토지 중 송전․변전시설을 위하여 직접 사용하고 있다고 인정되는 부분의 면적은 모두 9,137.298㎡라 할 것이고, 그렇게 본다면, 분리과세의 대상이 아닌 종합합산 대상으로 보아야 할 토지 부분의 면적은 14,975.402㎡로 되어 11,176.7㎡를 초과함이 명백하고, 수시분 부과처분에 따른 세액은 그 대상 토지면적을 오히려 과소하게 산정한 결과로 되어 정당한 세액에 미치지 못한다 할 것이니, 수시분 부과처분은 적법하다.

1. 처분 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1, 2호증의 각 1, 2, 갑3, 5호증, 갑6, 7호증의 각 1, 2, 갑 8호증의 1 내지 3, 을1, 2호증, 을3 내지 6호증의 각 1, 2, 을7호증, 을8호증의 1, 2, 을15호증의 각 기재와 원심증인

서웅기의 증언에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 원고는 1973. 9. 20.경 부산 사상구

학장동 288의 1 대 24,112.7㎡(이하 이 사건 토지라 한다)를 취득하여 그 위에 송전 및 변전시설을 설치한 다음

서부산전력소(1999. 1. 1.부터는 주례변전소로 명칭이 변경되었다. 이하 이 사건 변전소라 한다)로 이용해 왔는데, 1993. 1.경 그곳에 지하 1층, 지상 4층의 건물(이하 본관건물이라 한다)을 신축하여 변전시설을 건물 지하로 옮기고, 지상층은 사무실로 사용해 왔다.

나. 피고는 종래 이 사건 토지에 대한 종합토지세를 부과함에 있어, 토지 전체가

지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호의 적용을 받는 분리과세 대상에 해당하는 것으로 보아 세액을 산정, 부과해 오다가 1998. 9. 1.경 현장을 조사한 뒤, 위 토지 중 테니스장 및 야적장으로 사용되고 있는 부분은 분리과세 대상이 아니라 과세표준을 종합합산하여야 할 대상이라고 판단하였다.

다. 이에 따라 피고는 테니스장의 면적을 1,692㎡, 야적장의 면적을 9,484.7㎡로 계산(면적을 실측한 것이 아니라 도면 등을 참조하여 추산한 것이다)하여 그 합산 면적 11,176.7㎡를 종합합산 대상에 포함시켜 세액을 산정한 다음 아래와 같이 부과처분을 하였다.

(1) 같은 해 10. 13. 1998년 정기분으로 종합토지세 금 115,093,200원과 이를 기초로 산정된 도시계획세 금 14,371,950원, 교육세 금 23,018,640원, 농어촌특별세 금 17,257,320원을 부과(원고는 위 각 세목 중 도시계획세의 당부에 대하여는 다투지 않고 있다. 이하 도시계획세 부분을 제외한 나머지 부과처분을 이 사건 정기분 부과처분이라 한다)하였다.

(2) 같은 해 11. 18. 1994년부터 1997년까지의 수시분으로 종합토지세 금 420,259,180원과 이를 기초로 산정된 교육세 금 84,051,830원, 농어촌특별세 금 47,288,380원을 부과(이하 이 사건 수시분 부과처분이라 한다)하였다.

2. 주장 및 판단

가. 원고의 주장

원고는 아래 (1), (2)항 판시와 같은 이유를 내세워, 이 사건 토지 중 테니스장·야적장 부지를 종합합산 대상으로 삼아 세액을 산정한 이 사건 정기분 및 수시분의 각 부과처분은 위법하다고 주장한다.

(1) 이 사건 토지 중 테니스장 및 야적장은 별도의 철망 울타리가 설치되어 송전·변전시설과는 따로 구획되어 있기는 하나, 모두 토지 전체를 둘러싼 시멘트 블록조 담장 내에 위치하고 있다. 또한 테니스장은 위 변전소 직원들의 체력단련장으로 이용되고 있고, 야적장은 그 지하에 전력구와 관로가 매설되어 있을 뿐만 아니라 송전 전선로의 유지보수를 위한 자재의 적재장으로 이용되고 있다.

(2)

지방세법시행령 제194조의15 제4항 제5호에서 분리과세 대상으로 규정한 ‘전원개발에관한특별법 시행전에 취득한 토지로서 담장·철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’에는, 송전·변전시설의 부지뿐만 아니라 야적장과 같이 그 시설의 가동·유지·관리를 위한 시설이나 테니스장과 같이 직원들의 체력단련을 위한 시설의 부지 등 그 부속토지도 포함된다.

나. 판단

(1) 정기분 부과처분에 대한 판단

먼저 소의 적법 여부에 관하여 본다.

(가) 1) 위 1.항에서 든 증거에 의하면, 원고는 1998. 9. 17.경 피고로부터 1994년부터 1997년까지의 수시분 종합토지세, 교육세, 농어촌특별세로 합계 금 551,599,400원을 부과하겠다는 예고통지를 받게 되자, 같은 달 25. 피고에게 이에 대한 과세전 적부심사를 청구한 사실, 피고는 같은 해 10.경 원고의 위 적부심사청구를 받아들이지 않는 불채택 결정을 하는 한편, 위 1.다.(1)항 판시와 같이 같은 달 13. 정기분 부과처분을 하였고, 이어 그 (2)항 판시와 같이 같은 해 11. 18. 위 수시분 부과처분을 한 사실, 원고는 같은 해 12. 1.경 부산광역시장에게, 정기분 부과처분에 대하여 따로 이의신청 등의 절차를 거치지 아니한 채, 정기분 및 수시분 부과처분 전체에 대하여 심사청구를 한 사실, 부산광역시장은 1999. 1. 19.경 수시분 부과처분에 대하여서만 판단하여 원고의 심사청구를 기각한다는 내용의 결정을 한 사실을 인정할 수 있다.

2) 그런데

구 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것, 이하 그냥 구 지방세법이라 한다) 제73조 제1항은, 같은 법에 따른 이의신청을 하고자 할 때에는 그 처분이 있은 것을 안 날로부터 60일(법률 제5615호로 개정된 이후에는 90일) 이내에 이의신청을 하여야 한다고 규정하고,

같은 조 제2항은, 과세전 적부심사를 거친 후에 과세된 처분에 대하여 이의가 있는 자는 제1항의 이의신청을 거치지 않고 바로 이의신청기간 내에 심사청구를 할 수 있다고 규정하고 있으며,

같은 법 제74조 제1항에 의하면, 심사청구를 하고자 할 때에는 이의신청에 대한 결정의 통지를 받은 날부터 60일(법률 제5615호로 개정된 이후에는 90일) 이내에 심사청구를 하여야 하고,

지방세법 제78조 제2항에 의하면, 이러한 전치절차를 거치지 않으면 행정소송을 제기할 수 없도록 하고 있다.

3) 위 2)항 판시의 관계 법령의 규정에 따르면, 원고가 위 (가)항 판시와 같이 이 사건 정기분 부과처분에 대하여 과세전 적부심사나 이의신청 절차를 거침이 없이 곧바로 부산광역시장에게 심사청구를 하였다면 적법하게 전치절차를 거쳤다고 볼 수 없고, 그와 같이 적법한 전치절차를 거침이 없이 제기된 이 부분 소는 부적법하다고 볼 것이다.

(나) 원고는, 위 (가)항 판시와 같이 수시분 부과처분에 대하여 과세전 적부심사절차를 거쳐 심사청구를 함으로써 적법한 전치절차를 거쳤고, 정기분 부과처분은 수시분 부과처분과 과세목적물, 과세원인, 방법 등이 동일하여 상호 선행처분 및 후행처분의 관계에 서므로, 수시분 부과처분에 대하여 전치절차를 마친 효력이 정기분 부과처분에 대하여서도 미친다고 주장한다.

그러나, 이 사건에서 문제된 종합토지세는 보유하는 재산에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 보유세로서, 납세의무자와 과세목적물이 동일하다고 하더라도 매년 목적물의 가액 변동에 따라 과세표준도 달라지는 것이니, 그 납세의무는 당해 재산을 보유하는 동안 매년 독립적으로 발생한다 할 것이고, 그렇게 본다면, 이 사건 수시분 및 정기분 부과처분은 상호 독립된 부과처분으로서 수시분 부과처분에 대하여 전치절차를 거쳤다 하여 그 효력이 정기분의 그것에까지 미친다고 볼 수 없다.

따라서, 정기분 부과처분에 대하여 불복하는 경우 수시분과는 별도로 적법한 전치절차를 거쳐야 한다고 볼 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

(2) 수시분 부과처분에 대한 판단

(가) 관계 법령 및 쟁점

1) 피고가 종래 이 사건 토지에 대하여 종합토지세의 과세표준 산정방법 중 분리과세의 방법으로 종합토지세를 부과하여 오다가, 현장조사를 거쳐 테니스장 및 야적장 부분은 법 소정의 분리과세 대상이 아니라 종합합산 대상에 해당한다고 보아 그 면적 합계 11,176.7㎡(테니스장 1,692㎡ + 야적장 9,484.7㎡)를 종합합산하여 이 사건 수시분 부과처분에 이른 사실은 위 1.항 판시와 같고, 종합토지세는 과세표준에 따라 최저 1,000분의 2(과세표준 2,000만 원 이하)부터 최고 1,000분의 50(50억 원 초과)까지의 비율에 의한 누진세율을 적용(

지방세법 제234조의16 참조)하고, 교육세 및 농어촌특별세는 산정된 종합토지세액의 일정 비율로 부과되므로, 피고가 분리과세 대상에서 제외하여 종합합산 대상으로 산정하는 토지의 면적이 증가할수록 과세표준액이 커짐으로써 추가로 산출되는 세액이 증가할 것임은 명백하다.

2)

구 지방세법 제234조의15 제2항 제6호는 종합합산 대상에서 제외되는 토지의 가액 중의 하나로 ‘--- 종합토지세를 분리과세 하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액’을 들고, 이에 따른

같은 법 시행령 제194조의15 제4항 제5호는 분리과세의 대상의 하나로 ‘전기사업법에 의한 일반전기사업자가 전원개발에관한특별법에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻어 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(전원개발에관한특별법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장·철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다)’를 들고 있다[위 규정상 ‘전원개발에관한특별법’은 실제 명칭이 ‘전원개발에관한특례법(1978. 12. 5. 제정 법률 제3131호)’이다].

3) 그러므로 이 사건은, 이 사건 토지 중 피고가 종합합산 대상으로 삼은 부분이 위 법령의 규정에 따른 분리과세의 대상에 포함되는지 여부, 특히 ‘발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’에 해당하는지 여부와 그 대상 토지의 면적이 적정한지 여부가 쟁점이다.

(나) 사실관계

위 1.항에서 든 여러 증거에 갑9호증, 갑10호증의 1 내지 4, 갑11호증의 1 내지 3, 갑12 내지 15호증, 갑20호증의 1 내지 4, 갑21호증, 을9호증의 2 내지 4, 을13호증, 을14호증의 1 내지 8의 각 기재 및 영상, 원심 및 당심에서의 현장검증 결과, 당심 감정인 김용화의 측량감정 결과를 더하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

1) 이 사건 토지는 그 주위로 견고한 블록담장이 둘러져 외부와 경계를 이루고 있는데, 그 지상의 송전·변전시설은 원래 지상에 설치되어 나머지 토지 부분과는 별다른 경계구분이 없었으나, 1993. 1.경 본관건물을 신축하여 변전시설을 그 지하로 이전한 다음부터는 사용용도에 따라 일정 부분을 철망으로 구획하여 사용해 왔다.

2) 이 사건 토지 중 별지 도면 표시 ㉮ 부분(면적 8,322.6㎡, 이하 ‘㉮ 부분’ 등으로 표시한다)은 다른 부분과 철망으로 구획되어 사용되는 부분으로서 그 위에 수전설비인 철탑이 세워져 있고, 또 그곳에 위치한 지하 1층, 지상 4층의 본관건물은 옥내변전시설 및 사무실로 이용되고 있으며, 나머지 부분은 주차장, 화단, 자재야적장 등으로 사용되고 있다(이 부분 토지가 위 변전소의 송전·변전시설을 위하여 직접 사용되고 있다는 점에 대하여는 당사자 사이에 다툼이 없다).

3) 테니스장은, 원고가 1993년경 위 토지 위에 건물을 신축하면서 본관건물 북쪽편에 설치하였으며( 부분), 그것이 차지하는 면적은 1,775.1㎡이다(피고가 그 면적을 1,692㎡로 산정하였음은 위 1.다.항에서 본 바이다). 원고는 테니스장을 부산에서 근무하는 직원들의 체력단련을 위한 시설로 이용함은 물론, 주말에는 일반인들로 하여금 사용할 수 있도록 개방하고 있다.

4) 원고는 위 ㉮ 및 부분을 제외한 나머지 부분 또한, 원고가 1993년경 본관건물을 신축하여 변전시설을 옮긴 이후 철망으로 구획(대체로 별지 도면상 이 사건 토지의 내부를 실선으로 나눈 부분에 철망이 설치되어 있다)하여 사용하고 있는데, 그 세부 현황은, 먼저 위 도면 표시 1 내지 4, 50, 51, 60 내지 63, 22, 1을 순차로 연결한 부분(합계 7325.1㎡, 위 도면상 좌측 윗 부분)에는 여러 동의 자재창고 및 사무실 용도의 건물(㉲, ㉳, ㉴ 건물은, 원고가 본관건물 신축전 사무실과 수위실로 사용하던 것으로서 현재는 사실상 사용되지 않고 있다)이 세워져 있고, 그 중 ㉻ 부분(1,750.4㎡)은 원고로부터 남부산-부산간 지중송전케이블 설치공사를 수급한

엘지전선 주식회사가 빌려 사용하고 있으며(1996. 8.경부터 1998. 5.경까지 사이에는 원고로부터 남부산-엄궁간 지중송전케이블공사를 수급한 주식회사

대한전선이 위 ㉻ 부분 중 800㎡ 가량을 빌려 현장사무실 및 가설창고용으로 사용한 바 있었다), 나머지 부분에는 수급업체 전공들을 위한 전기설비 보수교육장(교육을 위한 전봇대가 여러 개 세워져 있다), 야적장 등이 설치되어 있다. 또 위 도면 표시 22, 63, 62, 61, 14 내지 22를 순차로 연결한 부분(합계 6,689.9㎡)에는 자재야적장(㉹ 부분, 4,947.1㎡), 녹지(㉺ 부분, 946.6㎡), 야적장(㉸부분, 654.2㎡) 및 자재창고(㉵ 부분, 142㎡)가 위치하고 있다.

5) ㉮, ㉸, ㉹, ㉺ 부분 토지 아래에는 본관건물로부터 나온 송전용 전력구(22,900v) 및 관로가 매설되어 있는데, 위 전력구 및 관로의 총면적은 1,365.96㎡이나, 위 ㉸, ㉹, ㉺ 부분을 지나는 면적은 814.698㎡이다.

(다) 판단

1) 종합토지세는 토지투기 및 과다한 토지보유를 억제하여 지가안정 및 토지소유의 저변확대를 도모하기 위하여 만들어진 세목이므로, 그러한 법 제정 취지를 고려한다면 특정 토지에 대하여 종합합산과 분리과세의 대상 중 어디에 속하는지를 가름에 있어서는 법령의 규정 내용에 따라 엄격하게 해석하여야 할 것이다.

2) 우선 이러한 취지와 이 사건 토지의 내부 구획상황, 이용현황 등 위 (나)항 판시에 나타난 사정을 바탕으로 하여, 원고가 송전·변전시설을 위하여 직접 사용하고 있는 토지의 범위에 관하여 살피건대, 그 점에 대하여 당사자 사이에 다툼이 없는 위 (나) 2)항 판시의 ㉮ 부분 8,322.6㎡와, ㉸, ㉹, ㉺ 부분 중 전력구 및 관로가 매설되어 있는 위 (나) 5)항 판시의 814.698㎡ 부분은 원고가 위 변전소의 송전·변전시설을 위하여 직접 사용하고 있다고 인정하기에 충분하다.

그러나 원고가 1993. 1.경 본관건물을 신축한 이후부터 그 나머지 부분을 ㉮ 부분과는 따로 구획하여 관리하면서, 테니스장이나 자재야적장, 전기설비 보수교육장, 창고 등으로 이용하거나 타인에게 빌려주어 사용하도록 하고, 일부는 녹지인 채 그대로 남아 있다는 것이니, 사정이 이러하다면 특별한 사정이 없는 한 위 나머지 토지 부분은 송전·변전시설을 위하여 직접 사용하고 있다고 보기 어렵다. 이 점과 관련하여, 원고는, 송전·변전시설에 직접 사용되는 토지에는, 위에서 분리과세 대상으로 인정한 부분 이외에도 종사자를 위한 체육시설(테니스장), 야적장, 자재창고 등의 부대시설이 포함되는 것으로 보아야 한다고 주장하나, 위 나.(2)(나)항 판시의 토지 이용현황이나 내부구획과 관련한 여러 사정 즉, 위 토지 상에는 군데군데 야적장이 마련되어 있으나, 그 면적이 지나치게 넓고 산재되어 있어 위 변전소 송전·변전시설을 위하여 직접 사용되고 있다고 보기는 어려운 점, 본관건물이 위치한 ㉮ 부분만도 그 면적이 8,322.6㎡에 이르고, 이에 자재야적장, 주차장, 화단 등이 설치되어 있어 그것만으로도 송전·변전시설을 위한 충분한 부대시설이 확보되어 있다고 보이는 점, 철망으로 구획된 나머지 부분에 설치된 건물, 시설 등은 그 용도상 송전·변전시설과는 ‘직접’ 관련이 있다고 보기는 어려운 점 등에다가, 위에서 살핀 종합토지세의 제정 취지 등을 함께 고려하면, 법령에 규정된 ‘송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’에 주장과 같은 시설들이 포함된다고 볼 수 없어 위 주장은 받아들일 수 없다.

따라서, 원고가 이 사건 토지 중 송전·변전시설을 위하여 직접 사용하고 있다고 인정되는 부분의 면적은 모두 9,137.298㎡(㉮ 부분 8,322.6㎡ + 전력구 등 814.698㎡)라 할 것이고, 그렇게 본다면, 분리과세의 대상이 아닌 종합합산 대상으로 보아야 할 토지 부분의 면적은 14,975.402㎡(24,112.7 - 9,137.298)로 되어 이 사건 처분에서 피고가 종합합산 대상으로 삼은 위 1.다.항 판시의 11,176.7㎡를 초과함이 명백하고, 한편, 종합합산 대상으로 인정되는 면적이 증가할수록 산출 세액이 많아진다는 점은 위 나.(2)(가)1)항에서 살핀 바와 같으므로, 이 사건 수시분 부과처분에 따른 세액은 그 대상 토지면적을 오히려 과소하게 산정한 결과로 되어 정당한 세액에 미치지 못한다 할 것이니, 결국 위 수시분 부과처분은 정당하다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 정기분 부과처분에 대한 원고의 소는 부적법하여 각하하여야 할 것이고, 이 사건 수시분 부과처분은 정당하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 할 것인바, 원심판결 중 전자에 관한 부분은 이와 결론을 같이 하여 정당하고, 후자에 관한 부분은 이와 일부 결론을 달리 하여 부당하나 원고만이 항소한 이 사건에서 그에게 불리하게 원심을 변경할 수 없으므로, 결국 원고의 항소를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.