리 등을 자동제어하는 시설을 IBS로 규정하였는데, 개정전 시행규칙 제40조의3 제2호의 문언과 그 내용 등에 비추어, 위 고시에서 정한 IBS는 “적어도 냉․난방, 급․배수, 방화, 방범의 네 가지 시설을 모두 자동적으로 제어․관리할 수 있고, 나아가 중앙관제장치로 중앙에서 위 기능들을 종합적․유기적으로 제어․관리할 수 있는 시스템”으로 보아야 하므로, 이와는 달리 냉․난방, 급․배수, 방화, 방범의 네 가지 시설 중 1가지의 기능만이라도 중앙제어하는 시설이 있을 때에는 IBS로 보아야 한다는 피고의 주장을 받아들이지 아니한다.

5. 이 사건 처분의 적법성에 관한 판단

가. 인정사실 (다툼 없는 사실)

⑴ 냉․난방시설

냉방설비와 관련하여 냉동기, 축열조, 열교환기, 냉각탑 등에 대한 상태감시기능, 컴퓨터에 의하여 자동으로 이루어지는 운전제어기능, 온도상태확인기능, 부속기기가동상태확인기능, 경보기능을 갖추고 있으나, 연동되는 부속기기가 가동되지 않을 때에는 동파의 위험이 있고 가스밸브의 개폐는 수동으로 이루어지고 있다.

난방설비와 관련하여 보일러, 열교환기, 온수발생기에 자동제어운전기능이 있는데, 그 자동화의 정도는 운전상태확인기능과 경보기능 정도이며 그 외에는 근무자가 직접 스위치를 조작하여 밸브를 개폐한다.

⑵ 급․배수시설

2개의 저수조와 2개의 고가수조가 있는데 플로트(float) 스위치와 전극봉에 의한 레벨(level) 콘트롤 및 상태감시기능이 있다. 급배수펌프에 의한 운전방법은 별개의 플로트(float) 스위치에 의한 레벨(level) 콘트롤 및 상태감시기능에 의한다.

⑶ 방화시설

화재탐지설비는 각층 사무실을 4개 구역으로 나누어 연기감지기에서 화염을 검출하여 방재센타로 통보하는 체계로 이루어져 있다. 운전방법은 방재센타에 설치된 화재수신반의 상태를 감시하다가, 수신반에 화재가 감지되면 해당 층의 사이렌, 유도등, 제연설비 등을 동작시킨다.

⑷ 방범시설

건물의 주출입구인 1층 정문, 후문, 외곽 및 지하1층 아케이드 주출입구에 폐쇄회로 텔레비전(CCTV) 카메라가 설치되어 출입자를 감시하는 용도로 사용되고 있다. 일부 층에는 아이디(ID) 카드에 의한 출입문개폐가 이루어지고 있는데, 이는 이 사건 건물에 입주한 일부 회사가 1996년경부터 자체적으로 경비용역업체인 에스원 주식회사와 용역계약을 맺어 설치한 것으로, 이 사건 건물 자체의 방범시설에 의한 것은 아니다.

나. 판 단

위 인정사실에 의하면, 이 사건 건물의 냉․난방 시설은 거의 자동적으로 제어․관리되고, 급․배수는 레벨(level), 플로트(float) 방식에 의하여 반자동화되어 있으며, 화재가 일어나면 연기감지기가 방재센터로 통보하여 화재수신반에 의하여 경보기가 울리고 제연설비를 작동시키는 시설이 설치되어 있으며, 출입구에 폐쇄회로 카메라를 설치하여 출입자를 감시하는 시스템이 갖추어져 있으나, 방범시설의 하나로 일부 층에서 아이디(ID) 카드에 의한 출입문개폐가 이루어지는 것은 이 사건 건물 자체의 방범시설에 의한 것이 아니라 이 사건 건물에 입주한 일부 회사가 1996년경부터 자체적으로 경비용역업체인 에스원 주식회사와 용역계약을 맺어 설치한 것이고, 냉․난방, 급․배수, 방화, 방범의 네 가지 시설들이 중앙관제장치에 의하여 종합적․유기적으로 제어․관리되지는 않고 각각의 시설별로 현장에서 직접 운전하거나 감시하고 중앙에서 이들의 동작상황을 감시하는 정도의 제어만이 이루어지고 있으므로, 이 사건 빌딩은 위 고시에서 정한 IBS 시설에 해당되지 아니한다고 할 것이고, 따라서 이 사건 건물의 시가표준액을 결정할 때 가산율 50%를 적용한 이 사건 처분은 위법하다.

6. 결 론

그렇다면, 이 사건 처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구를 받아들일 것인데, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 이에 대한 피고의 항소를 기각한다.