공동주택의 거래가격이 단독주택과 달리 평가되는 것이 일반적인 현상인 점 등에 비추어 볼 때, 공동주택과 단독주택에 대한 가감산율을 달리 적용하였다고 하여 헌법상 조세평등주의에 위배되었다고 할 수 없으므로 처분은 적법하다.

1. 처분의 경위

다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증, 갑 제3호증, 을 제1호증, 을 제2호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

가. 원고는 2004년 재산세 등 과세기준일인 2004. 6. 1. 당시 서울

송파구 방이동 89 올림픽선수촌아파트 228동 508호(전용면적 139.05㎡, 공용면적 55.90㎡, 이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)를 소유하고 있었다.

나. 피고는 이 사건 아파트를 과세대상으로 그 시가표준액을 산정함에 있어

구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법’이라 한다) 제111조 제2항 제2호 및

구 지방세법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법 시행령’이라 한다) 제80조 제1항 제1호 다목 소정의 가감산율에 대하여 행정자치부가 국세청공동주택기준시가(이하 ‘국세청기준시가’라 한다)를 활용하여 마련한 별지 가감산율 기재 중 ‘현행 가감산율’란 기재 비율을 적용하여, 2004. 7. 9. 원고에게 2004년 귀속 재산세 금 714,230원, 도시계획세 금 96,790원, 공동시설세 금 54,750원, 지방교육세 금 142,840원을 각 부과ㆍ고지하였다(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다).

다. 한편, 이 사건 아파트의 2004. 6. 1. 기준 공시지가는 금 884,000,000원(토지분 279,282,000원 ＋ 건물분 604,718,000원)이고, 이 사건 부과처분 중 재산세의 과세표준액은 금 48,399,525원이었다.

2. 이 사건 부과처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1)

지방세법 제187조는 재산세의 과세표준을

같은 법 제111조 제2항 제2호의 규정에 의한 시가표준액으로 한다고 규정하고 있고,

구 지방세법 제111조 제2항 제2호는 토지외의 과세대상에 대하여 대통령령이 정하는 과세대상별 특성을 감안하여 결정한 매년 1월 1일 현재의 가액을 기준으로 시가표준액을 정하도록 규정하고 있어 시가표준액을 대통령령으로 구체화하도록 위임하고 있으며,

구 지방세법 제235조의2,

제236조,

제240조,

지방세법 제260조의3에는 도시계획세, 공동시설세, 지방교육세 과세표준도 재산세와 마찬가지로

구 지방세법 제111조 제2항 제2호 소정의 시가표준액으로 한다고 규정하고 있다.

그런데 재산세, 도시계획세, 공동시설세, 지방교육세(이하 ‘재산세 등’이라고 한다)의 각 세율은 고정되어 있는 반면, 시가표준액 산정은 대통령령으로써 건물의 시세에 따라 과세할 수 있도록 함으로써 과세관청의 자의적인 판단이 개입할 여지가 있게 되어 납세의무자에게 과세의 정도를 예측할 수 없게 하는 결과가 발생하게 된다.

따라서, 재산세 등의 시가표준액 결정과 관련하여 그 범위 내지 상한을 규정하지 아니한 채 구체적인 산정을 대통령령에 위임하고 있는

구 지방세법 제111조 제2항 제2호는

헌법 제75조 포괄위임입법금지의 원칙에 위반되므로, 이를 근거로 한 이 사건 부과처분은 위법하다.

(2) 국세청기준시가는

구 소득세법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 소득세법’이라 한다) 제99조 제1항 제1호 다목 및

구 상속세 및 증여세법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 상증세법’이라 한다) 제61조 제3항을 근거로 하는 것인데, 지방세법에는 국세청기준시가를 기준으로 과세표준을 산정할 수 있는 근거규정이 없음에도 피고가 국세청기준시가를 일방적으로 적용하여 과세표준을 산정하고 이를 근거로 이 사건 부과처분을 한 것은

헌법 제59조 조세법률주의에 위반된다.

(3) 지방세법은 건물을 과세대상으로 하는 재산세와 토지를 과세대상으로 하는 종합토지세로 나누어 엄격히 분리과세하고 있는데, 이 사건 부과처분이 건물과 토지의 평가가액이 함께 포함되어 있는 국세청기준시가를 기준으로 시가표준액을 산정한 것은 이중과세금지의 원칙 및

헌법 제23조 재산권보장의 원칙에 위반된다.

(4)

구 지방세법 제188조 제1항 제2호는

구 지방세법 제180조 제1호의 과세대상인 건축물을 주택과 다른 건축물로 구분하여 세율을 정하고 있고,

같은 조 제3항에서는 과세대상 재산의 구분과 한계는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며,

구 지방세법 시행령 제142조는 지방세법상 주택으로 사용되는 건축물을 다시 세분하고 있지 않다.

그런데 피고는 이 사건 부과처분의 기초가 된 시가표준액 산정의 한 요소인 가감산율 적용에 있어 단독주택이나 상가 등은 종전과 같이 면적을 기준으로 한 반면, 아파트 등 공동주택에 대하여는 실거래가격을 기초로 한 국세청기준시가를 기준으로 하였고 그에 따라 아파트와 단독주택에 대한 재산세에 차이가 발생하게 되었는바, 이러한 과세상의 불평등은

헌법 제11조 조세평등주의에 위반된다.

(5) 건물을 과세대상으로 한 재산세는 담세능력에 따른 보통세인데, 피고가 국세청기준시가에 따른 가감산율을 적용한 것은 실질적으로 아파트의 투기방지와 주택가격 급등을 억제하고자 하는 정책목적을 위하여 수도권 지역과 비수도권 지역, 단독주택과 공동주택 등을 구분하여 달리 취급한 것이므로, 이 사건 부과처분은 결과적으로 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 지방세법 개정 경위

종전 재산세는 토지와 건물 모두에 부과되어 오다가 토지에 대한 투기가 성행하여 국가경제에 심각한 타격을 주게 되자, 1989. 6. 16. 법률 제4128호로 지방세법이 개정되면서 토지에 대하여는 소유자별로 합산하여 누진세율을 적용하는 종합토지세가 부과됨으로써 토지에 관한 부분은 재산세에서 제외되었다.

한편 재산세는 건물에 대한 시가표준액을 과세표준으로 하여 이에 소정의 세율을 적용하여 산정하는데, 시가표준액은 신축건물 ㎡당 기준가액에 구조지수ㆍ용도지수ㆍ위치지수ㆍ경과연수별 잔가율을 적용하여 산정하되, 특정 건물의 경우 신축건물기준가액 내지 경과연수별 잔가율만을 기준으로 시가표준액을 산정하게 되면 실거래가격에서 다른 건물과 형평성이 저해되는 결과가 발생하게 되므로, 이를 방지하기 위한 조정요소로서 건물의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 기타 여건에 따른 가감산율을 참작하여 산정하고 있다(이하 ‘가감산특례’라고 한다).

(2) 가감산특례 적용기준의 변경 경위

㈎ 지방자치단체는 2003년도 재산세를 부과하면서 주택의 면적(㎡)을 기초로 하여 산정된 별지 가감산율 기재 중 ‘종전의 가감산율’ 기재 비율을 적용하였으나, 재산세가 공동주택 특히 아파트의 경우에 실거래가격을 반영하지 못하고, 종전과 같이 주택의 면적을 기준으로 가감산율을 적용하게 되면 과세대상 건물의 소재 위치에 따라 재산세 부담이 달라지는 불합리가 발생하여 형평성 문제가 제기되었다.

㈏ 이에 행정자치부장관은 2003. 9. 1. 2004년도 재산세 부과의 기초가 되는 시가표준액을 산정함에 있어서 단독주택이나 상가 등에 대하여는 종전과 같이 면적을 기준으로 가감산율을 적용하되, 아파트 등 공동주택에 대하여는 기준시가가 3억원 이하인 경우와 3억원을 초과하는 경우로 구분하여 ㎡당 국세청기준시가(기준시가총액 ÷ 전용면적)에 따라 별지 가감산율 기재 중 ‘현행 가감산율’ 기재와 같이 모두 19단계 가감산율을 마련하여 지방자치단체장에게 그 기준에 따라 시가표준액을 산정하게 하였다.

한편 국세청기준시가는 국세청이 양도소득세, 상속ㆍ증여세의 과세기준으로 활용하기 위하여

구 소득세법 제99조 제1항 제1호 다목 및

구 상증세법 제61조 제3항에 근거하여 부동산감정평가 전문기관인 한국감정원에 공동주택의 거래시가에 대한 평가를 의뢰한 후 토지와 건물의 가액을 일괄하여 산정한 평가치에 아래 표와 같이 지역별ㆍ면적별 시가반영비율을 적용하여 산정한다.

(3)

구 지방세법 제111조 제2항 제2호가 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부

보건대,

구 지방세법 제111조 제2항 제2호는 시가표준액을 당해 지방자치단체의 장이 거래가격, 수입가격, 신축ㆍ건조ㆍ제조가격 등을 참작하여 정한 기준가격에 종류ㆍ구조ㆍ용도ㆍ경과연수 등 대통령령이 정하는 과세대상별 특성을 감안하여 결정한 매년 1월 1일 현재의 가액이라고 규정함으로써 시가표준액의 개념적 요소라 할 수 있는 결정의 주체ㆍ결정의 기준ㆍ기준시점에 관하여 구체적으로 규정하고 있다.

다만, 시가표준액 산정에 참작할 요소인 과세대상별 특성에 대하여는 판단대상 항목을 구체적으로 열거하면서도 대상항목의 추가가 가능하도록 대통령령에 위임하고 있기는 하지만, 이는 판단대상 항목을 빠짐없이 규정하는 것이 입법 기술상 곤란하고, 법률에 규정된 사항만을 판단대상으로 하게 되면 조세행정이 고착화되고, 경제상황의 변동에 따른 적절한 대처가 불가능하게 되며, 나아가

구 지방세법 제111조 제2항 제2호가 과세대상별 특성을 감안하여 시가표준액을 결정하도록 함으로써 재산의 평가방식에 있어 갖춰야할 합리적인 평가요소들을 갖추어 재산의 객관적 가치를 나름대로 적정히 반영할 수 있도록 하고 있는 점에 비추어 보면,

구 지방세법 제111조 제2항 제2호가 종류ㆍ구조ㆍ용도ㆍ경과연수 등 시가표준액 산정에 있어 필수적으로 판단하여야 할 항목의 세부적인 적용을 대통령령에 위임하고, 시가표준액의 상한을 규정하고 있지 아니하다는 점만으로 헌법상 포괄위임금지의 원칙에 위반된다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(4) 이 사건 부과처분에서 국세청기준시가를 기준으로 시가표준액을 산정한 것이 조세법률주의에 위반되는지 여부

보건대,

구 지방세법 제111조 제2항 제2호에서 과세대상에 대한 시가표준액은 대통령령이 정하는 과세대상별 특성을 감안하여 결정하도록 규정하고 있고, 이에 따라

구 지방세법 시행령 제80조 제1항 제1호 다목은 ‘건물의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 기타 여건에 따른 가감산율'을 시가표준액의 산정에 있어 참작하도록 규정하고 있는 점, 피고는 이 사건 부과처분을 위한 시가표준액을 산정함에 있어 국세청기준시가를 직접 적용한 것이 아니라 그 산정기준의 하나로서 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용한 것이라는 점, 가감산율은 특정 건물의 시가표준액 산정에 있어서 실거래가격에서 다른 건물과 사이에 형평성 문제가 발생되는 것을 방지하기 위하여 마련된 조정요소인 점 등 가감산특례의 제정취지, 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 산정한 경위ㆍ목적과 산정의 방식, 가감산율에 대한 법률규정의 내용에 비추어 보면, 피고가 재산세 등 시가표준액을 산정함에 있어 실거래가격 반영의 취지에서 국세청기준시가를 활용하여 가감산율을 산정한 것이 조세법률주의에 위반된다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(5) 이 사건 부과처분이 이중과세로서 재산권보장의 원칙에 위반되는지 여부

㈎ 재산세는 이른바 자산세의 일종으로서 재산을 보유한다는 사실에 착안하여 부과하는 조세 즉 사람이 어떤 재산을 보유하고 있다는 사실 그 자체에 담세능력을 인정하여 부과하는 조세로서 납세의무자의 부담능력에 따라 세부담액이 결정되는 보통세에 해당하고, 재산세는 재산의 크기를 과세표준으로 하는 조세이므로 재산세의 과세표준은 재산을 일정하게 평가하여 금전적으로 환산한 가액이 될 수밖에 없다.

그런데 재산세의 주된 과세대상이 되는 건물은 개인이나 기업에 의해 장기간 보유되고 시장에서 거래가 자주 일어나지 않기 때문에 그 가치를 평가하기가 쉽지 않은 면이 있기는 하나 그 시가표준액은 그 객관적 가치를 적정하게 반영하는 것이 되어야 할 것이고, 이를 위해서는 객관적이고 적절한 평가방식이 채택되어야 할 것인데, 그 평가방식에 있어 일차적으로 기준이 될 수 있는 것은 거래가격이 되겠지만, 현실시장에서 거래가격은 투기나 장래에 대한 기대가격 등의 비정상적 요인을 포함하고 있는 경우가 있기 때문에 객관적이고 적절한 평가가 이루어지려면 거래가격 외에 수익가치, 신축가격 등도 참작할 수밖에 없고, 여기에 건물의 구조나 건물이 위치한 지역, 건물의 용도, 특수한 부대설비의 유무 및 종류, 건물층수 및 경과연수 등 다양한 요소들 역시 고려할 수밖에 없다.

㈏ 이 사건 보건대, 피고는 재산세 부과의 형평성과 관련하여 종전부터 건물의 실질적인 가치가 제대로 반영되지 아니하여 그로 인한 세제의 불공평성이 제기되자 2004년도에 건물의 실거래가액에 부합하는 재산세 등 부과를 위하여 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하여 이를 토대로 시가표준액을 산정한 점, 피고가 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용함에 있어서도 양도소득세나 상속세 등에 있어서와 같이 국세청기준시가를 직접 적용하여 기준시가나 시가를 산정한 것이 아니라, 시가표준액을 산정하는데 기준이 되는 신축건물의 ㎡당 기준가액, 구조지수ㆍ용도지수ㆍ위치지수 등 여러 요소들 중의 하나로 삼은 것에 불과한 점, 국세청기준시가는 토지와 건물을 일괄하여 평가한 것이기는 하나 이는 토지와 건물이 일체로서 거래된다는 특성을 고려한 것으로서 평가방법에 있어 불가피한 측면이 없지 아니한 점, 나아가 앞서 본 바와 같은 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하게 된 경위나 정책목적 등에 비추어 보면, 건물과 토지의 가액을 일괄하여 평가ㆍ산정한 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 기초로 이 사건 부과처분을 하였다고 하여 이를 두고 이중과세로서 원고의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(6) 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용한 것이 평등주의에 위반되는지 여부

㈎ 조세상 평등주의는 개개의 국민이 각종 조세 법률관계에 있어서 평등하게 취급되어야 하고, 조세부담은 국민들 사이에 담세능력에 따라서 공평하게 배분되어야 한다는 것을 의미하고, 조세평등주의가 요구하는 담세능력에 따른 과세의 원칙은 한편으로는 동일한 과세대상은 원칙적으로 동일하게 과세할 것이 요청되며 다른 한편으로는 다른 과세대상들 사이에서는 공평한 조세부담의 배분이 요청된다 할 것이다(

헌법재판소 1999. 11. 25. 선고 98헌마55 결정 참조).

㈏ 이 사건을 보건대, 피고가 아파트 등 공동주택에 대하여는 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하고, 그 이외의 단독주택이나 상가 등에 대하여는 종전의 예에 따라 면적을 기준으로 한 가감산율을 적용한 결과 상대적으로 공동주택의 시가표준액이 더 높게 산정된 것은 사실이나, 공동주택에 대하여 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하게 된 취지와 경위, 생활의 편의성과 거래상 가치 등의 면에서 공동주택은 현실적으로 단독주택과 다른 측면이 있고, 그에 따라 공동주택의 거래가격이 단독주택과 달리 평가되는 것이 일반적인 현상인 점 등에 비추어 볼 때, 공동주택과 단독주택에 대한 가감산율을 달리 적용하였다고 하여 헌법상 조세평등주의에 위배되었다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(7) 피고가 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용한 것이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것인지 여부

보건대, 재산세 부과와 관련하여 동일한 시가의 재산에 동일한 세금이 과세되어야 한다는 원칙 아래 종전에 발생하였던 납세자 사이의 과세의 비형평성을 없애기 위하여 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용한 점, 재산세는 담세능력을 인정하여 부과하는 조세로서 그 납세의무자의 부담능력에 따라 세부담액이 결정되는 보통세로서 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하는 것이 재산세의 법적 성격에 배치된다고 볼 수 없는 점, 재산세는 보통세이기는 하나 어떠한 조세라도 공공서비스 자금의 조달이라는 본래적 기능 외에 부(富)의 재분배와 경제 정책적 기능이라는 부차적 기능을 수행할 수 있고 이는 재산세도 예외가 아닌 점 등에 비추어 볼 때, 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하였다는 점만으로 피고가 과세 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(8) 따라서, 이 사건 부과처분에는 원고가 주장하는 바와 같은 위법이 있다고 할 수 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.