휴게시설의 임대행위는 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로 봄이 타당하고 그 규모와 횟수 등에 비추어 사업 활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성도 있다. 따라서 휴게시설의 임대사업은 수익사업에 해당하고 그 휴게시설에 부속된 토지 역시 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 한다. 고속도로 휴게소를 이용하기 위해서는 그 주차장 이용이 필수적이므로 휴게소 임차인으로서는 주차장을 임차하지 않고서는 휴게소 영업을 할 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 주차장 부지도 임대차계약의 목적물로서 다른 토지 부분과 함께 수익사업인 임대사업에 제공되었다고 봄이 타당하다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 한국도로공사법에 의하여 도로의 설치관리 및 이에 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 설립된 법인이다.

나. 원고는 별지 ‘처분내용 및 정당세액’ 표의 ‘소재지’란 기재 토지들(이하 통틀어 ‘이 사건 토지들’이라 한다)의 소유자이고, 이 사건 토지들을 고속국도의 휴게소건물 부지, 주유소건물 부지, 주차장 부지, 녹지로 이용하고 있다. 다만, 원고가 주장하는 논공휴게소 부지(피고 달성군수가 재산세 등을 부과한 대구 달성군 논공읍

삼리 458-2 외 7필지)의 경우 아직 휴게소건물 건축공사가 착공되지 않았고 주차장만 설치되어 있으며, 그 나머지는 녹지이다.

다. 원고는 이 사건 토지들 위에 있는 휴게소 및 주유소 건물을 통상 5년의 기간 동안 임차인이 얻는 매출액 또는 매출총이익에 일정 임대요율을 곱하여 산정한 임대료를 지급받는 조건으로 임대하였다. 일부 임대차계약의 경우는 임차인이 휴게소 및 주유소를 건축하여 원고에게 기부채납한 후 원고로부터 이를 임차하고 원고는 임차인으로부터 임대료를 차감하여 받는 형식이다.

라. 피고들은 별지 ‘처분내용 및 정당세액’ 표 기재 각 처분일에 원고에게 이 사건 토지들에 대하여 같은 표의 고지세액란 기재 각 2009년 귀속 재산세, 도시계획세, 지방교육세를 부과하였다(이하 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 16 내지 26호증, 을가 제3호증, 을나 제5, 6호증, 을다 제2, 8, 9호증, 을라 제3 내지 12호증, 을마 제2, 3, 4호증, 을바 제5호증, 을아 제4호증, 을차 제2, 6, 7호증(가지번호 모두 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 고속국도의 관리청은

국토해양부장관이므로 고속국도 휴게소 및 주차장 등의 설치의무자는 국가인데, 원고는 국가를 대신하여 이 사건 토지들을 원고 명의로 소유하고 있으므로 이 사건 토지들의 실질적인 소유자는 국가이다. 따라서 이 사건 처분은 실질과세원칙에 위배된다.

나. 이 사건 토지들은 도로의 부속물로서 도로법상 도로에 해당하므로 지방세법상 원칙적으로 비과세대상이고, 이를 수익사업에 사용하거나 유료로 사용되는 경우에만 과세대상이 된다. 비록 원고가 이 사건 토지들 지상의 휴게소나 주유소를 타에 임대하여 임대수익을 얻었다 하더라도, 위 시설은 관계법령에 의하여 설치가 강제되어 있고, 영리 목적이 아니라 도로이용자들의 휴식, 생리적 욕구 해소, 차량점검정비, 고속국도운행에 필요한 정보제공 등 공익 목적을 위한 시설이며, 그 임대수익은 휴게시설, 도로 등의 신증설, 개축, 유지, 보수 등을 위한 비용으로 사용되므로, 이를 수익사업에 사용하거나 유료로 사용되는 것이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 토지들은 비과세대상이다.

다. 가사 휴게소를 수익사업에 사용한다 하더라도, 주차장 부지는

도로법 제2조 제4호 다목에서 정한 도로 부속물에 해당하고 휴게소나 주유소의 부속토지로 볼 수 없어 수익사업에 사용하는 것이 아니므로, 적어도 이 사건 처분 중 주차장부지 부분은 위법하다.

3. 판단 가. 원고의 법적 성격

1) 원고는 한국도로공사법에 의하여 설립된 법인으로서

‘공공기관의 운영에 관한 법률’ 제5조 제3항 제1호 나목,

같은 법 시행령 제7조에서 정한 준시장형 공기업(시장형 공기업 즉 ‘자산규모가 2조원 이상이고 총수입액 중 자체수입액이 100분의 85 이상인 공기업’이 아닌 공기업을 말하고, 여기에 해당하는 기업으로는 2011. 1.

현재 한국마사회,

한국방송광고공사,

대한석탄공사,

대한주택보증주식회사,

한국토지주택공사,

한국수자원공사,

한국철도공사 등 13개이다)에 해당하고, 주주를 모집할 수 있고 사채를 발행할 수 있으며, 매 사업연도의 결산결과 이익이 생기면 주주에 대하여 배당을 하고(

한국도로공사법 제4조,

제5조,

제14조,

제15조 참조), 한국도로공사법과 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’의 규정 외에 상법 중 주식회사에 관한 규정이 준용된다(

한국도로공사법 제19조).

또한 원고는

법인세법 제1조 제2호 소정의 '비영리내국법인'에는 해당하지 아니하여 소득의 출처를 불문하고 소득 전부에 대하여 법인세를 납부하고 있고,

구 지방세법 제107조 제1호,

제186조 제1호,

같은 법 시행령 제79조 소정의 지방세가 감면되는 비영리사업자에도 해당하지 아니하여 취득세 및 재산세를 납부하고 있으며, 특히 모든 부동산임대료에 대하여 부가가치세를 납부하고 있다(

부가가치세법 제4조 제1항,

같은 법 시행령 제1항 제4호 마목 참조).

2)

한국도로공사법 제12조에 의한 원고의 업무는 ① 유료도로의 신설개축유지 및 수선에 관한 공사의 시행과 관리, ② 유료도로화할 대상으로 결정된 고속국도의 신설개축유지 및 수선에 관한 공사의 시행과 관리, ③ 유료자동차주차장의 설치와 관리, ④ 유료도로에 따른 휴게소 및 주유소의 설치와 관리, ⑤ 유료도로의 효용 증진을 위한 도로의 부지 및 시설이용사업 등 주로 유료도로에 관한 것이다.

도로는 국민의 생활과 밀접하게 관련되고 경제활동을 지원하는 기반으로서 필수불가결한 시설이므로, 도로의 건설과 관리는 행정주체인 국가와 지방자치단체의 책임에 속하며 조세 등의 일반재원으로 건설된 도로는 무료로 사용하는 것이 일반적이다. 그러나

현대의 상황에서는 도로정비에 있어 한정된 일반재원에 의한 공공사업비만으로는 도저히 급증하는 도로교통수요에 대처할 수 없는 실정이다. 이와 같이 조세 등에 의한 일반회계 세입으로는 필요한 도로사업을 위한 비용을 도저히 조달할 수 없다는 사정에 비추어 국가와 지방자치단체가 도로를 정비함에 있어 부족재원을 보충하는 방법으로 도로에 대한 통행요금을 수납하여 투자비를 회수하는 방식이 인정되게 되었다. 이것이 바로 유료도로 제도이다. 도로 이용자로서는 무료인 일반도로(국도, 지방도)를 이용할 수도 있는데도 자발적으로 유료도로를 선택하여 이용하므로 이에 대한 사용대가는 수익자인 이용자가 부담하는 것이다.

우리나라는 국가 경제발전에 중요한 부문을 담당하는 고속국도의 시급한 정비와 재원조달의 어려움을 극복하기 위하여 유료도로 제도를 도입하였는데, 1968. 12. 경인고속도로를 개통하면서 수익자부담 원칙에 따라서 통행요금을 수납하기 시작하였다.

우리나라의 가장 대표적인 유료도로는 원고가 관리하는 고속국도가 있으며, 각 지방자치단체가 건설하고 관리하는 유료도로가 있다. 유료도로와 관련된 법령으로는 도로법, 유료도로법, 고속국도법, 한국도로공사법 등이 있다.

3) 갑 제30 내지 48호증(가지번호 포함), 을자 제8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음 사실이 인정되고 반증이 없다.

가) 원고는 2010. 12. 31. 현재 자산총액이 47조1,725억1,560만4,301원이고, 주요자산으로 부동산과 유료도로관리권을 소유하고 있는데, 공기업 회계기준 특례 제47조에 따라 매 회계연도의 도로관리사업수익에서 도로관리사업비용(법인세비용 포함)을 차감한 잔액을 유료도로관리권상각비로 계상하여 유료도로관리권을 평가하고 있다.

나) 원고의 손익계산서(갑 제31호증의 1 내지 3)에 의하면, ① 원고의 매출액은 도로관리사업수익(도로통행료수익), 부대사업수익(휴게소임대수익 포함), 지원사업수익(국가 및 지방자치단체의 보조금 등)으로 구성되어 있고, ② 연도별 매출총이익(=매출액-매출원가), 영업이익(=매출총이익-판매비와 관리비), 법인세차감전 순이익 및 당기순이익을 보면, 2007년도의 경우 매출총이익 8,696억8,852만8,473원, 영업이익 7,382억180만9,905원, 법인세차감전 순이익 974억9,567만5,701원, 당기순이익 537억6,695만385원, 2008년도의 경우 매출총이익 9,874억9,489만9,981원, 영업이익 8,329억6,147만7,920원, 법인세차감전 순이익 888억3,305만1,986원, 당기순이익 622억2,489만6,962원이며, ③ 원고의 사업별 매출액과 영업이익을 보면, 2007년도 도로관리사업의 경우 매출액 2조4,750억 8,800만 원, 영업이익 6,832억5,800만 원, 부대사업의 경우 매출액 8,285억3,300만 원, 영업이익 549억4,400만 원, 2008년도 도로관리사업의 경우 매출액 2조5,141억6,800만 원, 영업이익 7,747억1,600만 원, 부대사업의 경우 매출액 7,469억3,000만 원, 영업이익 582억4,600만 원이고, ④ 법인세 납부액을 보면, 2007년도의 경우 437억2,900만 원, 2008년도의 경우 266억800만 원이다.

다) 2011. 1. 31. 현재 원고의 납입자본금은 23조8,250억 원이고, 주주의 지분율은 국가 88.28%, 한국정책금융공사 8.10%, 한국수출입은행 7.58%, 중소기업은행 0.94%, 국민은행 0.02%이다. 원고가 주주들에게 한 배당액을 보면, 2007년도 59억8,282만2,130원, 2008년도 80억7,201만500원이다.

나. 이 사건 토지들의 실질적인 소유자가 국가라는 주장에 대한 판단

원고는 출자자인 국가와는 구별되는 권리의무의 주체로서, 이 사건 토지들을 자신의 명의로 소유하고 있고, 이 사건 토지들의 임대사업 등에서 발생하는 수익은 국가가 아니라 원고에게 바로 귀속되며, 국가는 원고로부터 이익배당을 받고 있다.

따라서 이 사건 토지들의 실질적인 소유자는 원고임이 분명하므로, 원고의 주장은 이유 없다.

다. 이 사건 토지가 수익사업에 사용되지 않는다는 주장에 대한 판단

지방세법 및 그 시행령은 ‘도로법에 의한 도로’에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다고 하면서도 다만 수익사업에 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 여기서 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업의 성질상 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는지 여부 및 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다[2009년도분 재산세에 관한 이 사건에 적용되는

구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것) 제186조 제4호,

그 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부 개정되기 전의 것) 제137조 제1항 제1호 및

대법원 1997. 2. 28. 선고 96누14845 판결,

대법원 2006. 5. 12. 선고 2005두16109 판결,

대법원 2013. 4. 26. 선고 2011두6394 판결 등 참조].

한편 ‘도로법에 의한 도로’에는 일반인의 교통을 위하여 제공되는 협의의 도로 외에 ‘도로의 부속물’도 포함되고, 도로의 부속물에는 ‘도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설’이 포함되므로, 고속국도에 설치된 휴게시설의 부지 및 그 이용에 제공된 토지는 위 ‘도로법에 의한 도로’에 해당한다[

도로법 제2조 제1항 제1호,

제4호 마목,

제2항,

구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되기 전의 것) 제2조 제5호].

앞서 든 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 비록 원고가 고속국도의 관리자로서 휴게시설을 설치관리할 의무를 부담하고 있고, 휴게시설에서의 재화나 용역의 공급은 그러한 의무의 이행과정에서 수반되는 것이며, 휴게시설과 그 부속토지에서 발생한 임대료 수익의 대부분이 원고의 설립목적에 부합하는 공익적 용도에 사용되었다고 하더라도, 이 사건 휴게시설의 임대행위는 객관적으로 보아 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로 봄이 타당하고, 또 그 규모와 횟수 등에 비추어 사업 활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성도 있다. 따라서 이 사건 휴게시설의 임대사업은 수익사업에 해당하고 그 휴게시설에 부속된 이 사건 토지 역시 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 한다.

① 원고는 도로의 설치관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 따라 설립된 공법인이지만, 아울러 위와 같은 사업을 통하여 수익을 얻는 영리법인으로서의 성격도 함께 가지고 있다.

② 이 사건 휴게시설에서 공급하는 재화나 용역은 시중의 슈퍼마켓, 편의점 등의 일반 소매점이나 음식점 등이 공급하는 것과 크게 다르지 않고, 공급가격도 시중의 가격과 비슷한 수준이어서 이 사건 휴게시설에서는 상당한 이윤이 발생하고 있다.

③ 원고는 임차인으로부터 이 사건 휴게시설에서 발생한 매출액 또는 매출이익을 기준으로 산정한 임대료를 받고 있는데, 그 수익은 이 사건 휴게시설의 유지관리에 소요되는 비용을 훨씬 초과하는 것으로 보인다.

④ 원고는 이 사건 휴게시설을 포함한 전국의 거의 모든 휴게시설을 임대하면서 그 임대차보증금과 임대료의 산정기준을 일률적으로 적용하는 등 휴게시설의 임대차계약을 체계적이고 전문적으로 관리하고 있고, 그 결과 2009 사업연도에만 1,100억 원이 넘는 임대료 수익을 얻었다.

⑤ 원고가 얻은 휴게시설과 그 부속토지에 관한 임대료 수익의 대부분은 새로운 휴게시설의 신증축, 도로의 신증설 등 비용으로 사용되고, 나머지 일부가 이 사건 휴게시설을 포함한 기존 휴게시설의 보수유지비용으로 사용되지만, 그러고도 남는 부분은 영업이익으로 계상되어 결국 원고의 주주에게 배당된다.

따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.

라. 주차장 부지가 수익사업에 사용되지 않는다는 주장에 대한 판단

갑 제3, 35호증(가지번호 포함)의 각 기재 등 앞서 든 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고와 주식회사 고속도로관리공단 등 사이의 휴게시설(주유소 제외)에 관한 임대차계약서에는 ‘휴게시설과 그 부지의 사용권’이 임대차계약의 목적물로 되어 있는 점(제1조), ② 고속국도 휴게소 부지면적 산출지침(갑 제3호증)에는 “3. 휴게소 부지면적의 구성요소별 내용, 가. 본 지침에서 정하는 휴게소 부지면적은 주차장 면적, 건축물 부지면적, 녹지 등 기타면적을 합산한 면적을 말한다.”고 기재되어 있는 점, ③ 고속도로 휴게소를 이용하기 위해서는 그 주차장 이용이 필수적이므로 주식회사 고속도로관리공단 등 휴게소 임차인으로서는 주차장을 임차하지 않고서는 휴게소 영업을 할 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 주차장 부지도 임대차계약의 목적물로서 다른 토지 부분과 함께 수익사업인 임대사업에 제공되었다고 봄이 타당하다.

따라서 원고의 위 주장 역시 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 피고들에 대한 청구는 모두 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로, 원고의 피고들에 대한 항소는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.