그간 공사진행을 위하여 주민들을 설득하고 관계기관에 청원을 하는 등의 방법으로 상당한 정도의 노력을 기울였으나 주민들의 강력한 공사반대는 물론 피고의 공사중지명령 이후의 일련의 소극적인 행정처리로 인한 사실상의 장애로 인하여 부득이 공사를 중단․재개하지 못하였다고 여겨지므로, 이와 같은 공사중단에는 관련 법령에 정한 정당한 사유가 있었다고 봄이 상당하므로 처분은 위법하다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 1992. 4. 27. 석유화학단지 내에 조성된 울산

울주군 청량면 상남리 2-1 공장용지 52,006.8㎡(이하 이 사건 토지라 한다)를 상공부의 배정에 따라 한국토지공사로부터 취득하였고, 1993. 4. 30. 피고로부터 공장건축허가를 받아 1994. 2. 24. 건축물착공신고를 하고 공장신축공사(이하 이 사건 공사라 한다)를 시작하였다.

나. 피고는 2004.경 세무조사과정 중 이 사건 토지에서 정당한 사유 없이 공사가 6개월 이상 중단된 사실을 발견하고, 위 토지는 건축물의 부속토지에 해당되지 않아 분리과세대상이 아닌 종합합산과세대상 토지라는 이유로, 2004. 12. 9. 원고에게 별지 목록 기재와 같이 종합토지세 등을 부과(이하 이 사건 처분이라 한다)하였다.

[증 거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 3, 갑 제2호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고가 이 사건 공사를 시작한 직후부터 위 공사를 반대하는 인근 주민들의 민원제기와 반대집회가 있었고, 피고는 1994. 6. 21. 이 사건 공사를 중지하라는 명령을 하였으며, 원고가 제기한 행정심판의 결정에 의해 피고가 위 공사중지명령을 철회하였지만 주민들의 강력한 반대가 계속되었고, 피고는 적극적으로 주민들의 민원을 해결하려는 노력을 하지 않아 원고의 노력만으로는 이 사건 공사를 재개할 수 없었으므로, 이 사건 공사는 정당한 사유에 의해 중단된 것이라 할 것이어서 이 사건 토지를 종합합산과세대상 토지로 보고 종합토지세 등을 산정하여 부과한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 이 사건 토지의 인근에 거주하는 주민들은 원고가 공사를 시작한 직후인 1994. 4. 25. 피고에게 이 사건 공사의 허가처분을 취소할 것을 요구하는 민원을 제기하였고, 피고의 청사 주변에서 반대집회를 개최하기도 하였으며, 피고는 원고에게 이 사건 공사 허가 당시 부과한 조건에 따라 위 민원을 해결하라는 내용의 통보를 하였다.

(2) 원고는 위 통보에 따라 주민들을 설득하기 위한 노력을 계속 하였으나 끝내 민원을 해결하지 못하였다. 이에 따라 피고는 1994. 6. 21. 이 사건 공사와 관련하여 발생하는 민원을 해결할 책임은 원고에게 있다고 규정한 위 공사의 건축 허가조건 제7호(이하 이 사건 허가조건이라 한다)를 원고가 이행하지 못하였다는 이유로 이 사건 공사의 중지를 명하였다.

(3) 원고는 당시 피고와 울산군 의회 등에 공사중지 명령을 철회해 줄 것을 수 차례 요청하였으나, 피고는 주민들의 민원이 해결되지 않았고 석유화학단지내 공해공장 건립으로 인한 환경문제 해결방안 등을 중앙기관에 건의하였으나 회신이 없다는 사정 등을 이유로 원고의 요청을 거절하였다.

(4) 원고는 경상남도에 피고의 건축공사중단지시를 취소해 줄 것을 청구하는 행정심판을 제기하였고, 경상남도 행정심판위원회는 1994. 11. 28. 피고가 건축공사중지 명령을 내린 근거인 이 사건 허가조건은 건축공사와 직접 관련이 있는 민원이 발생한 경우에 이를 해결하도록 하는 조건으로는 볼 수 있을 지라도 이 사건 공사에 대하여 인근 주민들이 제기하고 있는 민원과 같은 공단지역의 포괄적인 근본대책을 요구하는 민원까지 원고로 하여금 해결하도록 하는 조건으로는 보기 어려우므로, 국가공단에 입주가 결정되고 건축허가까지 받은 원고에게 건축공사와 직접 관련이 없는 막연한 민원이 해결될 때까지 건축공사를 중지하도록 명령한 것은 재량권을 일탈한 위법한 것이므로 피고의 건축공사지시를 철회한다는 내용의 재결을 하였다.

(5) 경상남도 행정심판위원회는 위 재결의 이유에서 적법한 건축물 착공신고에 대하여 주민의 민원과 원고의 권리행사에 분쟁이 발생하면 주민을 설득하고 기존 공장에서 발생하는 공해에 대한 저감대책 및 주민 이주 등 이를 조정할 의무가 피고에게 있다고 판단하였다.

(6) 피고는 1994. 12. 12. 위 재결에 따라 공사중지 지시를 철회하였다.

(7) 피고는 1995. 2. 4. 이 사건 허가조건을 삭제해 줄 것을 요구하는 원고의 민원에 대해, 위 공사를 추진하면서 발생되는 민원을 해결할 1차적인 책임은 원고에게 있다는 내용으로 회신하였다.

(8) 피고는 감사원으로부터 이 사건 허가조건을 삭제하라는 지시를 받은 후인 1997. 6. 27.에 이르러서야 비로소 위 조건을 삭제하는 처분을 하였다.

(9) 원고는 1997. 8.경부터 2001. 10.경까지 주민들의 민원을 해결하기 위해 수 차례에 걸쳐 직원을 파견하여 지역주민 자녀 우선채용, 지역개발 동참 등의 조건을 제시하면서 주민들을 만나 설득하였지만, 주민들은 차단녹지와 완충녹지 조성, 완충도로 건설, 나무 식재, 차단둑 조성, 인근 마을에서 석유화학공단내의 공사현장까지 진입도로 개설 등을 요구하면서 공사재개를 반대하였다.

(10) 원고는 2000. 1. 15. 피고에게 이 사건 공사를 재개할 수 있도록 주민들의 의견을 수렴하는 등 협조를 해 줄 것을 요청하였지만, 피고는 2000. 1. 24. 원고가 직접 주민공청회 등을 개최하여 의견을 수렴한 후 공사재개 여부를 판단하라는 내용의 회신을 하였다.

(11) 부산 수영세무서장은 1998. 9. 16. 이 사건 토지를 비업무용 부동산으로 분류하여 1993년부터 1997년까지 위 토지 관련 지급이자를 손금불산입하여 산정한 법인세 등을 부과하였고, 원고는 국세청에 심사청구를 제기하였으며, 국세청은 1999. 1. 8. 원고가 이 사건 토지를 업무에 사용하기 위하여 최선의 노력을 하였으나 외부의 불가항력적인 사정으로 직접 업무에 사용하지 못한 것이 인정된다는 이유로 이 사건 토지를 비업무용 부동산에서 제외하도록 하는 내용의 심사결정을 하였다.

(12) 부산 수영세무서장은 2002. 10. 1. 다시 같은 이유로 법인세 등을 부과하였으나, 국세청은 2003. 2. 14. 이 사건 부동산을 비업무용 부동산으로 볼 수 없다는 내용의 결정을 하였다.

(13) 원고는 주민들의 계속적인 반대와 피고의 비협조로 이 사건 공사를 재개할 수 없다고 판단하고 2003. 5.경 이 사건 토지를 처분하였으며, 위 토지는 현재 인근 공장의 야적장으로 사용되고 있다.

[증 거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3 내지 5호증, 갑 제9 내지 12호증, 갑 제13호증의 1 내지 5, 갑 제14호증의 1 내지 6, 갑 제17호증의 1 내지 15, 갑 제18호증, 갑 제20호증, 갑 제21호증의 1, 2, 갑 제22, 23호증의 각 기재 및 영상, 증인 김보권의 증언, 변론 전체의 취지

라. 이 사건 공사 중단에 정당한 사유가 있는지 여부

구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 폐지되기 전의 것) 제234조의 15 제2항 및

같은 법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 폐지되기 전의 것) 제194조의 14 제1항에 의하면, 건축중인 경우 그 부속토지는 원칙적으로 별도합산 과세대상이나 정당한 사유 없이 6월 이상 공사가 중단된 경우에는 이를 종합합산 과세대상으로 분류하여 과세하도록 규정하고 있다.

종합토지세는 보유하는 토지 자체에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세의 성격을 지닌 재산세로서, 건축공사에 착공하였다가 공사가 중단된 경우 종합합산과세대상 여부를 판가름하는 공사중단에 대한 정당한 사유라 함은 법령에 의한 건축의 금지나 제한 등과 같이 납세의무자가 마음대로 할 수 없는 외부적 사유를 뜻하는 것이 원칙이고, 위와 같은 외부적 사유가 없다 하더라도 납세의무자가 공사를 계속하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 불구하고 부득이 공사를 중단할 수밖에 없게 된 경우에는 정당한 사유가 인정된다고 할 것인바, 그와 같은 정당한 사유의 유무는 종합합산과세를 원칙으로 하고 있는 관계 법령의 취지, 건축공사의 규모, 건축공사를 진행할 수 없는 법령상․사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 납세의무자가 건축공사를 진행하기 위하여 진지한 노력을 다하였는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 구체적인 사안에 따라 판단하여야 한다.

앞서 인정한 사실들과 공사재개를 반대하는 과정에서 감정이 악화되어 있는 주민들을 상대로 원고가 공사방해금지가처분신청 등의 법적인 조치를 취할 것을 기대하기는 어려웠던 사정 등을 종합하여 보면, 원고는 그간 공사진행을 위하여 주민들을 설득하고 관계기관에 청원을 하는 등의 방법으로 상당한 정도의 노력을 기울였으나 주민들의 강력한 공사반대는 물론 피고의 공사중지명령 이후의 일련의 소극적인 행정처리로 인한 사실상의 장애로 인하여 부득이 이 사건 공사를 중단․재개하지 못하였다고 여겨지므로, 이와 같은 공사중단에는 관련 법령에 정한 정당한 사유가 있었다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 토지를 종합합산 과세대상 토지로 보아 구 지방세법상의 종합토지세와 이를 기초로 산정되는 지방교육세, 농어촌특별세 등을 부과한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.